LA RIFORMA DEI SERVIZI DI SICUREZZA COMPLEMENTARE DI MERCATO

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1 LA RIFORMA DEI SERVIZI DI SICUREZZA COMPLEMENTARE DI MERCATO

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3 Periodico di documentazione del Terziario, Turismo e Servizi della Fisascat Cisl - Poste Italiane Spa - Spedizione in Abbonamento Postale - 70% - DCB Roma - Semestrale N.2 del 2012 Anno VI LA RIFORMA DEI SERVIZI DI SICUREZZA COMPLEMENTARE DI MERCATO

4 Periodico di documentazione della FISASCAT CISL Semestrale N. 2 del Anno VI Direttore Responsabile Pierangelo Raineri Editore, Redazione, Direzione, Amministrazione, Pubblicità Union Labor S.r.l. Via Tevere Roma Telefono/Fax unionlabor@unionlabor.it Registrazione del Tribunale di Roma n. 485/2006 del 13/12/2006 ROC Redazione: Prof. Luigi Garattoni Progetto grafico e impaginazione: Fulvia Silvestroni - Paola Mele Foto a cura di: Giuseppe Lami, Alessandro Andriotto Stampa: Romana Editrice S.r.l. Via dell Enopolio San Cesareo (Roma) Finito di stampare nel mese di luglio 2012 Pubblicazione associata all Unione della Stampa Periodica Italiana

5 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 3 Sommario Premessa di Pierangelo Raineri Segretario Generale Fisascat-Cisl 5 Prefazione di Vincenzo Dell Orefice Segretario nazionale della Fisascat Cisl 9 Profili introduttivi 11 Le prime due fasi d una riforma strutturale 17 La svolta operativa della capacità tecnica 63 Allegato 1 Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza delle guardie particolari e degli istituti di vigilanza e di investigazione privata 169 Allegato 2 Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 193 Allegato 3 Versione consolidata del trattato che istituisce la Comunità Europea 213 Allegato 4 Corte di Giustizia delle Comunità Europee. Sentenza del 13 dicembre 2007 concernente l ordinamento della sicurezza privata 217

6 4 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato Allegato 5 Decreto-legge 8 aprile 2008, n Allegato 6 Ministero dell interno. Schema di regolamento recante modificazioni al regolamento per l esecuzione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza 237 Allegato 7 Decreto del Presidente della Repubblica 4 agosto 2008, n Allegato 8 Ministero dell Interno Decreto 1 dicembre 2010, n Allegato 9 Vademecum operativo 319 Allegato 10 Ministero dei Trasporti e della Navigazione Decreto 3 febbraio 1998, n

7 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 5 PREMESSA di Pierangelo Raineri Segretario Generale Fisascat-Cisl La vigilanza privata italiana, soprattutto per via di un organica riforma normativa che sta interessando il suo impianto tradizionale e per il contemporaneo venir meno di barriere protezionistiche ritenute dall Unione Europea anacronistiche, sta faticosamente evolvendo verso conformazioni e profili inimmaginabili sino a qualche anno fa. Essa ha irrimediabilmente imboccato la strada che la condurrà nei prossimi tempi a configurarsi compiutamente come un comparto dei servizi privati di mercato. Naturalmente, questo processo, per niente neutro, obbligherà tutti istituti, operatori, organizzazioni sindacali ed amministrazioni (centrali e periferiche) ad un cambio di passo notevole: salteranno paradigmi che si ritenevano inamovibili ed immutabili, perlopiù fondati sull intervento discrezionale delle istituzioni preposte, ed occorrerà puntare ad una qualificazione continua dei servizi offerti e del mercato nel suo complesso, anche pagando nel breve periodo dei costi, per raccogliere nel medio e lungo termine dei benefici. Questo radicale ed inarrestabile processo di riforma, che, in estrema sintesi, può essere considerato un ambizioso processo di liberalizzazione (uno dei pochi effettivamente realizzati in Italia, in un periodo nel quale peraltro il tema delle liberalizzazioni viene soltanto brandito demagogicamente, forse proprio perché se n è parlato poco o niente!), accrescerà le potenzialità occupazionali e la capacità di creare valore del comparto complessivamente inteso, se saprà declinare concretamente quell attenzione che il Legislatore nella norma ha riservato al capitale umano. Un capitale umano qualificato, capace di interagire con tecnologie sempre più avanzate, dotato di strumenti cognitivi e relazionali costantemente aggiornati potrà essere la migliore garanzia di successo per singole esperienze d impresa e per un suo rapido reimpiego in caso di perdite occupazionali dovute al libero dispiegarsi delle dinamiche connaturate ad un mercato prevalentemente caratterizzato dall istituto dell appalto. La Fisascat-Cisl, anche per mezzo della presente pubblicazione, che non casualmente viene diffusa nel 2012, che è l anno entro il

8 6 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato quale la riforma della vigilanza privata assumerà carattere cogente e vincolante, vuole svolgere un ruolo centrale e da protagonista in ciascun ambito del settore e quindi contribuire significativamente ad accrescere il livello medio delle conoscenze espresse dai propri dirigenti, per rendere più incisiva, motivata ed apprezzabile la parte che le organizzazioni sindacali dei lavoratori sono chiamate sempre più a giocare nel comparto. Da dirigenti sindacali informati ed aggiornati può passare, anche per la sicurezza complementare offerta da privati a committenti pubblici e non, la maggiore qualificazione del settore. La Fisascat-Cisl saprà raccogliere questa sfida con la generosità dei suoi uomini e delle sue donne che quotidianamente organizzano e rappresentano centinaia di migliaia di lavoratori e di lavoratrici che da sempre sono abituati a rapportarsi col mercato e le sue regole, confidando sulle proprie competenze e sull essenziale ruolo solidale del sindacato. C è da scommetterci.

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11 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 9 PREFAZIONE di Vincenzo Dell Orefice Segretario nazionale della Fisascat Cisl Il testo che segue ha unicamente lo scopo di fornire ai dirigenti della Fisascat-Cisl, che più direttamente seguono il comparto della vigilanza privata, una sistematica raccolta delle recenti norme che, convenzionalmente, si definiscono di riforma del settore nel suo complesso. Fedele a questa impostazione generale, in esso si compie tuttavia una scelta arbitraria ancorché necessaria: concentrare l attenzione non su tutti gli aspetti connessi alla fase degli adempimenti stabiliti dal DM 269/2010, ma solo su quelli (e sono tanti, come si potrà verificare dappresso) che, in maniera diretta e non, riguardano il personale degli istituti di vigilanza, vale a dire sulle norme che impattano sul lavoro delle guardie particolari giurate. La suddivisione in tre soli (ed essenziali) capitoli della pubblicazione in senso stretto e la corposa parte degli allegati sono la testimonianza schietta ed univoca che quanto si è voluto realizzare non ha assolutamente velleità di tipo tecnico o di ricerca, ma, più modestamente, il fine di offrire un supporto documentale, anzi operativo, a quanti per la Fisascat-Cisl, ad ogni livello, si troveranno ad interagire prima e dopo la fatidica data del 14 settembre 2012, nella quale le norme del richiamato DM saranno vincolanti per tutti gli operatori con lavoratori ed istituti della vigilanza privata in una delle fasi più complesse della sua epocale trasformazione. La trasformazione radicale che il settore si appresta a compiere, tra le altre cose, verosimilmente riverbererà effetti contaminanti sull assetto relazionale fra sindacati e lavoratori da una parte ed istituti e mondo associativo datoriale dall altra; saper decifrare quegli effetti per tempo, con l utilizzo degli opportuni strumenti interpretativi, agevolerà non solo il compiuto realizzarsi di quella necessaria ed opportuna trasformazione, ma, e soprattutto, potrà costituire la precondizione essenziale per conferire al ruolo ed alla presenza del sindacato anche in questo settore nuova linfa per rinverdire la sua capacità di lettura dei cambiamenti dell economia e della società.

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13 LA RIFORMA DEI SERVIZI DI SICUREZZA COMPLEMENTARE DI MERCATO PROFILI INTRODUTTIVI

14 12 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato La particolarità dell attività di lavoro svolta dalle guardie giurate è univocamente testimoniata dal fatto che la stessa assieme a pochissime altre esercitate da entità e soggetti diversi dai pubblici apparati sia regolata da alcune norme presenti all interno del Testo Unico delle Leggi Pubblica Sicurezza (Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773) e dal relativo regolamento di esecuzione (Regio Decreto 6 maggio 1940, n. 635) 1. Questa particolare attività sta conoscendo una progressiva e significativa evoluzione legislativa e regolamentare da ormai quattro anni, invero originata più dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea che da un genuino, autonomo e spontaneo progetto riformatore nazionale; infatti, il legislatore italiano ha intrapreso la strada di un ambizioso ed organico programma di aggiornamento del comparto della vigilanza privata a seguito della sentenza di condanna emessa il 13 dicembre 2007 dalla predetta Corte, per adattarvi profilo ed assetti del settore 2. La sentenza di condanna della magistratura comunitaria contro la Repubblica italiana per la violazione degli obblighi derivanti dagli artt. 43 e 49 del Trattato istitutivo della Comunità europea ha riguardato buona parte delle previsioni del Titolo IV del TULPS e del suo regolamento di esecuzione, nonché gli elementi che, nel passato anche recente, hanno maggiormente connotato quello della vigilanza privata come un settore di fatto impermeabile alle leggi di mercato e significativamente caratterizzato da un intervento amministrativo assai discrezionale 3. In particolare, la censura comunitaria ha investito: 1 Sia il TULPS che il suo Regolamento di esecuzione, che in passato, sovente, sono stati interessati da diversi interventi di riforma finalizzati a consentirne l adeguamento ai principi dell ordinamento costituzionale repubblicano, sono attualmente oggetto di un radicale processo di modifica per adeguarne le previsioni a quello comunitario. 2 Il giudice comunitario ha stabilito che alcune norme del TULPS e quelle corrispondenti del relativo Regolamento di esecuzione sono in contrasto con gli artt. 43 e 49 del Trattato istitutivo della Comunità europea che riguardano, rispettivamente, la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione di servizi. 3 Le modifiche, le integrazioni e le abrogazioni al TULPS sono state prodotte dall articolo 4 del D.L , n. 59, convertito, con modificazioni, nella Legge , n. 101; il più organico intervento di modifica al suo Regolamento di esecuzione è invece contenuto nel D.P.R , n. 153 (e nei susseguenti decreti da esso previsti).

15 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 13 a) la formulazione del giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana ed al Capo dello Stato contenuta nell art. 250 del regolamento di esecuzione del TULPS che ogni guardia giurata doveva prestare dinanzi al prefetto per poter esercitare la propria attività, in quanto, poiché indirettamente basato sulla cittadinanza, lo stesso costituiva un ostacolo ingiustificato tanto all esercizio del diritto di stabilimento quanto alla libera prestazione dei servizi 4 ; b) il fatto che, ai fini del rilascio dell autorizzazione da parte del prefetto, per poter svolgere l attività di vigilanza privata non si tenesse conto degli obblighi già assolti presso altro stato membro dell UE dalle aziende richiedenti, poiché si configurava come elemento oggettivamente restrittivo circa il diritto alla libera prestazione dei servizi; c) la natura territoriale della predetta licenza; d) il fatto che, sempre relativamente ai fini del rilascio dell autorizzazione, il prefetto potesse effettuare valutazioni di opportunità anche sulla scorta del numero e dell importanza delle imprese già operanti nell ambito del medesimo territorio, a motivo dell ingiustificata e sproporzionata restrizione che le citate disposizioni creavano in merito sia alla libertà di stabilimento sia alla libera prestazione di servizi, nonché per la situazione di incertezza giuridica per gli operatori provenienti da un altro stato membro dovuta, di fatto, all ampia discrezionalità esercitata dal prefetto; e) l obbligo, che gravava su ciascun istituto di vigilanza privata, di avere una sede operativa in ogni provincia in cui si fornivano attività, in quanto si configurava come una restrizione alla libera prestazione di servizi non giustificata da alcuna ragione imperativa di interesse generale; f) la mancata valutazione, ai fini dell autorizzazione individuale di ciascuna guardia giurata dipendente dall istituto di vigilanza, dei controlli e delle verifiche già effettuati nello stato membro di origine, poiché la circostanza che il personale di un impresa di vigilanza privata dovesse ottenere una nuova autorizzazione specifica 4 La Corte di Giustizia Europea, richiamando suoi precedenti pronunciamenti giurisprudenziali, ha inoltre sancito che l attività degli istituti di sorveglianza e vigilanza privata italiani non costituisce di regola una partecipazione diretta e specifica all esercizio dei pubblici poteri, in quanto lo stesso art. 134 del TULPS pone un limite severo all esercizio dell attività di sorveglianza prestata da detti istituti.

16 14 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato nello stato membro ospitante costituiva una chiara restrizione alla libera prestazione di servizi; g) l obbligo, quale elemento indefettibile della domanda di licenza, d indicare un numero minimo e massimo di dipendenti che gli istituti dovevano rispettare per ottenere l autorizzazione 5, nonché i susseguenti vincoli relativi al fatto che ogni modifica dell organico dovesse essere autorizzata dal prefetto, poiché s inquadravano come elementi eccessivamente vincolanti; h) il versamento, previsto dall art. 137 del TULPS, di una cauzione presso la Cassa depositi e prestiti nella misura stabilita da ciascun prefetto, in quanto si configurava come un onere economico supplementare per le imprese non aventi la propria sede principale in Italia; i) la fissazione, nell ambito di un predeterminato margine di oscillazione, dei prezzi per i servizi da parte del prefetto, poiché la derivante restrizione alla libera fissazione delle tariffe finiva per ostacolare l accesso al mercato italiano dei servizi di vigilanza privata di operatori di altri stati membri. Sul giudizio di condanna ha pesato indubbiamente un principio peraltro acquisito preliminarmente alla disamina delle argomentazioni di parte dalla Corte di notevole rilievo e destinato a contribuire ad informare il successivo interevento di riforma: l attività degli istituti di sorveglianza e vigilanza privata non costituisce di regola una partecipazione diretta e specifica all esercizio di pubblici poteri. Il giudice comunitario, infatti, pur definendo quello della vigilanza privata un settore non assoggettato ad un armonizzazione completa a livello comunitario e, di contro, riconoscendo la competenza degli stati membri di definire le condizioni di esercizio delle attività ricomprese in detto settore, ha affermato in maniera univoca e chiara che le attività di vigilanza svolte da privati, non implicando l esercizio di pubblici poteri come la Repubblica italiana ha, invece, sostenuto in sede di dibattimento e nella propria memoria difensiva non integrano i presupposti di cui agli artt. 45 e 55 del Trattato, per cui non ricorrono le condizioni di fatto e di diritto, nel caso della vigilanza privata, per invocare (come ha tentato di fare nel procedimento la Repubbli- 5 La differenza di contenuto dell art. 257 del Regolamento di esecuzione del TULPS prodotte dalle integrazioni e modifiche di cui al DPR 153/2008 può essere colta dal raffronto proposto di seguito.

17 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 15 ca italiana) le deroghe contemplate dagli articoli testé richiamati 6 relativamente all applicazione del Trattato UE. Le censure della Corte di Giustizia Europea, come ebbe efficacemente a sostenere il Consiglio di Stato nel rassegnare il suo parere in relazione alla proposta di modificazioni elaborata dal Ministero dell interno rispetto al regolamento di esecuzione del TULPS 7, hanno, di fatto, sancito l obbligo di adeguare l ordinamento interno a due capisaldi del mercato unico quali il diritto di stabilimento previsto dall articolo 43 del Trattato e l eliminazione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi disposta dal successivo articolo 49, senza toccare in modo diretto, ma solo modulandone la conformità ai limiti deducibili dal Trattato, gli aspetti inerenti le esigenze della sicurezza (e, in genere, il nucleo delle previsioni dell articolo 1 del Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773). A seguito della pronuncia di condanna, come anticipato, è stato intrapreso un articolato processo di riforma, peraltro tuttora ben lungi dal dispiegarsi compiutamente, che, da subito, vale a dire nell immediata necessità di aderire alle determinazioni contenute nella sentenza della Corte di Giustizia Europea, si è concretizzato nella diramazione di una direttiva ai prefetti 8 per il rilascio delle autorizzazioni per lo svolgimento delle attività offerte da privati di vigilanza e di investigazione. 6 La Corte di Giustizia Europea, sul ricorso, richiamando suoi precedenti pronunciamenti, ha inoltre affermato che i provvedimenti nazionali restrittivi dell esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato devono soddisfare quattro condizioni per poter risultare giustificati: applicarsi in modo non discriminatorio, rispondere a motivi imperativi di interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo. 7 Vedi l Allegato 6. Parere del Consiglio di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi sulle modifiche proposte dal Ministero dell Interno al Regolamento di esecuzione del TULPS R.D , n Adunanza del 21 aprile Vedi l Allegato 4. Direttiva del Dipartimento della Pubblica Sicurezza n. 557/PAS/2731/10089.D del

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19 LA RIFORMA DEI SERVIZI DI SICUREZZA COMPLEMENTARE DI MERCATO LE PRIME DUE FASI DI UNA RIFORMA STRUTTURALE

20 18 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato Alla predetta fase emergenziale è seguito un organico intervento di riforma strutturato essenzialmente in due fasi: il Decreto Legge 8 aprile 2008, n ed il Decreto del Presidente della Repubblica n. 153 del 4 agosto L articolo 4 del predetto Decreto Legge, che è intervenuto sugli aspetti della legislazione italiana che necessitavano di una modifica di natura legislativa (col D.L. sono stati, infatti, modificati gli artt. 135 e 136, è stato introdotto l art. 134-bis e sono stati aggiunti due commi all art. 138 del citato Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), ha di fatto introdotto nell ordinamento nazionale il necessario presupposto legittimante le innovazioni determinate dalla disciplina secondaria e susseguenti al varo del DPR 153/2008 recante lo schema di regolamento afferente le modifiche da apportare agli artt. dal 249 al 260 del Regio Decreto 6 maggio 1940, n Per il tramite del D.L. 59/2008 sono state, tra le altre cose, recepite, e integralmente, le motivazioni poste alla base delle censure della Corte di Giustizia Europea, tanto da consegnarci una versione del Titolo IV del TULPS molto differente rispetto alla precedente relativamente agli articoli d interesse del settore della vigilanza privata, ovverossia quelli dal 133 al 141 compresi, che intervengono su aspetti non secondari afferenti caratteristiche e fisionomia del settore. Dette marcate differenze possono agevolmente arguirsi dal raffronto di seguito proposto fra la versione antecedente il D.L. 59 e le novazioni da questo apportate. 9 L articolo 4, comma 1, lettera b) e seguenti del D.L , n. 59 ha modificato le norme del R.D , n Vedi l Allegato 7. DPR 4 agosto 2008, n Regolamento recante modifiche al regio decreto 6 maggio 1940, n. 635, per l'esecuzione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, in materia di guardie particolari, istituti di vigilanza e investigazione privata.

21 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 19 R.D. 18 giugno 1931, n. 773 TESTO UNICO DELLE LEGGI DI PUBBLICA SICUREZZA TITOLO IV DELLE GUARDIE PARTICOLARI E DEGLI ISTITUTI DI VIGILANZA PRIVATA Articolo 133 Gli enti pubblici, gli altri enti collettivi e i privati possono destinare guardie particolari alla vigilanza o custodia delle loro proprietà mobiliari od immobiliari. Possono, anche, con l'autorizzazione del prefetto, associarsi per la nomina di tali guardie da destinare alla vigilanza o custodia in comune delle proprietà stesse. Articolo 134 Senza licenza del prefetto è vietato ad enti o privati di prestare opere di vigilanza o custodia di proprietà mobiliari od immobiliari e di eseguire investigazioni o ricerche o di raccogliere informazioni per conto di privati. Salvo il disposto dell'art. 11, la licenza non può essere conceduta alle persone che non abbiano la cittadinanza italiana ovvero di uno Stato membro dell Unione europea o siano incapaci di obbli- R.D. 18 giugno 1931, n. 773 TESTO UNICO DELLE LEGGI DI PUBBLICA SICUREZZA TITOLO IV DELLE GUARDIE PARTICOLARI E DEGLI ISTITUTI DI VIGILANZA PRIVATA (con le modifiche ed integrazioni disposte dal decreto legge 8 aprile 2008, n. 59, convertito nella legge 6 giugno 2008, n. 101) Articolo 133 Gli enti pubblici, gli altri enti collettivi e i privati possono destinare guardie particolari alla vigilanza o custodia delle loro proprietà mobiliari od immobiliari. Possono, anche, con l'autorizzazione del prefetto, associarsi per la nomina di tali guardie da destinare alla vigilanza o custodia in comune delle proprietà stesse. Articolo 134 Senza licenza del prefetto è vietato ad enti o privati di prestare opere di vigilanza o custodia di proprietà mobiliari od immobiliari e di eseguire investigazioni o ricerche o di raccogliere informazioni per conto di privati. Salvo il disposto dell'art. 11, la licenza non può essere conceduta alle persone che non abbiano la cittadinanza italiana ovvero di uno Stato membro dell Unione europea o siano incapaci di obbli-

22 20 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato garsi o abbiano riportato condanna per delitto non colposo. I cittadini degli Stati membri dell Unione europea possono conseguire la licenza per prestare opera di vigilanza o custodia di beni mobiliari o immobiliari alle stesse condizioni previste per i cittadini italiani. La licenza non può essere conceduta per operazioni che importano un esercizio di pubbliche funzioni o una menomazione della libertà individuale. garsi o abbiano riportato condanna per delitto non colposo. I cittadini degli Stati membri dell Unione europea possono conseguire la licenza per prestare opera di vigilanza o custodia di beni mobiliari o immobiliari alle stesse condizioni previste per i cittadini italiani. Il regolamento di esecuzione individua gli altri soggetti, ivi compreso l institore, o chiunque eserciti poteri di direzione, amministrazione o gestione anche parziale dell istituto o delle sue articolazioni, nei confronti dei quali sono accertati l assenza di condanne per delitto non colposo e gli altri requisiti previsti dall articolo 11 del presente testo unico, nonché dall articolo 10 della legge 31 maggio 1965, n La licenza non può essere conceduta per operazioni che importano un esercizio di pubbliche funzioni o una menomazione della libertà individuale. Articolo 134-bis (Disciplina delle attività autorizzate in altro Stato dell Unione europea). 1. Le imprese di vigilanza privata stabilite in un altro Stato membro dell Unione europea possono stabilirsi nel territorio della Repubblica italiana in presenza dei requisiti, dei presupposti e

23 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 21 Articolo 135 I direttori degli uffici di informazioni, investigazioni o ricerche, di cui all'articolo precedente, sono obbligati a tenere un registro degli affari che compiono giornalmente, nel quale sono annotate le generalità delle persone delle altre condizioni richiesti dalla legge e dal regolamento per l esecuzione del presente testo unico, tenuto conto degli adempimenti, degli obblighi e degli oneri già assolti nello Stato di stabilimento, attestati dall autorità del medesimo Stato o, in mancanza, verificati dal prefetto. 2. I servizi transfrontalieri e quelli temporanei di vigilanza e custodia da parte di imprese stabilite in un altro Stato membro dell Unione europea sono svolti alle condizioni e con le modalità indicate nel regolamento di esecuzione del presente testo unico. 3. Il Ministero dell interno è autorizzato a sottoscrivere, in materia di vigilanza privata, accordi di collaborazione con le competenti autorità degli Stati membri dell Unione europea, per il reciproco riconoscimento dei requisiti, dei presupposti e delle condizioni necessari per lo svolgimento dell attività, nonché dei provvedimenti amministrativi previsti dai rispettivi ordinamenti. Articolo 135 I direttori degli uffici di informazioni, investigazioni o ricerche, di cui all'articolo precedente, sono obbligati a tenere un registro degli affari che compiono giornalmente, nel quale sono annotate le generalità delle persone

24 22 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato con cui gli affari sono compiuti e le altre indicazioni prescritte dal regolamento. Tale registro deve essere esibito ad ogni richiesta degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza. Le persone, che compiono operazioni con gli uffici suddetti, sono tenute a dimostrare la propria identità, mediante la esibizione della carta di identità o di altro documento, fornito di fotografia, proveniente dall'amministrazione dello Stato. I direttori suindicati devono inoltre tenere nei locali del loro ufficio permanentemente affissa in modo visibile la tabella delle operazioni alle quali attendono, con la tariffa delle relative mercedi. Essi non possono compiere operazioni diverse da quelle indicate nella tabella o ricevere mercedi maggiori di quelle indicate nella tariffa o compiere operazioni o accettare commissioni con o da persone non munite della carta di identità o di altro documento fornito di fotografia, proveniente dall'amministrazione dello Stato. La tabella delle operazioni deve essere vidimata dal prefetto. Articolo 136 La licenza è ricusata a chi non dimostri di possedere la capacità tecnica ai servizi che intende esercitare. con cui gli affari sono compiuti e le altre indicazioni prescritte dal regolamento. Tale registro deve essere esibito ad ogni richiesta degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza. Le persone, che compiono operazioni con gli uffici suddetti, sono tenute a dimostrare la propria identità, mediante la esibizione della carta di identità o di altro documento, fornito di fotografia, proveniente dall'amministrazione dello Stato. I direttori suindicati devono inoltre tenere nei locali del loro ufficio permanentemente affissa in modo visibile la tabella delle operazioni alle quali attendono, con la tariffa delle relative mercedi. Essi non possono compiere operazioni diverse da quelle indicate nella tabella o compiere operazioni o accettare commissioni con o da persone non munite della carta di identità o di altro documento fornito di fotografia, proveniente dall'amministrazione dello Stato. Articolo 136 La licenza è ricusata a chi non dimostri di possedere la capacità tecnica ai servizi che intende esercitare.

25 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 23 Può, altresì, essere negata in considerazione del numero o della importanza degli istituti già esistenti. La revoca della licenza importa l'immediata cessazione dalle funzioni delle guardie che dipendono dall'ufficio. L'autorizzazione può essere negata o revocata per ragioni di sicurezza pubblica o di ordine pubblico. Articolo 137 Il rilascio della licenza è subordinato al versamento nella cassa depositi e prestiti di una cauzione nella misura da stabilirsi dal prefetto. La cauzione sta a garanzia di tutte le obbligazioni inerenti all'esercizio dell'ufficio e della osservanza delle condizioni imposte dalla licenza. Il prefetto, nel caso di inosservanza, dispone con decreto che la cauzione, in tutto o in parte, sia devoluta all'erario dello Stato. Lo svincolo e la restituzione della cauzione non possono essere ordinati dal prefetto, se non quando, decorsi almeno tre mesi dalla cessazione dell'esercizio, il concessionario abbia provato di non avere obbligazioni da adempiere in conseguenza del servizio al quale l'ufficio era autorizzato. La revoca della licenza importa l'immediata cessazione dalle funzioni delle guardie che dipendono dall'ufficio. L'autorizzazione può essere negata o revocata per ragioni di sicurezza pubblica o di ordine pubblico. Articolo 137 Il rilascio della licenza è subordinato al versamento nella cassa depositi e prestiti di una cauzione nella misura da stabilirsi dal prefetto. La cauzione sta a garanzia di tutte le obbligazioni inerenti all'esercizio dell'ufficio e della osservanza delle condizioni imposte dalla licenza. Il prefetto, nel caso di inosservanza, dispone con decreto che la cauzione, in tutto o in parte, sia devoluta all'erario dello Stato. Lo svincolo e la restituzione della cauzione non possono essere ordinati dal prefetto, se non quando, decorsi almeno tre mesi dalla cessazione dell'esercizio, il concessionario abbia provato di non avere obbligazioni da adempiere in conseguenza del servizio al quale l'ufficio era autorizzato.

26 24 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato Articolo 138 Le guardie particolari devono possedere i requisiti seguenti: 1) essere cittadino italiano o di uno Stato membro dell Unione europea; 2) avere raggiunto la maggiore età ed avere adempiuto agli obblighi di leva; 3) sapere leggere e scrivere; 4) non avere riportato condanna per delitto; 5) essere persona di ottima condotta politica e morale (1); 6) essere munito della carta di identità; 7) essere iscritto alla cassa nazionale delle assicurazioni sociali e a quella degli infortuni sul lavoro. La nomina delle guardie particolari deve essere approvata dal prefetto. Con l approvazione, che ha validità biennale, il prefetto rilascia altresì, se ne sussistono i presupposti, la licenza per il porto d armi, a tassa ridotta, con validità di pari durata. Le guardie particolari giurate, cittadini di Stati membri dell Unione europea, possono conseguire la licenza di porto d armi secondo quanto stabilito dal decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 527, e dal relativo regolamento di esecuzione, di cui al decreto del Ministero dell interno 30 ottobre 1996, n si osservano, altre- Articolo 138 Le guardie particolari devono possedere i requisiti seguenti: 1) essere cittadino italiano; 2) avere raggiunto la maggiore età ed avere adempiuto agli obblighi di leva; 3) sapere leggere e scrivere; 4) non avere riportato condanna per delitto; 5) essere persona di ottima condotta politica e morale (1); 6) essere munito della carta di identità; 7) essere iscritto alla cassa nazionale delle assicurazioni sociali e a quella degli infortuni sul lavoro. Il ministro dell interno con proprio decreto, da adottarsi con le modalità individuate nel regolamento per l esecuzione del presente testo unico, sentite le regioni, provvede all individuazione dei requisiti minimi professionali e di formazione delle guardie particolari giurate. La nomina delle guardie particolari deve essere approvata dal prefetto. Con l approvazione, che ha validità biennale, il prefetto rilascia altresì, se ne sussistono i presupposti, la licenza per il porto d armi, a tassa ridotta, con validità di pari durata. Ai fini dell approvazione della nomina a guardia particolare giurata di cittadini di altri Stati mem-

27 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 25 sì, le disposizioni degli articoli 71 e 256 del regolamento di esecuzione del presente testo unico. (1) La Corte costituzionale, con sentenza 25 luglio 1996, n. 311, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente numero, nella parte in cui, stabilendo i requisiti che devono possedere le guardie particolari giurate: a) consente di valutare la condotta politica dell'aspirante; b) richiede una condotta morale ottima anziché buona ; c) consente di valutare la condotta morale per aspetti non incidenti sull'attuale attitudine ed affidabilità dell'aspirante ad esercitare le relative funzioni. bri dell Unione europea il prefetto tiene conto dei controlli e delle verifiche effettuati nello Stato membro d origine per lo svolgimento della medesima attività. Si applicano le disposizioni di cui all articolo 134-bis, comma 3. Le guardie particolari giurate, cittadini di Stati membri dell Unione europea, possono conseguire la licenza di porto d armi secondo quanto stabilito dal decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 527, e dal relativo regolamento di esecuzione, di cui al decreto del Ministero dell interno 30 ottobre 1996, n si osservano, altresì, le disposizioni degli articoli 71 e 256 del regolamento di esecuzione del presente testo unico. Salvo quanto diversamente previsto, le guardie particolari giurate nell esercizio delle funzioni di custodia e vigilanza dei beni mobili ed immobili cui sono destinate rivestono la qualità di incaricati di un pubblico servizio. (1) La Corte costituzionale, con sentenza 25 luglio 1996, n. 311, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente numero, nella parte in cui, stabilendo i requisiti che devono possedere le guardie particolari giurate: a) consente di valutare la condotta politica dell'aspirante; b) richiede una condotta morale ottima anziché buona ; c) consente di valutare la condotta morale per aspetti non incidenti sull'attuale attitudine ed affidabilità dell'aspirante ad esercitare le relative funzioni.

28 26 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato Articolo 139 Gli uffici di vigilanza e di investigazione privata sono tenuti a prestare la loro opera a richiesta dell'autorità di pubblica sicurezza e i loro agenti sono obbligati ad aderire a tutte le richieste ad essi rivolte dagli ufficiali o dagli agenti di pubblica sicurezza o di polizia giudiziaria. Articolo 140 I contravventori alle disposizioni di questo titolo sono puniti con l'arresto fino a due anni e con l'ammenda da 206 a 619. Articolo 141 I provvedimenti del prefetto nelle materie prevedute in questo titolo sono definitivi. Articolo 139 Gli uffici di vigilanza e di investigazione privata sono tenuti a prestare la loro opera a richiesta dell'autorità di pubblica sicurezza e i loro agenti sono obbligati ad aderire a tutte le richieste ad essi rivolte dagli ufficiali o dagli agenti di pubblica sicurezza o di polizia giudiziaria. Articolo 140 I contravventori alle disposizioni di questo titolo sono puniti con l'arresto fino a due anni e con l'ammenda da 206 a 619. Articolo 141 I provvedimenti del prefetto nelle materie prevedute in questo titolo sono definitivi. Ad una disamina più attenta della norma risalta il fatto che, col testo vigente, siano ora disciplinate, ed in maniera sufficientemente chiara, quantomeno in termini d indirizzo generale, le modalità di rilascio della licenza per l esercizio dell attività di vigilanza privata da parte di un impresa legalmente autorizzata a svolgere la medesima attività in un altro Stato membro (art. 134-bis) alle medesime condizioni delle imprese e degli istituti stabiliti in Italia; come pure ora è stabilito in maniera univoca che, nel rilasciare la licenza, dovrà tenersi debitamente conto degli adempimenti, degli obblighi e degli oneri già assolti nello Stato di stabilimento, attestati dall autorità del medesimo Stato o, in mancanza, verificati dal prefetto. Anche allo scopo di consentire un effettiva intelligibilità dei diversi ordinamenti, lo stesso articolo 134-bis dà l autorizzazione al Ministero dell interno di sottoscrivere con le competenti autorità degli altri Stati membri dell U.E., accordi di collaborazione e di reciproco riconoscimento dei requisiti e delle condizioni necessarie per lo svolgimento dell attività, nonché dei provvedimenti sanzionatori, cautelari ed amministrativi con-

29 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 27 templati dalle disposizioni vigenti nei rispettivi ordinamenti. Naturalmente, il D.L. 59/2008 ha investito anche gli uffici d informazioni, investigazioni o ricerche, che, comunque, non costituiscono oggetto d analisi del presente lavoro 11. Il decreto, intervenendo ancorché indirettamente sulle condizioni di mercato dei servizi di vigilanza resi da privati e rimodulando significativamente i margini discrezionali del prefetto, ha inoltre abrogato il comma 2 dell art. 136 TULPS, che consentiva di negare la licenza in considerazione del numero e delle dimensioni degli istituti già esistenti ed operanti in una provincia, venendo così a mancare un per molti versi irragionevole controllo amministrativo ed un ingerenza (almeno in via potenziale) indebita sulle dinamiche del mercato. Il DPR 153 del 4 agosto 2008 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 6 ottobre 2008, invece, ha apportato modifiche ed integrazioni molto importanti al Regolamento di esecuzione del TULPS ed ha inoltre previsto l emanazione di specifici decreti da parte del Ministero dell interno finalizzati a regolamentare determinati aspetti del lavoro svolto dagli istituti di vigilanza; in particolare, esso, intervenendo sugli articoli dal 249 al 260, ci ha consegnato un Regolamento radicalmente innovato, come si può agevolmente cogliere dal seguente confronto fra i testi degli articoli oggetto della nostra analisi ante e post DPR. R.D. 6 maggio 1940, n. 635 REGOLAMENTO PER L ESE- CUZIONE DEL TULPS TITOLO IV DELLE GUARDIE PARTICOLA- RI GIURATE E DEGLI ISTITUTI DI VIGILANZA E DI INVESTIGA- ZIONE PRIVATA R.D. 6 maggio 1940, n. 635 REGOLAMENTO PER L ESE- CUZIONE DEL TULPS TITOLO IV DELLE GUARDIE PARTICOLA- RI GIURATE E DEGLI ISTITUTI DI VIGILANZA E DI INVESTIGA- ZIONE PRIVATA (con le integrazioni e modifiche di cui al DPR 153/2008) 11 In particolare, l articolo 135 del TULPS, per effetto del D.L. 8 aprile 2008, n. 59 ha subito un importante intervento di novazione in relazione alle caratteristiche del mercato ed all organizzazione del servizio fornito da privati in tema di informazioni, investigazioni o ricerche.

30 28 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 20 DELLE GUARDIE PARTICOLARI 20 DELLE GUARDIE PARTICOLARI Art. 249 Chi intende destinare guardie particolari giurate alla custodia dei propri beni mobili od immobili deve farne dichiarazione al Prefetto, indicando le generalità dei guardiani ed i beni da custodire. La dichiarazione deve essere sottoscritta dal rappresentante dell'ente o dal proprietario e dai guardiani e deve essere corredata dai documenti atti a dimostrare il possesso, nei guardiani, dei requisiti prescritti dall'art. 138 della Legge. Per ottenere l'autorizzazione ad associarsi per la nomina delle guardie, gli enti od i proprietari debbono produrre al Prefetto, in doppio esemplare, anche l'atto scritto, da cui risultino le generalità e le firme dei consociati, la durata della consociazione, nonché le forme di aggregazione, di sostituzione e di recesso dei soci. Le indicazioni, di cui al primo ed al terzo comma di questo articolo, devono essere riportate sull'atto di autorizzazione rilasciato dal Prefetto. La vigilanza sul servizio delle guardie particolari giurate è esercitata dal Questore, a norma del Regio Decreto-Legge 26 settembre 1935, n Art. 249 Chi intende destinare guardie particolari giurate alla custodia dei propri beni mobili od immobili deve farne dichiarazione al Prefetto, indicando le generalità dei guardiani ed i beni da custodire. La dichiarazione deve essere sottoscritta dal rappresentante dell'ente o dal proprietario e dai guardiani e deve essere corredata dai documenti atti a dimostrare il possesso, nei guardiani, dei requisiti prescritti dall'art. 138 della Legge, nonché della documentazione attestante l adempimento, nei confronti del personale dipendente, degli obblighi assicurativi e previdenziali. Per ottenere l'autorizzazione ad associarsi per la nomina delle guardie, gli enti od i proprietari debbono produrre al Prefetto, in doppio esemplare, anche l'atto scritto, da cui risultino le generalità e le firme dei consociati, la durata della consociazione, nonché le forme di aggregazione, di sostituzione e di recesso dei soci. Le indicazioni, di cui al primo ed al terzo comma di questo articolo, devono essere riportate sull'atto di autorizzazione rilasciato dal Prefetto.

31 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 29 Art. 250 Constatato il possesso dei requisiti prescritti dall'art. 138 della Legge, il Prefetto rilascia alle guardie particolari il decreto di approvazione. Ottenuta l'approvazione, le guardie particolari prestano innanzi al Sindaco giuramento con la seguente formula: "Giuro di essere fedele alla Repubblica italiana ed al suo Capo, di osservare lealmente le leggi dello Stato e di adempiere le funzioni affidatemi con coscienza e diligenza e l'unico intento di perseguire il pubblico interesse". Il Sindaco attesta, in calce al decreto del Prefetto, del prestato giuramento. La guardia particolare è ammessa all'esercizio delle sue funzioni dopo la prestazione del giuramento. La vigilanza sul servizio delle guardie particolari giurate è esercitata dal Questore, a norma del Regio Decreto-Legge 26 settembre 1935, n Art Constatato il possesso dei requisiti anche di ordine professionale prescritti dalla legge, il prefetto rilascia alle guardie particolari il decreto di approvazione. Sono fatte salve le disposizioni di legge o adottate in base alla legge che, per servizi determinati, prescrivono speciali requisiti. 2. Ai fini dell approvazione della nomina a guardia particolare di cittadini appartenenti ad altri Stati membri dell Unione, il prefetto tiene conto dei controlli e delle verifiche effettuati nello Stato d origine, per lo svolgimento della medesima attività. 3. Ottenuta l'approvazione, le guardie particolari addette ai servizi di cui all articolo 256-bis, comma 2, prestano giuramento con la seguente formula: Giuro di osservare lealmente le leggi e le altre disposizioni vigenti nel territorio della Repubblica e di adempiere le funzioni affidatemi con coscienza e diligenza, nel rispetto dei diritti dei cittadini. 4. Per l esercizio da parte delle guardie giurate di pubbliche fun-

32 30 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato Art. 251 Con uno stesso decreto di approvazione può una guardia particolare essere autorizzata alla custodia di più proprietà appartenenti a persona od enti diversi. Non può essere attribuita la qualità di guardia particolare giurata a chi ne faccia richiesta per custodire le proprietà che appartengono a lui od ai suoi parenti od affini. zioni attribuite dalla legge si applica la formula del giuramento di cui all articolo 5 della legge 23 dicembre 1946, n Le disposizioni sul giuramento non si applicano alle guardie particolari giurate che svolgono i servizi di cui all articolo 260-bis, comma Il giuramento, quando è prescritto, è prestato innanzi al prefetto o funzionario da questi delegato, che ne fa attestazione in calce al decreto del prefetto; la guardia particolare è ammessa all esercizio delle funzioni dopo la prestazione del giuramento. 7. Fatte salve le altre responsabilità previste dalla legge, lo svolgimento di attività per le quali è prescritto il giuramento senza che lo stesso sia stato prestato costituisce abuso del titolo autorizzatorio, ai sensi dell articolo 10 della legge. Art. 251 Con uno stesso decreto di approvazione una guardia particolare può essere autorizzata alla custodia di più proprietà appartenenti a persona od enti diversi, ovvero a prestare servizio presso più istituti di vigilanza appartenenti allo stesso titolare, ovvero ad una medesima società o da questa controllati, secondo le modalità regolate da appo-

33 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 31 Art. 252 Salvo quanto disposto da leggi speciali, quando i beni, che le guardie particolari sono chiamate a custodire, siano posti nel territorio di province diverse, è necessario il decreto di approvazione da parte del Prefetto di ciascuna provincia. Il giuramento è prestato presso uno dei pretori, nei cui mandamenti siano i beni da custodire. sito accordo sindacale nazionale tra le organizzazioni imprenditoriali e sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, fatte salve le disposizioni vigenti a tutela della sicurezza e del lavoro delle guardie particolari e le prescrizioni imposte dall autorità per le finalità di vigilanza previste dalla legge. Non può essere attribuita la qualità di guardia particolare giurata a chi ne faccia richiesta per custodire le proprietà che appartengono a lui od ai suoi parenti od affini. Art. 252 Salvo quanto disposto da leggi speciali, quando i beni che le guardie particolari sono chiamate a custodire siano posti nel territorio di province diverse, il decreto di approvazione è rilasciato dal prefetto che ha ricevuto la domanda, sentiti i prefetti delle province interessate, sempre che siano garantite la sicurezza delle guardie particolari, anche in rapporto ai limiti della durata giornaliera del lavoro e la qualità dei servizi. Art. 252-bis 1. Le guardie particolari sono iscritte in un apposito registro della prefettura, nel quale sono annotati gli istituti e gli altri soggetti presso cui prestano o

34 32 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato Art. 253 Quando si voglia affidare ad una guardia particolare approvata la sorveglianza di altri beni appartenenti allo stesso proprietario, deve farsene domanda al Prefetto, che provvede mediante annotazione sul decreto di cui la guardia è già in possesso. Art. 254 Le guardie particolari giurate vestono l'uniforme, o, in mancanhanno prestato servizio e tutte le variazioni relative al rapporto di servizio, la formazione acquisita, l impiego prevalente nell anno, nonché, succintamente, i motivi di cessazione dal servizio. 2. Nel caso di variazione del datore di lavoro, l iscrizione nel registro di cui al comma 1 consente l approvazione del decreto di nomina, anche in altre province, con le procedure semplificate definite dal Ministero dell interno. 3. Il Ministero dell interno assicura il collegamento informatico dei registri delle prefetture, al fine di realizzare un unica banca dei dati nazionale degli operatori di sicurezza privata, alla quale possono accedere gli uffici preposti alle attività di controllo e, per i rispettivi compiti istituzionali, gli ufficiali e agenti di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria. Art. 253 Quando si voglia affidare ad una guardia particolare approvata la sorveglianza di altri beni appartenenti allo stesso proprietario, deve farsene domanda al prefetto, che provvede mediante annotazione sul decreto di cui la guardia è già in possesso. Art Le guardie particolari giurate vestono l'uniforme, o, per parti-

35 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato 33 za portano il distintivo, da approvarsi, l'una e l'altro, dal Prefetto su domanda del concessionario. Gli agenti alla dipendenza di istituti di investigazione privata sono dispensati dal portare la divisa od il distintivo, quando sono adibiti esclusivamente a servizi di investigazione. Si applicano alla divisa e al distintivo le disposizioni dell'art. 230 del presente regolamento. Art. 255 Le guardie particolari addette alla custodia dei beni mobili ed immobili possono stendere verbali soltanto nei riguardi del servizio cui sono destinate. Tali verbali fanno fede in giudizio fino a prova contraria. colari esigenze, portano il distintivo, da approvarsi, l'una e l'altro, dal prefetto su domanda del datore di lavoro dal quale dipendono. 2. Si applicano alla divisa e al distintivo le disposizioni dell'articolo 230 del presente regolamento. 3. Le disposizioni del comma 1 non si applicano ai titolari degli istituti di investigazione ed agli investigatori dipendenti, i quali sono tenuti a dimostrare la propria qualità, ad ogni richiesta da parte di chiunque vi abbia interesse, mediante l esibizione di un tesserino conforme al modello approvato con decreto del Ministero dell interno, nel quale sono riportate le generalità, gli estremi della licenza e l indicazione dell istituto cui appartengono. 4. Nei confronti del personale ammesso ai servizi di cui all articolo 260-bis, comma 2, trovano applicazione le disposizioni sull uniforme vigenti nello Stato di stabilimento. Art. 255 Le guardie particolari addette alla custodia dei beni mobili ed immobili possono stendere verbali soltanto nei riguardi del servizio cui sono destinate. Tali verbali fanno fede in giudizio fino a prova contraria.

36 34 La riforma dei servizi di sicurezza complementare di mercato Art. 256 Per portare armi, le guardie particolari devono munirsi della licenza prescritta dall'articolo 42 della Legge e dall'art. 71 del presente regolamento. La licenza di porto d'armi, a tassa ridotta non può essere rinnovata se non consti che permane la qualità di guardia particolare giurata. Art. 256 Per portare armi, le guardie particolari devono munirsi della licenza prescritta dall'articolo 42 della Legge e dall'articolo 71 del presente regolamento. La licenza di porto d'armi, a tassa ridotta non può essere rinnovata se non consti che permane la qualità di guardia particolare giurata. Art. 256-bis 1. Sono disciplinate dagli articoli 133 e 134 della legge tutte le attività di vigilanza e custodia di beni mobili o immobili per la legittima autotutela dei diritti patrimoniali ad essi inerenti, che non implichino l esercizio di pubbliche funzioni o lo svolgimento di attività che disposizioni di legge o di regolamento riservano agli organi di polizia. 2. Rientrano, in particolare, nei servizi di sicurezza complementare, da svolgersi a mezzo di guardie particolari giurate, salvo che la legge disponga diversamente o vi provveda la forza pubblica, le attività di vigilanza concernenti: a) la sicurezza negli aeroporti, nei porti, nelle stazioni ferroviarie, nelle stazioni delle ferrovie metropolitane e negli altri luoghi pubblici o aperti al pubblico specificamente indicati dalle norme spe-