Deliberazione n. 14/2008

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1 C o r t e d e i C o n t i Sezione regionale di controllo per la Basilicata Potenza Deliberazione n. 14/2008 Parere n. 10/2008 La Sezione regionale di controllo per la Basilicata così composta: Presidente di Sezione dott.ssa Laura Di Caro Presidente Consigliere: dott. Antonio Nenna Componente Primo Referendario: dott. Rocco Lotito Componente Referendario: dott. Giuseppe Teti Componente - relatore nella Camera di consiglio del 18 aprile 2008 Visto l art.100 della Costituzione; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n.1214 e successive modificazioni ed integrazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994, n.20 e successive modificazioni; Visto l art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista la deliberazione n.14/2000 in data 16 giugno 2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, con la quale è stato deliberato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni ed integrazioni; Visti gli indirizzi e criteri generali per l esercizio dell attività consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti nell adunanza del 27 aprile 2004; Vista la richiesta di parere formulata da parte del Sindaco del Comune di San Chirico Nuovo (PZ) con lettera prot. n. 930 del 10 marzo 2007 (recte: 2008), avente ad oggetto i criteri e le modalità di determinazione del quantum dei canoni di natura enfiteutica dovuti ai comuni lucani dai soggetti occupatori di terreni già appartenenti ai vari demani civici comunali; Vista l ordinanza del Presidente di questa Sezione regionale di controllo n. 14/2008 del 17 aprile 2008, con la quale è stata deferita la questione all esame collegiale della Sezione per l odierna seduta e con la quale il Presidente della Sezione ha anche nominato il Referendario dr. Giuseppe Teti relatore per la questione in esame;

2 Udito nella camera di consiglio il relatore; Premesso in fatto: con la succitata nota, il Sindaco del Comune di San Chirico Nuovo (PZ), espone quanto segue: - con legge regionale n. 57/2000, integrata e modificata dalla legge regionale n.25/2002, la Regione Basilicata ha provveduto a dettare norme in materia di gestione degli usi civici in attuazione della legge n. 1766/1927 e suo regolamento di esecuzione (R.D. n. 332/1928); - in particolare, l art. 10 della citata legge n. 1766/1927 ha stabilito che, nel concedere la legittimazione (di cui all'articolo 9 della stessa legge), il commissario imporrà sul fondo occupato ed a favore del Comune o dell'associazione un canone di natura enfiteutica, il cui capitale corrisponda al valore del fondo stesso, diminuito di quello delle migliorie, aumentato di almeno 10 annualità di interessi: tale aumento non sarà imposto, se l'occupante abbia già corrisposta una prestazione sia in generi che in denaro; - l art. 9, comma 1, della legge regionale n. 57/2000, a seguito delle intervenute modifiche così dispone <<Gli antichi livelli già, comunque, costituiti su terre civiche, riportati o meno sui catasti dell'u.t.e., purchè non derivanti dalle quotizzazioni di cui alla legge n. 1766/1927 sono affrancati dal Comune su istanza del livellario. Il Comune ne predispone l'affrancazione rivalutando i canoni, o censi, per via tecnico estimativa sulla base dei valori desunti dalle tabelle dei prezzi medi di esproprio delle terre agricole o assumendo direttamente quale canone il reddito dominicale a scelta del livellario. I canoni sono ridotti del 50% per gli addetti all'agricoltura a titolo principale. Il Comune predispone l'affrancazione determinando ai sensi della legge n. 607/1966 il capitale di affranco in misura pari a quindici volte il canone enfiteutico, come sopra determinato>>; - atteso il riparto di funzioni e competenze amministrative in materia, spetta ad ogni singolo comune (così prosegue la richiesta di parere) provvedere, accanto al censimento e regolarizzazione delle situazioni attinenti gli usi civici, alla riscossione dei canoni di natura enfiteutica, fermo restando che i canoni riscuotibili, peraltro non riscossi per lungo tempo, ( ) sono quelli riferiti agli ultimi cinque anni ; - con nota prot. n del a firma del Dirigente del Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale, Economia Montana della Regione Basilicata, inviata ai Sindaci dei Comuni della regione medesima, viene specificato che il reddito dominicale (che la norma regionale da ultimo citata

3 assume a parametro per la rivalutazione del canone o del censo su cui determinare il capitale di affranco, in alternativa al prezzo medio di esproprio delle terre agricole, a scelta del livellario) deve essere assunto anche come misura del canone corrente ed, ancora, che tale reddito deve essere riferito alla qualità e classe catastale del terreno al momento in cui risale il provvedimento di concessione; - detta nota, secondo la tesi esposta dal Sindaco del Comune di San Chirico Nuovo nella richiesta di parere in oggetto, oltre alla probabile radicale nullità e conseguente irricevibilità per carenza di potere ( ) conterrebbe diversi aspetti di illegittimità per contrasto con il disposto della Legge fondamentale degli usi civici (Legge n. 1766/1927 artt. 9 e 10). In particolare, infondata ed illegittima sarebbe l assunzione del reddito dominicale quale parametro per la determinazione del canone corrente, atteso che l art. 9, comma 1, legge reg. cit., indica detto reddito solo come possibile parametro di rivalutazione del canone o del censo da assumere a base del capitale di affrancazione; - in definitiva, sempre secondo la tesi esposta nella richiesta di parere in argomento, la misura del canone corrente così determinato sarebbe inidoneo ad assicurare la tutela del patrimonio pubblico dal rischio di una sostanziale ablazione, a prezzo vile, dei diritti facenti capo al soggetto pubblico (il Comune) titolare del demanio civico (pag. 6), finendo così per esporre gli attuali amministratori comunali al rischio di incorrere in responsabilità amministrativo-contabile (pagg. 8-9), responsabilità che non potrebbe dirsi esclusa per essersi uniformati alle prescrizioni contenute nella nota regionale in contestazione (pag. 10); - da qui la richiesta di parere sulla corretta interpretazione dei criteri e delle modalità da adottare per il calcolo dei canoni di natura enfiteutica dovuti dai soggetti titolari o occupatori di terreni già appartenenti al demanio civico comunale, istituiti ai sensi dell art. 10 della L. 1766/1927 ; Vista la nota n. 9138/C21 del 17 aprile 2008 del Presidente f.f. del Coordinamento delle Sezioni regionali di controllo della Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti; Ritenuto in diritto 1.1) L art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 ha abilitato le Regioni a richiedere ulteriori forme di collaborazione alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. A termini della stessa disposizione, analoghe richieste possono essere

4 formulate, di norma, tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane. La previsione dell inoltro delle richieste di parere tramite il Consiglio delle autonomie locali testimonia la volontà del legislatore di creare a regime un sistema di filtro onde limitare le richieste dei predetti enti, ma non impedisce agli stessi di avanzare direttamente dette istanze. È da ritenersi, peraltro, che la mancata istituzione del Consiglio delle autonomie locali non costituisca motivo ostativo alla richiesta di parere, spettando all organo magistratuale esercitare il preliminare scrutinio di ammissibilità del quesito in ordine alla sussistenza di legittimazione dei soggetti che promuovono la funzione consultiva e delle condizioni oggettive per l attivazione della stessa. A tale ultimo riguardo è opportuno precisare quanto segue: 1.2) sotto il profilo soggettivo, le richieste di parere possono essere formulate soltanto dai massimi organi rappresentativi degli enti locali (Presidente della Giunta regionale, Presidente della Provincia, Sindaco o, nel caso di atti di normazione, Presidente del Consiglio regionale, provinciale, comunale), come precisato tra l altro dal citato documento approvato dalla Sezione delle Autonomie nell adunanza del 27 aprile ) sotto il profilo oggettivo possono rientrare nella funzione consultiva della Sezione richieste di pareri concernenti la materia della contabilità pubblica (intesa quale sistema normativo che presiede alla gestione finanziaria ed economico-patrimoniale dello Stato e degli altri enti pubblici) che richiedono un esame, da un punto di vista astratto (con esclusione di valutazione e pareri su casi specifici), di temi di carattere generale come nei casi di: atti generali; atti o schemi di atti di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria (regolamenti di contabilità o in materie comportanti spese, circolari), o inerenti all interpretazione di norme vigenti; soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci e dei rendiconti; preventiva valutazione di formulari e scritture contabili che gli enti intendano adottare. Sono da ritenersi inammissibili, per contro, richieste di pareri in materia di contabilità pubblica che comportino valutazione di casi o atti gestionali specifici che determinerebbero un ingerenza della Corte dei conti nella concreta attività gestionale dell Ente, con un coinvolgimento della magistratura contabile nell amministrazione attiva certamente incompatibile con le funzioni alla stessa attribuite dal vigente ordinamento e con la sua fondamentale posizione di indipendenza e neutralità (posta anche nell interesse delle stesse

5 amministrazioni pubbliche) quale organo magistratuale al servizio dello Statocomunità. È, parimenti, da escludersi l ammissibilità di quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi che possano formare oggetto di eventuali iniziative giudiziarie proprie della Procura regionale della Corte dei conti, ovvero quesiti che abbiano ad oggetto questioni che potrebbero formare oggetto di esame e di pronuncia da parte di organi di altra giurisdizione (ordinaria, amministrativa e tributaria), al fine di evitare interferenze. Ulteriore limite è costituito dalla natura necessariamente preventiva della funzione consultiva. Infatti, i pareri da richiedersi alla Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti possono riguardare questioni giuridico-contabili di carattere generale, la cui soluzione possa tornare utile alla emanazione successiva di atti di amministrazione o di normazione e, in quanto destinati ad illuminare e consigliare, attraverso una manifestazione di giudizio, l organo di amministrazione attiva, devono necessariamente precedere la pronuncia dell organo deliberante. Non è, quindi, ammissibile l esercizio ex post della funzione consultiva. Ad ulteriore chiarimento di quanto sopra illustrato in ordine ai limiti oggettivi della funzione consultiva della Corte, è stato precisato che ancorché la materia della contabilità pubblica non possa ridursi alla sola tenuta delle scritture contabili ed alla normativa avente ad oggetto le modalità di acquisizione delle entrate e di erogazione delle spese, essa non potrebbe investire qualsiasi attività degli enti che abbia comunque riflessi di natura finanziariapatrimoniale. Ciò non solo rischierebbe di vanificare lo stesso limite imposto dal legislatore, ma comporterebbe l estensione dell attività consultiva delle Sezioni regionali a tutti i vari ambiti dell azione amministrativa con l ulteriore conseguenza che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti diventerebbero organi di consulenza generale delle autonomie locali.( ). Per le ragioni sopraesposte, emerge dunque l esigenza che la nozione di contabilità pubblica strumentale alla funzione consultiva assuma un ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l acquisizione delle entrate, l organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli. Se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase discendente distinta da quella sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata da normative di

6 carattere contabilistico. (Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, deliberazione n. 5/2006 del ). 1.4) Alla luce delle considerazioni e dei principi sopra esposti è da ritenersi che, nel caso di specie, la richiesta di parere sia senz altro ammissibile sotto il profilo soggettivo, in quanto proveniente dal Sindaco del Comune, organo legittimato a promuovere l attività consultiva di questa Sezione della Corte dei conti. 1.5) Sotto il profilo oggettivo si ritiene che la richiesta all esame di questa Sezione sia, invece, inammissibile. In primo luogo, con riguardo alle censure mosse alla nota nota prot. n del a firma del Dirigente del Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale, Economia Montana della Regione Basilicata, va rilevato che non rientra nell attività consultiva intestata alle Sezioni regionali della Corte dei conti la soluzione, sostanzialmente decisoria, di contrasti tra enti od organi di enti territoriali in ordine alla legittimità/validità di atti, tanto con riferimento alla sussistenza del potere ivi esercitato, quanto con riferimento al contenuto dell atto. In secondo luogo, si deve osservare che sottesa alla richiesta di parere vi è, prima ancora di una esigenza di chiarimento interpretativo, la necessità di stabilire se la nota del citato Dipartimento abbia o meno carattere vincolante per il Comune. Ed invero, non pare che il Sindaco del Comune di San Chirico Nuovo abbia dubbi su quale sia (a suo dire) la corretta interpretazione delle norme che fissano i criteri per la determinazione dei canoni e dei censi. Ed allora, l unico ostacolo alle conseguenti attività amministrative sarebbe rappresentato dalla prescrizione contenuta nella nota del Dipartimento regionale che, ove applicata, potrebbe determinare nocumento all oculata e attenta amministrazione del patrimonio comunale, con conseguente possibile danno erariale (pag. 10). Tale questione, preliminare al resto, non può essere portata all attenzione di questa Sezione regionale di controllo, né da essa trattata, in quanto del tutto estranea alla materia della contabilità pubblica, i cui contorni sono stati innanzi delimitati. In terzo luogo, non può richiedersi un parere in ordine alla condotta più corretta e conforme a legge che gli amministratori dell ente richiedente dovrebbero porre in essere per non incorrere nella (paventata) responsabilità erariale. A rendere evidente, sotto questo profilo, l inammissibilità oggettiva del quesito proposto, giova ribadire quanto innanzi detto circa l esclusione dall attività consultiva di valutazioni di comportamenti amministrativi che potrebbero, anche in astratto, formare oggetto di eventuali iniziative giudiziarie

7 proprie della Procura regionale della Corte dei conti, ovvero quesiti che abbiano ad oggetto questioni che potrebbero formare oggetto di esame e di pronuncia da parte di organi di altra giurisdizione (ordinaria, amministrativa e tributaria), al fine di evitare interferenze. In conclusione, per quanto sopra evidenziato, non può che ribadirsi l inammissibilità della richiesta di parere in esame; P.Q.M. La Corte di Conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata, dichiara inammissibile la richiesta formulata dal Sindaco del Comune di San Chirico Nuovo (PZ) con lettera prot. n. 930 del 10 marzo DISPONE Che copia della presente deliberazione sia trasmessa, a cura della Segreteria della Sezione, al Comune di San Chirico Nuovo ed al Presidente del Coordinamento della Sezioni regionali di controllo della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti. Così deciso in Potenza, nella Camera di consiglio del 18 aprile 2008 IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE F.to dott.ssa Laura Di Caro I MAGISTRATI F.to dott. Antonio NENNA F.to dott. Rocco LOTITO F.to dott. Giuseppe TETI relatore Depositata in Segreteria il 18 aprile 2008 IL FUNZIONARIO PREPOSTO AI SERVIZI DI SUPPORTO F.to Dott. Giovanni CAPPIELLO