Indice. 1 Evoluzione legislativa del diritto sanitario

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1 LEZIONE DIRITTO E SANITÀ DOTT.GIANLUCA D AIUTO

2 Indice 1 Evoluzione legislativa del diritto sanitario Il servizio sanitario nazionale Il Piano Sanitario Nazionale Attenzione! Questo materiale didattico è per uso personale dello studente ed è coperto da copyright. Ne è severamente vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti della legge sul diritto d autore (L /n. 633) pagina 2 di 11

3 1 Evoluzione legislativa del diritto sanitario Lo studio della legislazione sanitaria non può prescindere dalla preliminare conoscenza degli elementi generali del diritto. Innanzi tutto la tutela della salute trova riconoscimento in quella che è la fonte primaria di diritto nel nostro ordinamento giuridico, ossia la carta costituzionale. In particolare l articolo 32 cost. recita: la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell individuo e interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana. Con tale articolo la costituzione esprime la direttiva fondamentale cui essa si ispira in questa materia, ovvero afferma l assolutezza del diritto alla salute che non soggiace ad alcuna previsione limitativa e la sua duplice rilevanza individuale e collettiva, e pone due regole fondamentali: la tutela del diritto di libertà individuale e la difesa della dignità umana. Affermando che è compito della Repubblica tutelare la salute come diritto fondamentale dell individuo e interesse della collettività, l articolo 32 comma 1, presenta la natura di norma programmatica che indica un criterio guida per l ordinamento. Diversamente, in riferimento alla tutela della salute degli indigenti la norma ha carattere precettivo ed è immediatamente applicabile. L articolo 38 comma cost. dispone che i lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortuni, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. L art. 38, quindi, assume a proprio fondamento non il diritto dei cittadini alla protezione della salute, quando piuttosto il diritto dei lavoratori ad assicurarsi contro i rischi ai quali va soggetta la loro capacità lavorativa per infortuni, malattie professionali e non, invalidità. In questo modo la costituzione non si limita a tutelare la salute in se, bensì anche la non salute. Ciò costituisce una indubbia conquista democratica, se si pensa che un tempo l aspirazione dello Stato ad avere una popolazione sana e numerosa era così fortemente radicata da portare alla considerazione l individuo malato o comunque inabile al lavoro fosse di peso alla società e di ostacolo alla produttività nazionale. pagina 3 di 11

4 Altra norma di riferimento è la legge n. 296 e successivi regolamenti attuativi (nn. 249, 257, 264 dell 11 febbraio 1961, con la quale si riconobbe la necessità di dare alla materia della salute pubblica una connotazione specifica ad autonoma, distaccandosi dalla visione, fino ad allora imperante, secondo la quale si trattava di questione di ordine pubblico. Venne, perciò, istituito il Ministero della Sanità che assorbì le competenze dell Alto Commissariato e di tutte le altre amministrazioni fino ad allora operanti in materia di sanità pubblica; ad esso in sostanza fu attribuito il compito generale di provvedere a tutto quanto riguardasse la tutela della salute pubblica. Quali organi periferici del Ministero della Sanità furono istituiti: L ufficio del medico provinciale e l ufficio del veterinario provinciale, coordinati dal prefetto; Gli uffici sanitari dei Comuni e dei Consorzi comunali; Gli uffici sanitari speciali (di confine, porto ed aeroporto). Successivamente alla istituzione del Ministero della Sanità in qualità di sede istituzionale delle competenze in materia di sanità pubblica, si pervenne, sulla base del principio introdotto dalla costituzione repubblicana della tutela sanitaria intesa come diritto del cittadino ed interesse primario dello Stato, alla riforma ospedaliera, attuata con la legge n In attuazione della delega contenuta negli artt e 64 della legge 132/1968 sono stati emanati: Il DPR 128/69 sull ordinamento interno dei servizi ospedalieri; Il DPR 129/69 sull ordinamento interno dei servizi di assistenza delle cliniche e degli istitutivi ricovero e cura; Il DPR 130/69 relativo allo stato giuridico del personale ospedaliero. Questi i principi fondamentali della legge: Riconoscimento della personalità giuridica degli enti ospedalieri; Distinzione degli ospedali nelle due grandi categorie di ospedali generali e di ospedali specializzati; Accurata disciplina dell organizzazione sia dal punto di vista della classificazione tipologica, sia dal punto di vista strutturale riferito all articolazione dei servizi ospedalieri; pagina 4 di 11

5 CO.RE.CO. Sottoposizione degli atti amministrativi al controllo di legittimità del Una tappa fondamentale verso la riforma sanitaria è senz altro costituita dal DPR n. 4. il citato provvedimento ha consentito, infatti, il passaggio alle Regioni ordinarie delle funzioni statali in materia sanitaria, nelle varie fasi dell intervento preventivo, terapeutico e riabilitativo, realizzando altresì il trasferimento di quegli uffici statali periferici già titolari delle predette competenze. Con il decreto sono stati trasferiti alla regioni gli uffici dei medici e dei veterinari provinciali e gli uffici sanitari dei Comuni e dei Consorzi comunali. Un altro fondamentale passo in avanti per il raggiungimento della auspicata riforma sanitaria fu fatto con la legge n. 349 recante norme transitorie per il trasferimento alle Regioni delle funzioni già esercitate dagli enti mutualistici e per la stipulazione delle convenzioni uniche per il personale sanitario in relazione alla riforma sanitaria È seguito, poi, il DPR n Tale normativa reca l attuazione della delega legislativa contenuta nella legge n. 382, per l ulteriore trasferimento alle Regioni di funzioni amministrative esercitate ancora dagli organi centrali. È seguita,poi, la legge n. 833 che ha attuato la riforma sanitaria. Tale legge ha segnato il superamento del pregresso sistema mutualistico-ospedaliero, incentrato su una miriade di enti notevolmente differenziati tra loro e caratterizzato, oltre che da una completa assenza di collegamenti tra assistenza ambulatoriale e domiciliare ed assistenza ospedaliera anche dal mancato rilievo conferito al momento della prevenzione rispetto a quello della cura. Il disegno organizzativo perseguito dal legislatore realizza, con l istituzione del servizio Sanitario nazionale, la quasi totale pubblicizzazione delle strutture di offerta dei Servizi sanitari, e soprattutto, si ispira ai principi di universalità della tutela sanitaria garantita omnibus, di unicità del soggetto istituzionale referente e garante delle prestazioni sanitarie, di uguaglianza dei destinatari delle prestazioni in capo ai quali si configura un diritto pubblico soggettivo alla tutela della salute, di globalità delle prestazioni secondo un sistema sinergico di assistenza, di socialità per cui le prestazioni non sono solo di cura ma anche di prevenzione e di controllo. Il riordino della sanità è avvenuto, poi, con il D.Lgs n Il governo, infatti, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 421 ha emanato il D.Lgs pagina 5 di 11

6 n. 502 con il quale si è provveduto al riordino della disciplina in materia sanitaria ed al riassetto istituzionale del Servizio sanitario Nazionale. Inoltre, nell intento di promuovere un concreto miglioramento gestionale del S.S.N., nonché della quantità e qualità delle prestazioni erogate ai cittadini, in attuazione di quanto disposto dalla legge 273/1995, è stata emanata la Carta dei servizi sanitari. È, poi, seguito il D.Lgs n. 112 che si inserisce nel complesso procedimento di razionalizzazione delle strutture centrali e periferiche dello Stato e della conseguente riallocazione dei compiti e funzioni alle Regioni ed agli enti locali. Il S.S.N. è stato investito da un programma di razionalizzazione e riorganizzazione predisposto dalla L n Trattasi di una legge delega con la quale il Parlamento ha conferito al Governo ben quattro deleghe volte ad attribuire al modello organizzativo delle Sanità pubblica un assetto differente, soprattutto per quanto concerne: Il riordino delle medicina penitenziaria; L organizzazione dei rapporti tra S.S.N. e università; L adozione di un testo unico di organizzazione e funzionamento del S.S.N. In attuazione dei principi e criteri indicati nella L. 419/1998, il Governo ha emanato il d.lgs n. 229 che, in linea con il processo di decentramento amministrativo in atto, ha rafforzato il ruolo e l autonomia delle regioni in ambito sanitario. E su questa linea si è mosso il legislatore con la legge costituzionale n. 3 del che ha modificato l art. 117 cost. La nuova formulazione dell art. 117 offre copertura costituzionale al processo di decentramento, dal momento che negli ambiti di legislazione concorrente regionale rientra la tutela della salute. pagina 6 di 11

7 2 Il servizio sanitario nazionale Il Servizio sanitario nazionale, nell esercizio delle sue attività istituzionali persegue: Il superamento degli squilibri territoriali nelle condizioni socio-sanitarie del paese; La sicurezza del lavoro; La tutela della maternità e dell infanzia; La realizzazione di adeguati servizi medico-scolastici per la tutela della salute nell età evolutiva, garantendo l attuazione dei necessari servizi medici negli istituti di istruzione pubblica e privata di ogni ordine e grado, a partire dalla scuola materna, e favorendo, con ogni mezzo, l integrazione dei soggetti handicappati; La tutela sanitaria delle attività sportive; La tutela della salute degli anziani; La tutela della salute mentale. L attuazione del S.S.N. compete allo Stato, alle Regioni e agli enti locai territoriali (art. 1 comma 3 L. 833/1978). L articolazione organizzativa del S.S.N., impostata verticalmente su tre livelli statale, regionale, locale nel corso degli anni e con successive riforme sanitarie ha perso quella natura centralista con cui era stata disegnata dal legislatore del 1978 in favore di un processo di regionalizzazione nel quale le regioni diventano centri di imputazione di responsabilità gestionali di natura programmatoria, organizzativa, e finanziaria. Tale processo viene avviato con il D.Lgs. 502/1992 e successivamente potenziato con la legge delega n. 419/1998, che pone tra i principi e i criteri direttivi cui deve uniformarsi il decreto che introduce la c.d. riforma sanitaria ter anche il completamento del suddetto processo, per cui parallelamente alla complessiva riallocazione delle funzioni amministrative in chiave federalista e sussidiaria affermata dal D.Lgs. 112/1998, il D.Lgs. 229/1999 ridisegna il quadro delle funzioni organizzative del S.S.N. La distribuzione delle funzioni organizzative tra i diversi livelli di governo promossa dalla riforma Bindi (D.Lgs. 229/1999) è stata improntata al principio della sussidiarietà verticale nel pagina 7 di 11

8 senso che il S.S.N., per poter operare in funzione del perseguimento delle finalità di tutela del diritto alla salute, deve essere strutturato come servizio il più vicino possibile ai suoi fruitori. La legge costituzionale n. 3 nel riscrivere il titolo V della parte II della costituzione, offre un ulteriore e primario referente normativo a tale impostazione ponendo sempre più la regione come fulcro organizzativo essenziale del S.S.N. e responsabile del governo della Sanità. Sono di competenza dello Stato: La funzione legislativa attraverso cui la Stato definisce gli obiettivi prioritari della politica sanitaria; La funzione di indirizzo e coordinamento delle attività amministrative esercitate dalle regioni in materia sanitaria; La funzione amministrativa concernente quelle attività amministrative che riflettono esigenze di carattere nazionale o impegni internazionali. Spettano alla Regione: La funzione legislativa in materia di tutela della salute, come precisato dalla nuova formulazione dell art. 117 cost.; Le funzioni amministrative. Nell ottica del nuovo riparto di competenze amministrative introdotto dal D.Lgs 112/1998 e poi costituzionalizzato dalla legge n. 3/2001, la Provincia vede rafforzato il proprio ruolo in aderenza al principio di sussidiarietà verticale. La Provincia, come sancito dalla nuova formulazione dell art. 118 comma 2 cost., è titolare di funzioni conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Quanto alle funzioni proprie della Provincia vanno citate quelle di cui al testo unico degli enti locali (D.Lgs n. 267). Tali funzioni interessano: I servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica attribuiti dalla legislazione statale e regionale; La programmazione che si articola nelle fasi della raccolta e coordinamento delle proposte avanzate dai Comuni e dal concorso alla programmazione regionale, in particolare dal Piano sanitario regionale. L articolo 118 comma 1 della costituzione nella nuova formulazione introdotta dalla legge 3/2001 attribuisce la titolarità delle funzioni amministrative in capo ai Comuni e, in via pagina 8 di 11

9 subordinata, qualora lo impongano esigenze di unitarietà, ne prevede il conferimento a Province, città metropolitane, Regioni e Stato. Il comma 14 dell articolo 13 del D.Lgs. 502/1992, stabilisce che nelle aziende USL il cui ambito territoriale coincide con quello comunale, il sindaco, al fine di soddisfare le esigenze sanitarie della popolazione, provvede alla definizione, nell ambito della programmazione regionale, delle linee di indirizzo per l impostazione programmatica dell attività, esamina il bilancio pluriennale di previsione e il bilancio di esercizio e rimette alla Regione le relative osservazioni. Inoltre verifica l andamento generale dell attività e contribuisce alla definizione di piani programmatici trasmettendo le proprie valutazioni e proposte al direttore generale e alla Regione. I Comuni, inoltre, svolgono anche un ruolo nell ambito dell attività di controllo esprimendo pareri sulla conferma o revoca del direttore generale dell AUSL e dell azienda ospedaliera in relazione ai risultati raggiunti, sullo stato di attuazione del piano attuativo locale da parte delle aziende ospedaliere e del programma delle attività territoriali. Inoltre esercitano un importante funzione nell ambito dell attività diretta alla realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie, provvedendo al rilascio delle necessarie autorizzazioni. pagina 9 di 11

10 3 Il Piano Sanitario Nazionale Il Piano sanitario nazionale è il principale strumento di programmazione sanitaria, attraverso cui, in un dato arco temporale, vengono definiti gli obiettivi da raggiungere attraverso l individuazione di attività e di strategie strumentali alla realizzazione delle prestazioni istituzionali del S.S.N. E attraverso il Piano sanitario nazionale che lo Stato stabilisce le linee generali di indirizzo del S.S.N. in materia di prevenzione, cura e riabilitazione, nonché di assistenza sanitaria da applicare conformemente e secondo criteri di uniformità su tutto il territorio nazionale. Con il Piano sanitario nazionale, in particolare, devono essere definiti i livelli essenziali ed uniformi di assistenza che il S.S.N. assicura a tutti i cittadini: sono essenziali quei livelli che, essendo necessari, nel senso che rispondono ai bisogni primari di salute, devono essere garantiti all intera collettività, su tutto il territorio nazionale, in condizioni di uniformità. Il Piano sanitario nazionale, che ha durata triennale è predisposto dal Governo, su proposta del Ministro della salute, sentite le commissioni parlamentari competenti per materia, che si esprimono entro 30 giorni dalla trasmissione dell atto, nonché le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative, le quali comunicano il loro parere entro 20 gg. Quando il suddetto iter è terminato, esso viene adottato d intesa con la conferenza unificata entro il 30 novembre dell ultimo anno di vigenza del Piano precedente. Nel corso del triennio, il Piano sanitario nazionale può essere modificato seguendo la stesso procedimento previsto per la sua adozione. Gli obiettivi del Piano sanitario nazionale vengono di volta in volta individuati. Per quanto concerne il Piano sono: la promozione della salute e la lotta alle malattie trasmissibili, alle grandi patologie, al dolore e alla sofferenza nei percorsi di cura, l umanizzazione dell ospedale e le cure palliative, la prevenzione e la presa in carico della non autosufficienza, la tutela della salute nelle prime fasi di vita, infanzia e adolescenza, la tutela della salute mentale e la prevenzione e presa in carico delle dipendenze, la salute delle fasce sociali marginali. Entro 150 giorni dall entrata in vigore del Piano sanitario nazionale, le Regioni devono adottare il proprio Piano regionale, la cui predisposizione è di competenza della Giunta regionale. pagina 10 di 11

11 Il Piano sanitario regionale, il cui contenuto deve uniformarsi alle indicazioni del Piano sanitario nazionale, ha la finalità di definire gli obiettivi da realizzare in un arco di tempo triennale, nonché le conseguenti linee di azione da perseguire. Infine, il D.Lgs. 229/1999 (art. 2 comma 1 e 2 quinquies) stabilisce che spetta alla legislazione regionale disciplinare il rapporto tra programmazione regionale e programmazione attuativa locale, definendo l iter procedurale di adozione del Piano attuativo locale, nonché le modalità di partecipazione ad essa degli enti locali interessati. Sempre alle Regioni, inoltre, è affidato il compito di costruire appositi organismi che elaborino, per le aree metropolitane, il Piano attuativo metropolitano. pagina 11 di 11