Diritto di accesso agli atti amministrativi. Conformità Urbanistico - Edilizia ***

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1 Diritto di accesso agli atti amministrativi Conformità Urbanistico - Edilizia *** Il diritto di accesso agli atti amministrativi è un diritto riconosciuto al cittadino in funzione dei rapporti con lo Stato e la Pubblica Amministrazione. Il fine è quello di garantire la trasparenza di quest ultima verso il primo. Negli U.S.A. v è il Freedom of Information Act che prevede un accesso generalizzato da parte di chiunque ( any person ). Il diritto di accesso è sin dall'inizio, nell'esperienza italiana, legato al possesso di una situazione legittimante ( situazione giuridicamente rilevante"). Questa scelta è stata vista come limitativa da parte di alcuni dei primi commentatori della Legge n. 241 del 1990 ( che ha previsto l'istituto ) e segna anche la più significativa differenza con l'accesso alle informazioni degli Enti Locali previsto dalla coeva Legge n. 142 del Il diritto di accesso ai documenti amministrativi, previsto dal Capo V della Legge n. 241 si lega quindi sia ad esigenze di tutela del singolo ( il "diritto" è riconosciuto per salvaguardare posizioni giuridicamente rilevanti che preesistono, quali "diritti soggettivi" ed "interessi legittimi", e che attraverso l'accesso vengono salvaguardati ), che ha finalità di interesse generale come è ben manifestato nella originaria dizione dell'art. 22 della Legge che riconosceva il diritto di accesso al fine di assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa. Questo rapporto con la trasparenza e quindi la cd. natura "bifronte" del diritto di accesso ( legato a situazioni individuali, ma funzionale anche 1

2 alla cura di interessi pubblici ), si è attenuato in seguito alla riforma operata dalla Legge n. 15 del 2005, che ha modificato varie parti della Legge n Questo principio si è concretizzato nella possibilità per i cittadini di attuare un controllo democratico sull'attività dell' Amministrazione e della sua conformità ai precetti costituzionali. La Legge 15 / 2005 ha ridisegnato l'istituto dell'accesso elevandolo a principio fondamentale ed estendendolo a tutta la Pubblica Amministrazione. Titolari del diritto di accesso ai sensi dell'art. 22 della Legge 241/1990 sono tutti i soggetti interessati e cioè i privati, anche portatori di interessi diffusi che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale corrispondente ad una situazione giuridica tutelata e connessa al documento in relazione al quale si richiede l'accesso. L'oggetto del diritto d'accesso è il documento amministrativo definito nell'art. 22 come " ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque utilizzati ai fini dell'attività amministrativa ". Riguardo alla libertà di essere informati, nell'art. 11 della carta di Nizza del 2000 si definisce la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera. Questa norma pone al centro dell'attenzione il problema dell'accesso alle fonti di informazione, e implica un dovere da parte delle autorità pubbliche di non porre ostacoli alla fruizione delle notizie. Di qui nasce il diritto di accesso agli atti della Pubblica Amministrazione a cui è dedicato il Capo V della Legge 241 /

3 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. Il requisito per l'accesso agli atti risiede in un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso (art. 22). Il diritto all'accesso è negato qualora dalla loro divulgazione possa derivare una lesione alla sicurezza e alla difesa nazionale, quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche e persone giuridiche (art. 24). Il successivo art. 25 stabilisce che il Giudice Amministrativo, sussistendone i presupposti, ordina l'esibizione dei documenti richiesti. Inoltre, al fine di garantire la piena attuazione di suddetta legge, è intervenuto il Dlgs. 29 del 3 Febbraio 1993, con cui le Pubbliche Amministrazioni provvedono a istituire gli Uffici per le Relazioni con il Pubblico ( U.R.P. ) che provvedono al servizio all'utenza per i diritti di partecipazione di cui al capo III della Legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché all'informazione all'utenza relativa agli atti e allo stato dei procedimenti (art. 12). Disciplina oggi richiamata dall art. 11 Dlgs. 165 / 201. Un passo avanti in questo campo è stato fatto con la Legge n. 150 del 7 Giugno 2000 ( Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni), la quale stabilisce che le attività di informazione si realizzano attraverso il portavoce e l ufficio stampa e quelle di comunicazione attraverso l ufficio per le relazioni con il pubblico ( U.R.P ) (art. 6). 3

4 Altra fonte normativa è il D.P.R. 27 Giugno 1992, n. 352 ovvero Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi oggi sostituito dal D.P.R. n. 184 / *** Il quadro normativo di riferimento può altresì essere indicato nel D.P.R n. 380 laddove all art. 5, comma 1, si prevede che le amministrazioni comunali provvedano a costituire un ufficio denominato Sportello Unico per l Edilizia che cura i rapporti tra il privato, l amministrazione ed ove occorra altre amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine all intervento edilizio oggetto della richiesta di permesso o di denuncia inizio attività. Al comma secondo vengono indicate le funzioni specifiche e particolari e, quindi, la competenza di tale ufficio nel provvedere a ricevere le denuncia di inizio attività e le domande per il rilascio di permessi a costruire ed ogni altro atto di assenso comunque denominato in materia di attività edilizia, ivi compreso il certificato di agibilità. Provvede inoltre a fornire informazioni sulle materie di cui sopra ed alla adozione nelle medesime materie indicate dei provvedimenti in tema di accesso ai documenti amministrativi in favore di chiunque vi abbia interesse ai sensi dell art. 22 e ss. della Legge 7 Agosto 1990, n. 241, nonché delle norme comunali di attuazione. *** Accesso agli atti della Pianificazione Urbanistica In ordine alla tematica generale e specifica relativa all accesso agli atti e 4

5 ciò in relazione a quelli relativi al procedimento di adozione dello strumento urbanistico denominato piano di governo del territorio osserviamo che per tali procedimenti si applica l art. 24, comma 1, lett. C, della Legge 241/90, per il quale il diritto di accesso è escluso. nei confronti dell attività della P.A. diretta all emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione. Pertanto la Legge generale sul procedimento amministrativo esclude in modo espresso dal suo ambito quelle attività dell Amministrazione che sono rivolte anche alla adozione ed alla approvazione degli strumenti di pianificazione urbanistica. Ciò avviene non perché tali procedimenti siano sottratti alla c.d. trasparenza e alla conoscenza dei cittadini e non sia possibile nei loro confronti alcun tipo di accesso, ma solamente perché la trasparenza degli atti volti all emanazione del piano (che era possibile già prima della Legge 241/90) continua ad essere disciplinata dalle norme speciali che la regolavano e che prevalgono pertanto su quelle generali secondo il criterio risolutore di antinomie normative, appunto, della specialità. Le norme speciali si rinvengono in particolare nell art. 9 della Legge Urbanistica n del 1942 il cui comma 1 dispone che il progetto di Piano Regolatore Generale del Comune deve essere depositato nella segreteria comunale per la durata di 30 gironi consecutivi durante i quali chiunque ha facoltà di rendere visione. L effettuato deposito è reso noto al pubblico nei modi che saranno stabiliti nel regolamento di esecuzione della presente Legge. Quindi, gli atti dei procedimenti amministrativi generali volti 5

6 all approvazione degli strumenti di piano, pertanto, sono accessibili agli interessati nelle particolari forme del deposito al pubblico del progetto di piano con i relativi elaborati della pubblicazione dell avvenuto deposito, della visione dello stesso da parte di ogni soggetto interessato. Non è previsto pertanto un diritto di effettuare copie dei documenti che compongono il piano in corso di approvazione. In tal senso il T.A.R. Brescia con la sentenza n. 814 del 2009 ripresa dal Consiglio di Stato, sez. IV, n. 1438, ha osservato come la mancata previsione di un diritto / facoltà di copia non comporta che la particolare forma d accesso agli atti di cui alla L. 1150/1942 rappresenti un riconoscimento di diritto partecipativo e conoscitivo di rango e portata inferiore rispetto all accesso di cui alla L. 241/1990. I Giudici hanno osservato che la procedura di pubblicazione degli strumenti di piano di cui alla L. 1150/1942se da un lato attribuisce al cittadino qualcosa in meno rispetto all accesso di cui alla L. 241/1990 (ed in particolare il diritto di copia) dall altro garantisce in realtà, qualcosa in più rispetto alla procedura prevista dalla L.R. sul procedimento amministrativo, in quanto prevede una procedura più garantita ed articolate e che passa anche attraverso la pubblicazione sugli strumenti di conoscenza legale ammessi dal nostro ordinamento. La disciplina dell accesso agli strumenti di piano, quindi, è modellata sulle particolarità di tali procedure amministrative, che proprio perché interessano potenzialmente un numero indeterminato di soggetti che sono titolari di situazioni soggettive che l amministrazione deve regolare in modo uniforme con efficacia generale, suggeriscono di prevedere per esse forme di conoscenza legale, mentre escludono che il diritto alla visione degli atti sia accompagnato dal diritto all estrazione di copia. 6

7 Va aggiunto che la ragione per cui la stessa Legge Generale 241/1990 ha escluso dal proprio ambito i procedimenti di pianificazione generale, compresi quelli in materia urbanistica, sta nel fatto che, trattandosi di procedimenti con destinatari non determinati e astrattamente illimitati, finalizzati ad incidere su intere collettività, per essi non può ammettersi un diritto di estrazione di copia che rischierebbe, attesa la potenziale moltitudine di richiedenti, di vanificare il correlato e paritario principio costituzionale di buon andamento, nei suoi contenuti precettivi dell azione amministrativa di economicità, celerità ed efficacia. In tal senso anche la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n del Accesso agli atti e titoli edilizi In punto di accesso agli atti deve essere riconosciuta la possibilità di accedere alla documentazione relativa ai titoli edilizi in capo non solo al proprietario o al possessore ma anche al semplice residente o domiciliato nell immobile sito nella zona interessata dall intervento edilizi (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, , n. 2092). Il diritto di accesso ai documenti amministrativi non ha una funzione meramente strumentale alla difesa in giudizio della situazione sottostante ma ha bensì una valenza autonoma, non dipendente dalla sorte del processo principale e dalla possibilità di instaurazione del medesimo, atteso che la posizione che legittima l accesso non deve possedere tutti i requisiti che legittimerebbero al ricorso contro l atto lesivo della posizione soggettiva vantata, intendendo il Legislatore assicurare all amministrato, con l introduzione dell actio ad 7

8 exhibendum la trasparenza della P.A., indipendentemente dalla lesione, in concreto, di una determinata posizione di diritto o di interesse legittimo, con la conseguenza che l interesse alla conoscenza dei documenti amministrativi viene elevato a bene della vita autonomo, meritevoli di tutela separatamente dalle posizioni sulle quali abbia poi ad incidere l attività amministrativa, eventualmente in modo lesivo (T.A.R. Salerno, sez. II, n. 3904, ). L accesso, peraltro, va riconosciuto a tutti coloro che vantano un interesse differenziato e qualificato all ostensione, finalizzato alla tutela di situazioni giuridiche soggettive anche soltanto future (Consiglio di Stato, sez. V, n. 5873, ). Non può, quindi, dubitarsi che il ricorrente, residente nella zona ove insistono i manufatti abbia interesse all ostensione degli atti a prescindere dell effettiva possibilità di impugnativa giurisdizionale dei medesimi, al fine, ad esempio, di sollecitare i poteri di autotutela della P.A. avverso i medesimi titoli edilizi. Il consolidato orientamento giurisprudenziale è, quindi, univocamente indirizzato ad affermare che qualsiasi soggetto abitante in zona vicina a quella interessata dal permesso di costruire (ancorché non proprietario dell area in cui ricade l intervento edilizio) ha diritto di accedere ai titoli abilitativi rilasciati ed ai relativi atti progettuali rilevando la sussistenza di un interesse personale e concreto per la tutela di posizioni giuridicamente rilevanti (Consiglio di Stato, sez. V, , n. 549, idem , n. 2086; T.A.R. Puglia, sez. II, , n. 2121). Abbiamo già riferito che l art. 31 della Legge , n. 1150, come 8

9 sostituito dall art. 10 della legge , n. 765, riconosce a chiunque la possibilità di prendere visione presso gli uffici comunali della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto, nonché di ricorrere contro il rilascio del titolo abilitativo in quanto in contrasto con le disposizioni di Legge o di regolamento o con le previsioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione. Quindi la G.A. ha riconosciuto a qualsiasi soggetto abitante nel Comune ( nella medesima zona ) il diritto di accesso ai titoli abilitativi rilasciati in materia edilizia riconoscendo in tali ipotesi la sussistenza di un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridiche rilevanti. Ancorchè la disposizione sopra richiamata non sia stata riprodotta nel T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, approvato con il D.P.R. n. 380 del , essa denota inequivocabilmente il favore espresso dal Legislatore in ordine al più ampio riconoscimento dell accesso documentale nonché della connessa tutela giurisdizionale nel settore dell attività edilizia privata e risponde all esigenza di assicurare, oltre che la tutela di situazioni giuridiche soggettive dei singoli consociati, il rispetto del superiore interesse pubblico al corretto sviluppo edilizio del territorio, arginando il deprecabile fenomeno dell abusivismo. Nel caso di specie, vengono in rilievo, sotto il profilo normativo, l art. 10, comma 2 del D.lgs. n. 267 del (T.U. sull ordinamento degli EE.LL.), che riconosce espressamente il diritto dei cittadini, singoli ed associati, di accedere agli atti amministrativi, rinviando alle fonti regolamentari dei singoli Enti la disciplina della modalità di accesso, l art. 25, comma 2 della L. 241/990 che precisa come la richiesta di 9

10 accesso ai documenti deve essere motivata, l art. 24 della medesima Legge che, nel disciplinare le ipotesi di esclusione del diritto di accesso, dispone, al comma 7 che deve comunque essere garantito ai richiedenti l accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici ed, infine, l art. 2, comma 1 D.P.R. n. 184 del (Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi), a norma del quale il diritto di accesso, sia nella forma della presa visione che in quella di estrazione di copia, è esercitabile da chiunque vi abbia un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l accesso. Ricordiamo inoltre che l amministrazione comunale una volta ricevuta l istanza di accesso, nel caso di Montecatini Terme, attiva il subprocedimento di cui all art. 3 del D.P.R n. 184, secondo cui la P.A. cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti contro interessati è tenuta a darne comunicazione agli stessi Entro 10 giorni dalla ricezione della comunicazione di cui al comma 1, i contro interessati possono presentare una motivata opposizione Decorso tale termine, la P.A. provvede sulla richiesta. Il Comune di Montecatini Terme ha approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 116 del 21 Dicembre 2009 ed in vigore dal 2 Febbraio 2010 il Regolamento per il diritto di accesso ai documenti amministrativi. All art. 2 sono indicati i soggetti legittimati all accesso, all art. 3 i 10

11 controinterssati, all art. 4 è disciplinata la richiesta di accesso. All art. 4 vengono indicati gli atti sottratti all accesso. *** I riferimenti normativi indicati nel Regolamento citato sono quelli alla Legge n. 69 del , al Capo V della Legge n. 241 / 1990 come modificata dalla Legge n. 15 / 2005 ed al D.P.R. n. 184 / Vengo altresì ad indicare che l archivio delle Pratiche Edilizie del Comune comprende circa istanze la cui registrazione risale al 1919 sino ad oggi. Tali pratiche sono archiviate e visionabili c / o l Archivio Storico dal 1919 sino all anno Le pratiche che vanno dal 2003 ad oggi sono collocate e consultabili presso l Ufficio Assetto del Territorio dove si trovano anche tutti gli elenchi registri delle domande presentate in Comune. Detti registri sono in ordine alfabetico e cronologico. L Amministrazione ritiene importante precisare che v è anche il metodo di ricerca on line. E necessario andare sul sito del Comune di Montecatini Terme e quindi sulla pagina Alice Pratiche Edilizie Net dove le ricerche possono essere effettuate con una serie di criteri : numero, nominativo, oggetto, etc..etc Le pratiche ivi ricercabili sono *** Montecatini Terme, 4 Giugno 2001 Davide Ferretti 11