REM TECH 2018 GNRAC. La Direttiva Bolkestein: stato attuale e future implicazioni. Ferrara, 21 Settembre 2018

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1 REM TECH 2018 GNRAC La Direttiva Bolkestein: stato attuale e future implicazioni Ferrara, 21 Settembre 2018

2 Gabriele Lami

3 Gabriele Lami

4 Di cosa parliamo? Direttiva Bolkestein Si tratta di un atto del Parlamento e del Consiglio adottato il 12 dicembre 2006 finalizzato ad armonizzare le disposizioni degli Stati della Comunità Europea (non ancora Unione) riguardo al mercato interno; Obiettivo è eliminare ostacoli di accesso alle attività di impresa e comunque economiche che non siano giustificati da motivi oggettivi e comunque omogenei tra i diversi paesi aderenti. Gabriele Lami

5 Attua l articolo 46 del Trattato delle Comunità Europee che disciplina una delle quattro «libertà» obiettivi della Comunità Economica Europea. Ha preso il numero n. 123 come «Direttiva» cioè come strumento normativo emanato dalla Comunità Europea di cui gli Stati devono rispettare i principi ma hanno margini di adeguamento in relazione alle condizioni oggettive delle singole realtà nazionali.

6 Non si tratta di una novità, ma solo estensione a livello comunitario di principi generali inseriti nei Trattati e finalizzati a garantire la medesima opportunità economica per tutti gli operatori economici dell Unione Europea Le eccezioni presenti nell ordinamento U.E. a tale principio devono essere codificati e determinati in modo omogeneo tra tutti gli Stati che poi li declinano in relazione alle proprie peculiarità locali per evitare sperequazioni tra le diverse possibilità economiche delle imprese; Gabriele Lami

7 Considerando (62) della Direttiva è l elemento portante della normativa di cui si trattta: < Nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per la scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche, è opportuno prevedere una procedura di selezione tra i diversi candidati potenziali, al fine di sviluppare, tramite la libera concorrenza la qualità e condizioni per utenti >. Gabriele Lami

8 Articolo 12 - Selezione tra diversi candidati 1. Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un adeguata pubblicità dell avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento. 2. l autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami. 3. gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d interesse generale conformi al diritto comunitario..

9 Decreto Legislativo 26 marzo 2010, n Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno Art Requisiti vietati 1. L'accesso ad un'attività di servizi o il suo esercizio non possono essere subordinati al rispetto dei seguenti requisiti: esempio.. a) requisiti discriminatori fondati direttamente o indirettamente sulla cittadinanza o, per quanto riguarda le società, sull'ubicazione della sede legale

10 Art. 12 Requisiti subordinati alla sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale 1. Nei casi in cui sussistono motivi imperativi di interesse generale, l'accesso e l'esercizio di una attività di servizio possono, nel rispetto dei principi di proporzionalità e non discriminazione, essere subordinati al rispetto dei seguenti requisiti: es. fissate in funzione della popolazione o di una distanza geografica minima tra prestatori Art. 16. (Selezione tra diversi candidati) 1. Nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatori disponibili per una determinata attività di servizi sia limitato per ragioni correlate alla scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche disponibili, le autorità competenti applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali ed assicurano la predeterminazione e la pubblicazione, nelle forme previste dai propri ordinamenti, dei criteri e delle modalità atti ad assicurarne l'imparzialità, cui le stesse devono attenersi.

11 2. Nel fissare le regole della procedura di selezione le autorità competenti possono tenere conto di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell'ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto comunitario. (di fatto recepimento integrale della direttiva) - 3. omissis - 4. Nei casi di cui al comma 1 il titolo è rilasciato per una durata limitata e non può essere rinnovato automaticamente, ne' possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altre persone, ancorché giustificati da particolari legami con il primo.

12 La procedure di infrazione dell Unione Europa riguardo la compatibilità della normativa demaniale con i principi comunitari ha prodotto uno sconvolgimento del quadro «statico» inerente le concessioni demaniali marittime La disciplina delle concessioni demaniali contiene delle norme che erano ispirate a principi all epoca non riferibili al concetto di concorrenza ma quantomeno di buona gestione dei beni pubblici. Nel corso degli anni tali procedure hanno perso efficacia! La Sentenza della Corte di Giustizia del 14 luglio 2016 ha portato chiarezza nei rapporti tra concessioni demaniali e disciplina comunitaria; Dott. Gabriele Lami

13 I quesito) Sulle condizioni di applicazione dell articolo 12 della direttiva 2006/ Orbene, oggetto dei procedimenti principali sono talune concessioni demaniali marittime e lacuali rilasciate dalle autorità pubbliche e che mirano allo sfruttamento di un area demaniale a fini turistico-ricreativi. 41 Tali concessioni possono quindi essere qualificate come «autorizzazioni», ai sensi delle disposizioni della direttiva 2006/123, in quanto costituiscono atti formali, qualunque sia la loro qualificazione nel diritto nazionale, che i prestatori devono ottenere dalle autorità nazionali al fine di poter esercitare la loro attività economica.

14 42) Occorre, dall altro lato, sottolineare che le concessioni di cui ai procedimenti principali riguardano risorse naturali ai sensi dell articolo 12 della direttiva 2006/123, dato che le aree demaniali in questione sono situate o sulle rive del Lago di Garda o sulle coste marittime italiane. (primo criterio) 43) Per quanto riguarda, più specificamente, la questione se dette concessioni debbano essere oggetto di un numero limitato di autorizzazioni per via della scarsità delle risorse naturali, spetta al giudice nazionale verificare se tale requisito sia soddisfatto.. (secondo criterio)

15 A tale riguardo, il fatto che le concessioni di cui ai procedimenti principali siano rilasciate a livello non nazionale bensì comunale deve, in particolare, essere preso in considerazione al fine di determinare se tali aree che possono essere oggetto di uno sfruttamento economico siano in numero limitato. (terzo principio) Ambito spaziale entro il quale si deve sviluppare la verifica del giudice circa la sussistenza della scarsità di risorse naturali;

16 47) Orbene, nei procedimenti principali, come sottolinea la Commissione, le concessioni vertono non su una prestazione di servizi determinata dell ente aggiudicatore, bensì sull autorizzazione a esercitare un attività economica in un area demaniale. Ne risulta che le concessioni di cui ai procedimenti principali non rientrano nella categoria delle concessioni di servizi (v., per analogia, sentenza del 14 novembre 2013, Belgacom, C-221/12, EU:C:2013:736, punti da 26 a 28). (quarto principio)

17 II quesito) sull applicazione dell articolo 12 della direttiva 2006/123 49) Nell ipotesi in cui le concessioni di cui ai procedimenti principali rientrassero nell ambito di applicazione dell articolo 12 della direttiva 2006/123 circostanza che spetta al giudice del rinvio determinare, come risulta dal punto 43 della presente sentenza occorre rilevare che, secondo il paragrafo 1 di tale disposizione, il rilascio di autorizzazioni, qualora il loro numero sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, deve essere soggetto a una procedura di selezione tra i candidati potenziali

18 Conclusioni: a) Le concessioni demaniali non sono concessioni di servizi ma di beni; b) Anche se «concessioni» di beni, in quanto costituiscono atti formali, che i prestatori devono ottenere dalle autorità nazionali al fine di poter esercitare la loro attività economica si rientra nell applicazione dell articolo 12 della direttiva in presenza di risorsa limitata (cioè evidenza pubblica da svolgere nel rispetto dei principi di non discriminazione, imparzialità e trasparenza) c) L ambito nel quale il giudice è chiamato a valutare la «limitatezza della risorsa» è quello comunale;

19 per quello che qui interessa fondamentale la risposta alla domanda delle 100 pistole: 1. le Spiagge sono una Risorsa limitata? a) Dal solo punto di vista numerico forse no, ma. b) Ci sono spiagge non balneabili per inquinamento; c) Aree non balneabili per vincoli militari e portuali; d) Aree non balneabili per motivi diversi (coste rocciose, non utilizzabili per finalità commerciali) e) Spiagge libere quale parte integrante di una fruizione collettiva incomprimibile diritto di cittadinanza Gabriele Lami

20 In Italia ci sono 650 comuni costieri (fonte ISTAT) Non tutti hanno la possibilità di ospitare strutture balneari per i diversi motivi in precedenza indicati; Ad oggi ci sono Comuni in cui sono presenti pochi impianti balneari (es. Capalbio per 12 Km di costa) e ci sono altri con centinaia di attività sull arenile; La limitatezza della risorsa quindi discende non solo dalla condizione oggettiva delle aree ma anche e soprattutto dalla loro «vendibilità» sul piano della proposta turistica. Gabriele Lami

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32 La richiesta di spiagge o di aree per realizzare strutture balneari avviene principalmente in zone che hanno un potenziale commerciale e non per zone lontane dai centri abitati o difficilmente raggiungibili; la condizione di scarsità della risorsa consegue quindi alla prospettiva di mercato che cerca di ottenere valore dalle aree di maggior pregio per la possibilità di guadagno

33 Le conseguenze principali della sentenza del 14 luglio scorso per l attuale quadro di regolazione si possono riassumere in: 1. Le concessioni devono avere una «scadenza» effettiva; 2. La conseguente «contendibilità» della stessa, senza vantaggi ingiustificati per il prestatore uscente; Il titolo di concessione è rilasciabile solo previa evidenza pubblica e valutazione di investimento, con procedura comunitariamente orientata tale da commisurare la sua durata alla remunerazione del capitale investito, come indicato nella Comunicazione interpretativa n. 2000/C121 della Commissione Europea nell anno 2000 Dott. Gabriele Lami

34 Il concessionario quindi può essere soggetto attivo nella realizzazione di interventi di difesa della costa, in quanto gli oneri così sostenuti possono essere considerate quali investimenti da riconoscere con una durata pari alla giusta remunerazione del capitale investito come previsto dai principi comunitari. Ex. Ley Costas 29 maggio 2013 n. 2 : Spagna Articolo 175 Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas Dott. Gabriele Lami

35 E possibile attuare concretamente una GESTIONE INTEGRATA della FASCIA COSTIERA E un percorso che deve essere imboccato in modo «responsabile», con una visione globale delle problematiche da affrontare per la nuova regolazione della materia. NUOVO DIRITTO DELLE COSTE con il quale «governare» e non più «subire» i fenomeni. Speranze? Nessuna! Si tratta solo di un auspici che non avranno concreta possibilità di realizzarsi. Dott. Gabriele Lami

36 GRAZIE DELL ATTENZIONE! Gabriele Lami

37 Scelta del concessionario Francia: L. 26/05/2006 n.608 : 1) in primo luogo concessione agli enti locali, poi ci possono essere i privati in via «mediata» residuale diretta; 2) Debat Publique per assegnazione: inchiesta pubblica 3) obiettivo perseguito di tutela ambientale attraverso: - obbligo di rimozione materiali dalla spiaggia fine stagione salvo diversa previsione del titolo (molto difficile) - durata concessione massimo dodici anni Gabriele Lami

38 Scelta del concessionario Portogallo: Lei 15 novembre 2005 n. 54 e Lei Agua n. 58/2005 1) procedura ad istanza di parte con prelazione; 2) verifica compatibilità utilizzo con ambiente e tutela delle risorse in generale: - limitata possibilità di realizzazione infrastrutture come le nostre; - durata concessione massimo 75 anni in base all investimento e la rilevanza economica ambientale; Gabriele Lami

39 Scelta del concessionario Croazia: Maritime Domaine seaports act n.11/2002 Concession granting Decision and concession Contract 1) concessioni ad uso economico: gara pubblica 2) concessioni ad uso speciale: senza gara; 3) competenza rilascio in base alla rilevanza degli impianti da realizzare : - durata concessione da 5 fino ad un massimo 99 anni Gabriele Lami

40 Scelta del concessionario Spagna: Ley Costas n.22/1988 modificata Ley n.2/ 2013 Regolamento 1471/1989 modificato R. 876/2014 1) obiettivo principale della normativa: tutela dei beni pubblici e dell ambiente costiero 2) Regime giuridico molto stringente che limita le modalità di utilizzo delle spiagge e della costa; 3) forte azione del Governo nella disciplina generale; Gabriele Lami

41 Modalità di utilizzo: a) Usi Comuni: articolo 31 Ley Costas b) Usi speciali: Articolo 32 Ley Costas c) Occupazioni Privative 32, 2 comma L.C. - Usi comuni: nessun titolo per effettuarli - Usi speciali e privative: autorizzazioni e/o concessioni a seconda dei casi

42 Usi Comuni: articolo 31 Ley Costas Si tratta di attività sulle spiagge e sul mare in modo libero e gratuito che non richiedono opere o installazioni di alcuna tipologia per i quali è necessario solo l abilitazione commerciale per garantire comunque il controllo pubblico; Usi Speciali: si tratta delle attività per le quali è necessaria la realizzazione di strutture o installazione di attrezzature: es. zone di alta frequentazione con alto rendimento economico;

43 Occupazioni privative: Si consente lo svolgimento di attività e l installazione di strutture su aree demaniali marittime quando per loro natura non possono avere altra localizzazione; Es. Porto Turistico non interno ad una foce del fiume;

44 Il rilascio di autorizzazione: - L Autorizzazione è rilasciata per le occupazioni con amovibili o con beni mobili per la balneazione (art. 51 Ley Costas); - L Autorizzazione può essere richiesta anche dalle Amministrazioni locali per garantire il funzionamento stagionale delle spiagge

45 Il rilascio di concessione: - La Concessione è rilasciata per le occupazioni con strutture inamovibili (art. 64 Ley Costas) - E necessaria anche quando è prevista l installazione di opere amovibili nella parte più esterna della spiaggia: cioè su area vicina al mare; - La concessione Competenza dell Amministrazione statale;

46 Incontro 22 luglio 2016 SS Sandro Gozi Responsabile DG Crescita Concorrenza U.E. - Evans La Evans ha infine suggerito di guardare al problema anche nel quadro dei piani pluriennali per la gestione delle coste, che i singoli stati membri sono chiamati a realizzare a livello U.E.. E li che vanno definite le priorità politiche e la destinazione delle varie aree, all interno di un progetto generale (privilegiando ad esempio la pesca o i porti in certe zone e il turismo in altre). Dott. Gabriele Lami