Proposte e Osservazioni

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1 Esame dello Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Atto n. 283) Proposte e Osservazioni 16 Marzo 2016

2 Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Atto n. 283) Proposte e Osservazioni dell in ordine al sistema di qualificazione SOA L Unione S.O.A. Italiane (USI) è un Associazione di organismi di attestazione costituita nel 2011 che rappresenta circa il 30% del comparto. Con il presente documento intendiamo esprimere il nostro apprezzamento per lo schema di decreto legislativo recante il nuovo Codice degli appalti e delle concessioni (Atto n. 283) all esame di codesta Commissione, che rappresenta un lavoro di revisione organica del sistema degli appalti in Italia. In particolare, l articolo 84 reca norme in materia di Sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici e introduce un nuovo assetto regolatorio destinato a generare un grande impatto nel settore. Alla luce di ciò, in vista del parere che la Commissione è chiamata a formulare sul provvedimento entro il prossimo 6 aprile, rappresentiamo quanto segue. Articolo 84, comma 3 L articolo 84, al comma 3, prevede l effettuazione da parte dell ANAC di una ricognizione straordinaria circa il possesso dei requisiti di esercizio dell attività da parte dei soggetti attualmente operanti in materia di attestazione, all esito della quale la medesima Autorità predispone un apposita relazione indirizzata al Governo e al Parlamento allo scopo di fornire elementi di valutazione circa la rispondenza del sistema attuale di qualificazione unica a requisiti di trasparenza e concorrenza, anche in termini di quantità degli organismi esistenti. Pur condividendo la necessità di una ricognizione del sistema, auspichiamo che la suddetta relazione sia predisposta dall ANAC alla luce di un criterio che tenga conto della qualità dell attività svolta dalle SOA, perché solo se l operato degli organismi di attestazione è conforme a precisi standard qualitativi è idoneo a garantire la tenuta di un sistema efficiente e trasparente. Al contrario, una valutazione in termini semplicemente quantitativi del settore, come prescritto dalla disposizione in commento, non rappresenta a nostro giudizio un elemento da 2

3 cui poter desumere una rispondenza a requisiti di trasparenza e concorrenza, soprattutto se si considera che, ad oggi, l intero comparto è già stato interessato da un importante processo di razionalizzazione che ha determinato la presenza sul mercato di un sistema composto da 25 organismi di attestazione operanti su tutto il territorio nazionale. Un numero, a nostro avviso, decisamente congruo a fronte dell entità delle stazioni appaltanti dislocate in Italia (stimate in oltre , ma di cui manca un numero ufficiale). Proposta di Emendamento Al comma 3 dell articolo 84 sostituire la parola quantità con la seguente: qualità. Testo dell articolo 84, comma 3 con proposta di emendamento: 3. Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del presente codice, l ANAC effettua una ricognizione straordinaria circa il possesso dei requisiti di esercizio dell attività da parte dei soggetti attualmente operanti in materia di attestazione, e le modalità di svolgimento della stessa, provvedendo all esito mediante diffida, sospensione, ovvero decadenza dall autorizzazione nei casi di mancanza del possesso dei requisito o di esercizio ritenuto non virtuoso. L ANAC relaziona sugli esiti di detta ricognizione straordinaria al Governo e alle Camere, allo scopo di fornire elementi di valutazione circa la rispondenza del sistema attuale di qualificazione unica a requisiti di concorrenza e trasparenza, anche in termini di quantità qualità degli organismi esistenti ovvero di necessità di individuazione di forme di partecipazione pubblica agli stessi e alla relativa attività di attestazione. Articolo 84, comma 12 L articolo 84 al comma 12 prevede che entro un anno dalla data di entrata in vigore del Codice con decreto del MIT, su proposta dell ANAC, vengano individuate modalità di qualificazione, anche alternative o sperimentali, per migliorare l effettività delle verifiche e conseguentemente la qualità e la moralità delle prestazioni degli operatori economici, se del caso attraverso un graduale superamento del sistema unico di qualificazione degli esecutori pubblici. Detta disposizione prevede che il sistema sia oggetto di una revisione a garanzia della qualità e della moralità delle prestazioni degli operatori economici. Nel condividere questo obiettivo, sottoponiamo alla Vostra attenzione alcune osservazioni che rendono, a nostro giudizio, difficilmente superabile l attuale sistema di qualificazione. Il ruolo svolto dalle SOA è stato al centro di uno studio svolto da Nomisma nel 2014 da cui sono emersi importanti elementi a sostegno della validità e dell efficacia del sistema delle attestazioni attualmente in vigore. In particolare risulta che per il 56% delle imprese il sistema SOA rappresenta uno strumento di snellimento delle pratiche a favore di una maggior efficienza del ruolo svolto dalle stazioni appaltanti. Dal lato delle imprese, questi benefici in termini di semplificazione dovrebbero essere preservati, soprattutto in un momento di crisi 3

4 economica, e una grande fetta degli operatori economici (61%) ne auspica addirittura un ampliamento al settore degli appalti privati. Inoltre è doveroso rilevare che la direttiva 2014/24 consente la permanenza dell attuale sistema di qualificazione degli operatori economici attraverso organismi terzi di certificazione. Peraltro, l art. 58 della suddetta direttiva ed i successivi articoli 59 e 60 esprimono due punti fermi della legislazione europea: le prestazioni devono essere eseguite da un soggetto dotato di specifica esperienza; gli oneri di partecipazione alle gare devono essere limitati al minimo indispensabile, anche al fine di favorire la partecipazione delle PMI. La permanenza del sistema SOA, ove correttamente applicato e vigilato, è giustificata da un duplice ordine di fattori: 1. complessità delle attività di qualificazione Attualmente, in fase di qualificazione dell operatore economico le SOA svolgono controlli particolarmente complessi, che possono essere svolti solo da personale altamente qualificato. Sulla base di ciò, e alla luce della clausola di invarianza finanziaria contenuta nell articolo 219 dello schema del nuovo Codice secondo la quale le amministrazioni provvedono ai dovuti adempimenti con le risorse umane, strumentali e finanziaria disponibili, la strada di una eventuale qualificazione presso le SSAA appare di dubbia realizzazione; peraltro la creazione di un sistema di qualificazione gara per gara rappresenta uno strumento potenzialmente idoneo ad incrementare il contenzioso in fase di aggiudicazione con conseguenti notevoli ritardi nell affidamento dei lavori, senza considerare che la pubblica amministrazione sarebbe gravata dall esecuzione di un attività multidisciplinare particolarmente complessa e, soprattutto, molto onerosa. 2. equo perseguimento dell interesse pubblico e degli interessi delle imprese Il sistema di qualificazione SOA è in grado di tutelare, da un lato l interesse pubblico a garantire: certezza e veridicità dei requisiti e della documentazione utilizzata dalle imprese qualificate; snellimento nelle procedure di gara e di aggiudicazione; notevole riduzione della spesa pubblica; diminuzione del contenzioso amministrativo; minore discrezionalità da parte della stazione appaltante e quindi minore corruzione; controllo sistematico sul 100% delle imprese partecipanti alle gare; 4

5 pochi soggetti che gestiscono la qualificazione (25) rispetto al numero di stazioni appaltanti attuali (stimate in oltre , ma se ne ignora il numero preciso). e dall altro l interesse dell impresa a: tracciabilità, trasparenza e omogeneità delle procedure adottate dalle SOA in fase di qualificazione; minore oneri documentali per l impresa; riduzione degli errori delle imprese in fase di autodichiarazione dei requisiti di carattere speciale con conseguente riduzione dei casi di presunte false dichiarazioni; chiarezza dei ruoli, delle competenze e delle responsabilità: le stazioni appaltanti, in fase di gara saranno sollevate dal controllo dei requisiti di idoneità in quanto verificati e monitorati a monte dalle SOA e dovranno selezionare le imprese unicamente sulla base della proposta tecnico/commerciale delle stesse; le imprese concentreranno i loro sforzi sulla qualità del proprio operato evitando inutili e onerosi eccessi burocratici. Per tutte le ragioni fin qui illustrate auspichiamo che, nella successiva fase di revisione della disciplina del sistema di qualificazione, conformemente ai principi di trasparenza e concorrenza, il ruolo delle SOA possa essere valorizzato ampliando il sistema di qualificazione anche al settore dei servizi e delle forniture. Proposta di Emendamento Al comma 12 dell articolo 84 aggiungere alla fine: In alternativa qualora gli esiti della ricognizione straordinaria, di cui al comma 3, abbiano condotto ad una valutazione positiva in termini di rispondenza complessiva dell attuale sistema di qualificazione unica a requisiti di concorrenza e trasparenza, il medesimo Decreto individua le modalità di qualificazione anche per il settore dei servizi e forniture, anche in via sperimentale e a base volontaria, da parte degli organismi di attestazione, finalizzate ad una graduale estensione del sistema unico di qualificazione, individuando le eventuali categorie professionali e le tipologie di servizi e forniture escluse. Art. 84, comma 12 con proposta di emendamento: 12. Entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente codice, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta dell ANAC, sentite le competenti Commissioni parlamentari, vengono individuate modalità di qualificazione, anche alternative o sperimentali da parte di stazioni appaltanti ritenute particolarmente qualificate ai sensi dell articolo 38, per migliorare l effettività delle verifiche e conseguentemente la qualità e la moralità delle prestazioni degli operatori economici, se del caso attraverso un graduale superamento del sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici. In 5

6 alternativa qualora gli esiti della ricognizione straordinaria, di cui al comma 3, abbiano condotto ad una valutazione positiva in termini di rispondenza complessiva dell attuale sistema di qualificazione unica a requisiti di concorrenza e trasparenza, il medesimo Decreto individua le modalità di qualificazione anche per il settore dei servizi e forniture, anche in via sperimentale e a base volontaria, da parte degli organismi di attestazione, finalizzate ad una graduale estensione del sistema unico di qualificazione, individuando le eventuali categorie professionali e le tipologie di servizi e forniture escluse. I delegati alle relazioni istituzionali per USI Fabio Valerio Ferrillo Elisa Spigone 6