REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO CORTE D APPELLO DI BRESCIA. La Corte d Appello di Brescia, Sezione seconda civile, riunita in

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1 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO CORTE D APPELLO DI BRESCIA La Corte d Appello di Brescia, Sezione seconda civile, riunita in Camera di Consiglio, nelle persone dei Sigg.: dott. Paolo Maria Galizzi Presidente dott. Geo Orlandini Consigliere Rel. dott. Giovanni Antonio Frangipane Consigliere ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A nella causa civile n. 715/2012 promossa con atto di citazione d appello notificato il e posta in deliberazione all udienza collegiale del d a BAUSHI ALMA, FONDAZIONE GUIDO PICCINI PER I DIRITTI DELL UOMO ONLUS, rappresentati e difesi dall avv. ZUCCA ALESSANDRO e dall avv. GUARISO ALBERTO (GRSLRT54S15F205S) V.LE REGINA MARGHERITA 30 MILANO; elettivamente domiciliati in VIA CASTELLO LENO presso il difensore avv. ZUCCA ALESSANDRO Sent. N. Cron. N. Rep. N. R. Gen. N. 715/2012 Camp. Civ. N. OGGETTO Altri procedimenti cautelari #: 88f77

2 APPELLANTI contro PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, rappresentata e difesa dalla AVVOCATURA DELLO STATO DISTRETTUALE DI BRESCIA, elettivamente domiciliata in VIA SANTA CATERINA BRESCIA APPELLATA CONCLUSIONI Degli appellanti Voglia la Corte d'appello di Brescia, disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, in via principale preliminarmente e per quanto occorra, ferma la prospettazione principale illustrata in atto di ricorso relativa alla possibilità di una interpretazione costituzionalmente conforme delle norme in esame, dichiarare non manifestamente infondata la proposta eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 3 d.lgs. 77/02 nella parte in cui prevede il requisito della cittadinanza italiana al fine di accedere al servizio civile volontario, con riferimento agli artt. 2 e 3 Cost. e conseguentemente rimettere gli atti alla Corte Costituzionale per il relativo giudizio; e successivamente: a. accertare e dichiarare il carattere discriminatorio dell'articolo 3 ("requisiti e condizioni di ammissione') del "Bando per la selezione di volontari da impiegare in progetti di servizio civile in Italia e all'estero" nella parte in cui prevede il requisito della cittadinanza italiana ovvero in subordine nella parte in cui non ammette al servizio anche i cittadini di altro stato membro #: 88f77

3 dell'unione Europea; b. disporre, ai sensi dell'art. 28 Dlsg 150/11 un piano di rimozione volto ad evitare il reiterarsi della discriminazione, ordinando all'amministrazione convenuta di escludere dal bando 2013 e comunque dai prossimi bandi, il #: 88f77

4 requisito della cittadinanza italiana ovvero in subordine ordinare di prevedere il requisito della cittadinanza di uno dei paesi della UE in luogo di quello della cittadinanza italiana. Con vittoria di spese e competenze del doppio grado di giudizio. In via subordinata c. In parziale riforma dell'impugnata ordinanza disporre la compensazione tra le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio. Dell appellato Preliminarmente dichiarare l inammissibilità della domanda proposta nelle forme del ricorso antidiscriminazione; dichiarare la carenza di legittimazione attiva della Fondazione Guido Piccini. Nel merito: rigettare la domanda in quanto infondata in fatto ed in diritto. Con vittoria di spese, diritti e onorari. Svolgimento del processo Con ricorso ex art. 44 D.Lgs 286/98, 4 D.Lgs 215/03 e 702 bis cpc Alma Baushi, cittadina albanese residente in Italia, e Fondazione Guido Piccini per i diritti dell uomo ONLUS hanno convenuto in giudizio avanti al Tribunale di Brescia la Presidenza del Consiglio dei Ministri. I ricorrenti hanno rilevato che: in data l Ufficio Nazionale per il Servizio Civile presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in forza della l. 64/01 (con la quale è stato istituito il Servizio Civile Nazionale) e del D.Lgs n. 77, ha pubblicato il Bando per la selezione di pagina 4 di 18

5 volontari da impiegare in progetti di servizio civile in Italia e all estero ; tra i requisiti di ammissione è indicato il possesso della cittadinanza italiana; la ricorrente, nata in Albania ma residente in Italia da dieci anni, ha presentato domanda di ammissione al servizio civile, ma le è stato preannunciato che la domanda non potrà essere inserita nella graduatoria ai fini della selezione per l ammissione. I ricorrenti hanno quindi sostenuto che detta esclusione costituisce una disparità di trattamento vietata dalla carta costituzionale, anche per inesistenza di un collegamento normativo fra servizio civile e difesa della patria ex art. 52 Cost., e comunque per irragionevolezza della limitazione introdotta dalla legge istitutiva del servizio; in via subordinata hanno dedotto la illegittimità della esclusione con riguardo ai cittadini comunitari. Ciò premesso hanno chiesto al Tribunale, ove non ritenesse possibile una interpretazione costituzionalmente orientata della norma, di dichiarare non manifestamente infondata la eccezione di illegittimità costituzionale dell art. 3 D.Lgs 77/02 nella parte in cui prevede il requisito della cittadinanza italiana al fine di accedere al servizio civile volontario, con riferimento agli artt. 2 e 3 Cost., con conseguente rimessione degli atti alla Corte Costituzionale; hanno chiesto inoltre che venisse quindi dichiarato il carattere discriminatorio dell art. 3 del bando per il 2012 nella parte in cui prevede il requisito della cittadinanza italiana, con ordine all Ufficio nazionale per il servizio civile di cessare il pagina 5 di 18

6 comportamento discriminatorio e di rimuoverne gli effetti, e in particolare di sospendere immediatamente le procedure di selezione per l assegnazione dei posti di servizio civile nazionale indicati in ricorso e la stipulazione dei relativi contratti; modificare il bando di cui sopra consentendo l accesso alla selezione a tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti o in subordine ai cittadini comunitari residenti in Italia; fissare nuovo termine per la domanda di ammissione alle selezioni, con ordine di pubblicazione della sentenza. Costituitasi in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha eccepito preliminarmente la inammissibilità della domanda proposta nelle forme del ricorso antidiscriminazione (in quanto non relativa ad un comportamento, e per mancata lesione di un diritto fondamentale), il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la carenza di legittimazione attiva della Fondazione Guido Piccini ONLUS; nel merito ha contestato il fondamento della domanda e ne ha chiesto il rigetto. Con sentenza depositata il il Tribunale, ritenuta la giurisdizione del giudice ordinario, ha respinto la domanda ed ha condannato i ricorrenti alla rifusione delle spese di lite. Il primo giudice, in particolare, ha rilevato che la legge n. 64/01 istitutiva del servizio civile nazionale fa riferimento al principio costituzionale della difesa della Patria, con mezzi ed attività non militari, e che, anche successivamente alla sospensione pagina 6 di 18

7 della leva militare obbligatoria, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 228/04 ha affermato che il servizio civile nazionale è una forma di adempimento del dovere costituzionale di cui all art. 52 Cost., ricollegato al dovere di solidarietà di cui all art. 2 Cost.; ha ritenuto quindi che la differenziazione tra cittadini e stranieri operata dal legislatore nel regolamentare l accesso a tale servizio deve ritenersi ragionevole perchè coerente con l ordinamento nel suo complesso e con i principi costituzionali. Alma Baushi e Fondazione Guido Piccini per i diritti dell uomo ONLUS hanno proposto appello avverso detta sentenza, censurandone la motivazione e le conclusioni in forza di sei motivi, in base ai quali hanno chiesto la riforma integrale della decisione, con accoglimento delle domande originarie e, in via subordinata, e in parziale riforma, la compensazione delle spese di lite anche per il primo grado di giudizio. La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha contestato il fondamento della impugnazione, riproponendo inoltre la eccezione di difetto di legittimazione attiva in capo alla Fondazione Guido Piccini e deducendo la inammissibilità e infondatezza della eccezione di illegittimità costituzionale della legge in base alla quale è stato pubblicato il bando per cui è causa. La causa è stata trattenuta per la decisione alla udienza Motivi della decisione pagina 7 di 18

8 Con il primo motivo di impugnazione gli appellanti censurano la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto insussistente il carattere discriminatorio del bando in questione (e, in realtà, del D.Lgs n. 77/2002 che disciplina i requisiti per la ammissione al servizio civile e vincola quindi il contenuto del bando) sul presupposto che il Servizio Civile Nazionale costituisca una forma di adempimento del dovere costituzionale della difesa della Patria, ai sensi dell art. 52 Cost., con conseguente legittimità e ragionevolezza della limitazione dell accesso ai cittadini italiani. Gli appellanti sostengono che, al contrario, con la sospensione dell obbligo di leva (di cui alla l. n. 331/2000), il servizio civile si è affrancato definitivamente sia dall obiezione di coscienza sia dal servizio militare ; in particolare, se è vero che l art. 1 della legge istitutiva (n. 64/2001) elenca quale prima finalità del nuovo servizio civile quella di concorrere, in alternativa al servizio militare obbligatorio, alla difesa della Patria con mezzi ed attività non militari, la stessa norma elenca poi altre finalità di carattere sociale (dalla promozione della solidarietà e della cooperazione anche a livello internazionale, alla salvaguardia e tutela del patrimonio nazionale) che non devono certo sussistere congiuntamente e nell ambito delle quali la difesa della Patria è solo uno dei possibili fini dell istituto e non deve necessariamente rappresentarne l obiettivo. Il servizio civile sarebbe quindi da ricondurre nell ambito del pagina 8 di 18

9 dovere di solidarietà, espresso dall art. 2 Cost., che vincola tutti consociati, e non solo i cittadini. Gli stessi concetti di difesa e di cittadinanza dovrebbero del resto essere intesi in senso allargato : il primo esclusivamente in senso solidaristico, il secondo come appartenenza, anche su base volontaria, ad una comunità di diritti e doveri che accomuna tutti coloro che ricevono diritti e restituiscono doveri nell ambito del medesimo principio di solidarietà. A questo argomento si ricollega anche il quarto motivo di appello, con il quale gli appellanti sostengono che in forza della suddetta interpretazione allargata della espressione cittadino italiano lo stesso art. 3 del D.Lgs. n. 77/2002 dovrebbe essere interpretato con orientamento adeguato ai principi costituzionali, dando alla espressione cittadino italiano un significato estensivo e non vincolante, senza necessità di rinvio alla Corte Costituzionale. La censura e il rilievo di cui sopra non sono condivisibili. Innanzi tutto non sembra affatto corretto affermare che il Servizio Civile Nazionale non sia più collegato alla difesa della Patria, ed al relativo obbligo che vincola i soli cittadini. Il legislatore, al tempo in cui ha istituito questa nuova forma di servizio civile volontario era ben consapevole della sospensione della leva obbligatoria (già precedentemente sospesa): il nuovo istituto è stato quindi espressamente voluto e disciplinato come alternativa al soppresso servizio militare, in pagina 9 di 18

10 coerenza con il nuovo principio della volontarietà della partecipazione dei giovani anche al servizio militare, ma pur sempre quale diversa forma di servizio a tutela dei valori della Patria, concorrente con il servizio militare volontario. Ciò è chiaramente espresso nell art. 1 lett. a) e si desume anche dalle disposizioni dell art. 2 che sotto vari profili precisano il parallelismo fra servizio civile volontario e servizio militare volontario (coma 3, lett. b, lett. c, lett. f, lett.i). Non si ritiene quindi corretto affermare che le varie finalità elencate dall art. 1 della legge istitutiva, che individuano i diversi campi e interessi alla cui promozione è diretto il servizio civile, siano indipendenti dalla prima ed essenziale, che tutte le qualifica e alla quale tutte devono corrispondere, quali diverse modalità destinate a promuovere il fine comune e unificatore rappresentato dalla adesione volontaria ad un modello nuovo di difesa della Patria, concorrente con quello militare (a sua volta divenuto volontario); la finalità prima dell istituto è costituita infatti da una forma di partecipazione al dovere della difesa della Patria, da intendere alla luce del principio di solidarietà espresso dall art. 2 Cost., nel senso precisato dalla Corte Costituzionale là dove ha affermato che accanto alla difesa militare, che è solo una forma di difesa della Patria, può ben collocarsi un altra forma di difesa, per così dire civile, che si traduce nella prestazione di comportamenti di impegno sociale non armato (sent. 431/05), così che è nel dovere di difesa della Patria che i pagina 10 di 18

11 due servizi trovano la loro matrice unitaria, come dimostrano anche le numerose analogie con la posizione dei militari in ferma volontaria (sent. 228/04). Le altre finalità elencate nell art. 1 della legge n. 64/01 rappresentano quindi il contenuto solidaristico delle attività che, in concreto, possono formare oggetto del servizio civile, al fine di favorire la realizzazione del suddetto principio solidaristico, ma sempre nell ambito della premessa (che costituisce la ratio della legge), ossia riconducendo il tutto alla volontaria partecipazione al dovere di difesa della patria non in armi, ma con attività di pace. Se così non fosse non si vede in cosa potrebbe distinguersi questa specifica forma di servizio civile nazionale, concorrente con la ferma volontaria, dagli altri servizi civili con finalità e contenuto meramente solidaristico istituiti da altri enti pubblici e privati. Il secondo argomento sopra riportato (a sostegno di una interpretazione costituzionalmente orientata del termine cittadinanza come usato dal legislatore nel D.Lgs. n. 77/02) appare poi del tutto privo di fondamento ed espressione di una evidente ed inammissibile forzatura. Nell ordinamento giuridico vigente, al quale il giudice si deve attenere, il significato del termine cittadinanza e l acquisto della stessa possono desumersi soltanto dalle disposizioni di legge in materia, ed è eventualmente competenza del legislatore introdurre nuove figure di cittadini o ipotesi equivalenti alla cittadinanza in relazione a determinati pagina 11 di 18

12 istituti. In ogni caso, ed eventualmente, a fronte di una norma il cui significato è assai chiaro e non bisognoso di interpretazione (stante il riferimento all istituto della cittadinanza, regolato dall ordinamento) il giudice non potrebbe che ricorrere alla eccezione di incostituzionalità, rimettendo gli atti alla Corte: sotto questo profilo l azione qui proposta, se finalizzata ad una diretta rimozione di un ostacolo previsto dalla legge, dovrebbe anzi essere ritenuta inammissibile posto che l azione antidiscriminatoria può avere ad oggetto atti e comportamenti, e non una legge dello stato. Il secondo motivo di appello muove dal presupposto che non esista un vincolo costituzionale che impedisca la partecipazione del non cittadino al servizio civile, in quanto non espressione del dovere di difesa della Patria; ciò premesso gli appellanti sostengono che il legislatore avrebbe fatto un uso non corretto e non ragionevole del potere discrezionale che (asseritamente) il dettato costituzionale gli riconosce. Osservano in particolare che il dovere di solidarietà di cui all art. 2 Cost. grava senza distinzione di cittadinanza su tutti i consociati, così che può ben ipotizzarsi che il diritto dello straniero di concorrere in condizioni di parità a detto adempimento, anche con le forme del servizio civile, si possa collocare nei diritti fondamentali, in forza del principio di uguaglianza, e deducono che, pertanto, la differenziazione basata sulla pagina 12 di 18

13 cittadinanza non è assistita da una ragionevole correlabilità tra l esclusione e la finalità perseguita dalla norma. La Corte non può che ribadire la infondatezza del presupposto, per le ragioni sopra esposte: stante la correlazione fra il servizio civile e la ferma volontaria, e rilevato che anche il primo è tuttora qualificato in via principale dal riferimento al dovere di difesa della patria, sia pure in accezione solidaristica e non militare, l argomento difensivo in esame appare privo di fondamento. In ogni caso si osserva che il profilo solidaristico che caratterizza l istituto è tale in relazione alle finalità che ne possono costituire in concreto l oggetto, e non con riferimento alle opportunità che la partecipazione allo stesso può offrire al cittadino. Quanto poi al principio di uguaglianza si ribadisce che allo stato (al di là delle valutazioni ed aspirazioni de iure condendo, di contenuto più socio-politico che giuridico, esposte nell appello) la limitazione dell accesso al servizio ai cittadini deve ritenersi ragionevole proprio per la suddetta analogia con il servizio militare volontario, ed in relazione al principio costituzionale del dovere di difesa della Patria, riferito dall art. 52 Cost. al cittadino. La eccezione di illegittimità costituzionale dell art. 3 D.Lgs n. 77/02, con riferimento agli artt. 2 e 3 Cost. appare quindi manifestamente infondata. Nella memoria di replica gli appellanti hanno posto a fondamento della eccezione anche l asserita violazione dell art. 76 Cost., sotto il profilo pagina 13 di 18

14 dell eccesso di delega, sostenendo che l art. 2 comma 3 lett. a) della legge delega (n. 64/2001) non prevedeva affatto il requisito della cittadinanza, che sarebbe stato quindi introdotto arbitrariamente dal legislatore delegato (con l art. 3 del D. Lgs n. 77/02). Anche tale rilievo non è condivisibile nel suo presupposto. E vero che l art. 2 comma 3 lett. a) della legge delega non fa riferimento espresso alla cittadinanza e dispone inoltre che i requisiti di ammissione non siano discriminatori : occorre peraltro rilevare che tale ultima previsione riguarda espressamente (come si evince dalla lettura complessiva del comma) la ammissione di uomini e donne (da valutare in base ad elementi oggettivi e non discriminatori, i quali, quindi, non introducano distinzioni per ragione di sesso); ma ciò che più conta è che il requisito della cittadinanza è previsto o presupposto da altre disposizioni della stessa legge delega (si veda il richiamo alla legge n. 424/99 in tema di servizio civile, di cui alla lettera g dell art. 1, e l esplicito riferimento ai cittadini di cui all art. 5, comma 1 e comma 4, e all art. 10), oltre che insito nel parallelismo fra servizio civile e servizio militare sul quale insiste il legislatore delegante (non solo nelle norme transitorie). Con il terzo motivo di impugnazione gli appellanti deducono che la particolare natura del servizio civile non impedisce la applicazione analogica delle norme in tema di parità di trattamento tra lavoratori. Anche sotto questo profilo la Corte ritiene che non sia condivisibile il pagina 14 di 18

15 presupposto, posto che la legge istitutiva del servizio civile, nella logica sopra indicata, non consente alcuna analogia fra l accesso al servizio e un impiego lavorativo: un intervento interpretativo da parte del giudice nel senso indicato dagli appellanti trova ostacolo sia nel fatto che il fondamento dell istituto è da ravvisare tuttora nell art. 52 della Cost. (come adempimento di un dovere) sia nella disciplina del servizio, per la quale il legislatore delegante, come si è detto, all art. 2 comma 3 lett. g) ha espressamente richiamato la legge n. 424/99 in tema di servizio civile e la necessità di condizioni analoghe (lett.i) fra il servizio militare (volontario) e quello civile, sottolineando quindi la natura pubblicistica e la funzione di interesse nazionale anche di quest ultimo. Il quinto motivo, dedotto in via subordinata, riguarda la posizione della Fondazione Guido Piccini e la dedotta illegittimità dell esclusione dall accesso al servizio civile quanto meno per i cittadini comunitari. In proposito, in replica alla eccezione sollevata dalla difesa della Presidenza del Consiglio, deve innanzi tutto affermarsi la sussistenza della legittimazione attiva della Fondazione, anche con riguardo alla domanda in esame. Sempre che la azione debba e possa intendersi diretta contro il bando di ammissione ( e non alla sostanziale disapplicazione da parte del giudice della legge che disciplina i requisiti soggettivi, preventivamente ed eventualmente da rinviare all esame della Corte Costituzionale), la legittimazione della appellante deriva dal D.Lgs n. pagina 15 di 18

16 215/03, norma che, nel recepire la direttiva CE n. 2000/43, è diretta a colpire gli atti discriminatori affermando la parità di trattamento delle persone indipendentemente dalla razza e dalla origine etnica ; è vero che il comma secondo dell art. 3 della legge in questione chiarisce che la normativa in essa contenuta non attiene alle differenze di trattamento basate sulla nazionalità, ma il comma 2 dell art. 2 sancisce chiaramente che sono fatte salve le disposizioni dell art. 43, primo e secondo comma del TU 286/98, norma di portata generale ai sensi della quale costituisce discriminazione ogni atto o comportamento che crei distinzioni anche in relazione alla origine nazionale, con particolare riferimento allo straniero ( lett. a del 2 comma). Ciò posto occorre solo rilevare che la Fondazione appellante è inserita nell apposito elenco, approvato dai Ministri del Lavoro e delle Pari Opportunità, che individua gli enti legittimati attivamente a promuovere le azioni antidiscriminazione, anche per il caso (che potrebbe ricorrere con riferimento al bando in esame) di discriminazione collettiva (di cui all art. 5 comma 3). Il motivo di appello appare comunque infondato nel merito, posto che, anche nei confronti dei cittadini comunitari, la limitazione dell accesso al Servizio Civile Nazionale ai soli cittadini italiani trova fondamento e ragionevole giustificazione nel principio costituzionale di cui all art. 52 Cost. che riferisce ai soli cittadini il dovere di difesa della Patria. In sostanza si deve ribadire che la partecipazione alla difesa della Patria pagina 16 di 18

17 nella particolare forma (concorrente con quella in armi ) per cui é causa non attiene alla libertà economica (invocata dall appellante in quanto garantita dall art. 18 TFUE) e neppure comporta una ingiustificata limitazione dei diritti connessi alla libertà di circolazione e di soggiorno, con il conseguente diritto di partecipare alla vita della comunità prestando un servizio a favore della collettività, posto che, come si è detto, il servizio in questione non rappresenta la mera opportunità di partecipare a generici progetti solidaristici, ma ha connotati e finalità peculiari, ricomprese e qualificate (al contrario degli altri servizi di solidarietà aperti a tutti) proprio dal suddetto richiamo ad un dovere che, per principio costituzionale, è proprio della sola comunità dei cittadini. Con l ultimo motivo gli appellanti censurano la sentenza di primo grado nella parte in cui ha condannato gli attori-soccombenti alla rifusione delle spese di lite, senza tenere conto della novità della questione e della esistenza, in materia, di un contrasto di giurisprudenza. Sotto tale profilo l appello appare meritevole di accoglimento, soprattutto in considerazione di tale contrasto, confermato dal richiamo, in questa sede, ad una sentenza di altra Corte di Appello favorevole alla tesi delle appellanti. Per le stesse ragioni sussistono quindi i presupposti per la compensazione delle spese anche con riguardo al presente grado di giudizio. pagina 17 di 18

18 P.Q.M. La Corte d Appello di Brescia Seconda sezione civile, definitivamente pronunciando: in parziale accoglimento dell appello proposto da Baushi Alma e da Fondazione Guido Piccini per i diritti dell uomo ONLUS nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri avverso la ordinanza ex art. 702 bis cpc del Tribunale di Brescia depositata il , e in parziale riforma della stessa, dichiara compensate fra le parti le spese processuali del primo grado di giudizio; respinge nel resto l appello; dichiara compensate fra le parti anche le spese di lite del presente grado di giudizio. Brescia, IL CONSIGLIERE estensore Geo Orlandini IL PRESIDENTE Paolo Maria Galizzi pagina 18 di 18