La tratta di essere umani a fini di sfruttamento sessuale

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1 La tratta di essere umani a fini di sfruttamento sessuale Raccomandazione n R (2000) 11 adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d Europa il 19 maggio 2000 ed esposizione dei motivi Traduzione a cura della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per le pari opportunità

2 Il Consiglio d Europa Il Consiglio d Europa è una organizzazione politica che è stata creata il 5 maggio 1949 da dieci Stati europei al fine di realizzare una unione più stretta tra i suoi membri. Oggi conta quarantaquattro Stati membri. 1 I principali obiettivi dell Organizzazione sono di promuovere la democrazia, i diritti dell uomo e la supremazia del diritto e di ricercare soluzioni comuni ai problemi politici, sociali, culturali e giuridici dei suoi Stati membri. Dal 1989 ne sono entrati a far parte la maggior parte dei paesi dell Europa centrale e orientale e li sostiene nei loro sforzi per mettere in opera e consolidare le loro riforme politiche, legislative e amministrative. La sede permanente del Consiglio d Europa è Strasburgo (Francia). Lo statuto dell Organizzazione prevede due organi costitutivi: il Comitato dei Ministri, composto dai ministri degli Affari esteri dei quarantaquattro Stati membri e l Assemblea parlamentare, formata da delegazioni dei quarantaquattro parlamenti nazionali. Il Congresso dei poteri locali e regionali d Europa rappresenta le collettività territoriali degli Stati membri. La Corte europea dei Diritti dell Uomo è l istanza giudiziaria competente per statuire sulle richieste presentate contro uno Stato da privati, da associazioni o da altri Stati contraenti per violazione della Convenzione europea dei Diritti dell Uomo. Il Consiglio d Europa e la parità tra le donne e gli uomini Le questioni concernenti la parità tra le donne e gli uomini, che sono considerate un diritto fondamentale della persona umana, ricadono nella responsabilità del Comitato direttore per la parità tra le donne e gli uomini (CDEG). Le/gli esperte/i che lo compongono (un(a) rappresentante di ciascuno paese membro) hanno il compito di stimolare le azioni da compiere, tanto a livello nazionale che a quello del Consiglio d Europa, al fine della realizzazione della parità tra le donne e gli uomini. A questo scopo il CDEG procede ad analisi, studi e valutazioni, definisce le strategie e le misure politiche concordate finalizzate alla parità e, se necessario, elabora strumenti giuridici appropriati. Per maggiori informazioni concernenti le attività nel campo dalla parità tra le donne e gli uomini, contattare: Division Egalité entre les femmes et les hommes Direction Générale des Droits de l Homme Conseil de l'europe STRASBOURG CEDEX Tél : Fax : Albania, Andorra, Armenia, Austria, Azerbaigian, Belgio, Bosnia Erzegovina, Bulgaria, Croazia, Cipro, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Germania, Grecia, Ungheria, Islanda, Irlanda, Italia, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Malta, Moldavia, Olanda, Norvegia, Polonia, Portogallo, Romania, Federazione Russia, San Marino, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera, «L Ex-Repubblica yuguslava di Macedonia», Turchia, Ucraina, Inghilterra 2

3 CONSIGLIO D EUROPA COMITATO DEI MINISTRI Raccomandazione n R (2000) 11 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sulla lotta contro la tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale nota 1 (adottata dal Comitato dei Ministri il 19 maggio 2000, in occasione della 710a riunione dei Delegati dei Ministri) Il Comitato dei Ministri, in virtù dell articolo 15.b dello statuto del Consiglio d'europa, Considerata la recente crescita in Europa delle attività relative alla tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale, spesso legate al crimine organizzato nella misura in cui queste lucrose attività permettono alle organizzazioni criminali di finanziare e di estendere le loro altre attività, come il traffico d armi e di stupefacenti e di riciclaggio di denaro ; Considerato che la tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale si estende ben al di là delle frontiere nazionali e che è dunque necessario mettere in opera una strategia di tutta l Europa per combattere questo fenomeno e per proteggere le sue vittime, assicurando al tempo stesso l armonizzazione e l applicazione uniforme ed efficace delle pertinenti legislazioni degli Stati membri del Consiglio d Europa ; Ricordando la Dichiarazione adottata in occasione del 2o Vertice del Consiglio d'europa (ottobre 1997), nella quale i capi di Stato e di governo degli Stati membri del Consiglio d Europa decisero «di ricercare risposte comuni alle sfide poste dall estensione [ ] della criminalità organizzata [ ] sull intero continente» e affermarono la loro determinazione «a combattere la violenza contro le donne e tutte le forme di sfruttamento sessuale delle donne» ; Tenendo presente la Convenzione europea di tutela dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali (1950) ed i suoi Protocolli ; Considerando la Carta sociale europea (1961) e la Carta sociale europea riformata (1996) così come il Protocollo addizionale alla Carta sociale europea che prevede un sistema di ricorsi collettivi ; Considerando le seguenti raccomandazioni del Comitato dei Ministri agli Stati membri del Consiglio d Europa: Raccomandazione n o R (91) 11 sullo sfruttamento sessuale, la pornografia, la prostituzione e il traffico di bambini e di giovani adulti; Raccomandazione n o R (96) 8 sulla politica criminale in una Europa in trasformazione e Raccomandazione n o R (97) 13 sull'intimidazione dei testimoni ed i diritti della difesa; Considerando i seguenti testi dell'assemblea parlamentare del Consiglio d'europa : Raccomandazione 1065 (1987) relativa alla tratta ed ad altre forme di sfruttamento dei bambini, 1. All atto dell'adozione di questa Raccomandazione, i Delegati della Germania e dell Olanda indicano che, in conformità all'articolo 10.2.c del Regolamento interno delle riunioni dei Delegati dei Ministri, si riservano il diritto per i loro rispettivi governi di conformarsi o no alle disposizioni del paragrafo I.1 dell'allegato alla Raccomandazione. 3

4 Raccomandazione 1211 (1993) relativa alle immigrazioni clandestine : "passeur" e datori di lavoro di immigrati clandestini, Risoluzione 1099 (1996) relativa allo sfruttamento sessuale dei bambini e Raccomandazione 1325 (1997) relativa alla tratta di donne e alla prostituzione forzata negli Stati membri del Consiglio d'europa; Avendo presente la Convenzione sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione nei confronti delle donne (1979) e le altre convenzioni internazionali come la Convenzione delle Nazioni Unite per la repressione e l'abolizione della tratta degli esseri umani e dello sfruttamento della prostituzione (1949); Considerando che la tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale, che riguarda in maggioranza le donne e i/le minori, può condurre ad una situazione di schiavitù per le vittime; Condanna la tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale, che costituisce una violazione dei diritti della persona umana ed una offesa alla dignità e alla integrità dell essere umano, Raccomanda ai governi degli Stati membri: 1. di rivedere la loro legislazione e le loro prassi per introdurre, se necessario, e mettere in opera le misure contenute nell allegato alla presente raccomandazione; 2. di trasmettere questa raccomandazione a tutti gli organismi pubblici e privati interessati, in particolare alle autorità di polizia e alle autorità giudiziarie, al personale diplomatico, alle autorità d immigrazione, al personale competente in campo sociale, sanitario e dell insegnamento, e alle organizzazioni non governative. Allegato alla Raccomandazione n R (2000) 11 I. Principi e nozioni di base 1. I principi di base saranno i seguenti: la tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale indica il reclutamento da parte di una o più persone fisiche o giuridiche e/o l organizzazione dello sfruttamento e del trasporto o della emigrazione legale o illegale di persone, anche se consenzienti, per il loro sfruttamento sessuale, per mezzo di una qualsiasi forma di costrizione, in particolare la violenza o le minacce, l abuso di fiducia, l abuso d'autorità o l'abuso d una situazione di vulnerabilità. Su questa base, i governi degli Stati membri sono invitati a prevedere le seguenti misure II. Misure generali 2. Prendere le misure legislative e concrete appropriate per garantire la protezione dei diritti e degli interessi delle vittime della tratta, ed in particolare dei gruppi più vulnerabili e più colpiti: le donne, gli/le adolescenti e i/le bambini/e. 3. Accordare una priorità assoluta all assistenza alle vittime della tratta se possibile con programmi di reinserimento così come alla loro protezione contro i trafficanti. 4. Prendere misure per arrestare, perseguire e punire tutti i responsabili della tratta e per impedire il turismo sessuale e qualunque attività che potrebbe condurre a forme di tratta; 4

5 5. Considerare la tratta di essere umani a fini di sfruttamento sessuale come una forma di crimine organizzato internazionale ed esigere di conseguenza una azione coordinata adeguata alle situazioni sia a livello nazionale che internazionale. III. Quadro d azione e metodologia 6. Mettere in opera azioni multidisciplinari e coordinate che coinvolgano le autorità competenti in campo sociale, giudiziario, amministrativo, doganali, di polizia e dell emigrazione, così come le organizzazioni non governative (ONG). 7. Promuovere la cooperazione, a livello delle autorità nazionali e delle ONG, tra paesi d'origine, di transito e di destinazione delle vittime della tratta, per la realizzazione di accordi bilaterali e multilaterali. 8. Al fine di assicurare una base concreta e certa a queste azioni, incoraggiare la ricerca a livello nazionale e internazionale, relativa in particolare: all'influenza dei media e in particolare delle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione in materia di tratta di essere umani a fini di sfruttamento sessuale; alla clientela del commercio del sesso: evoluzione della domanda e delle sue conseguenze sulla tratta degli esseri umani a fini di sfruttamento sessuale; all'origine del fenomeno della tratta ed ai metodi utilizzati dai trafficanti. 9. Prevedere la creazione di unità di ricerca specializzate in materia di tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale. 10. Prendere iniziative al fine di sviluppare, a livello nazionale e internazionale, i dati e le statistiche che permettano di meglio conoscere il fenomeno della tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale, e se possibile di fare delle comparazioni sull'evoluzione di questo fenomeno nei diversi Stati membri del Consiglio d'europa. IV. Prevenzione i. Sensibilizzazione e informazione 11. Organizzare campagne d'informazione in una prospettiva di parità tra i sessi per sensibilizzare la popolazione alle situazioni nelle quali c è il rischio che possano condurre alla tratta e alle conseguenze negative della tratta stessa e, in particolare, per lottare contro l idea di facili guadagni associata alla prostituzione; queste campagne dovranno essere indirizzate a tutti coloro che possano essere interessati, soprattutto alle donne candidate all emigrazione e alle donne rifugiate. 12. Organizzare campagne d informazione destinate a screditare il turismo sessuale e a scoraggiare i potenziali partecipanti a tale attività. 13. Mettere a disposizione dei/delle rappresentanti diplomatici, dei poteri pubblici, dei media, delle ONG umanitarie e delle organizzazioni pubbliche e private che lavorano nei paesi di origine delle potenziali vittime della tratta, una informazione adeguata (documenti, video, brochure) sulla tratta e sullo sfruttamento sessuale di sono vittime le donne, i bambini ed i giovani adulti. 14. Assicurare, in tutti i paesi, una diffusione molto ampia delle informazioni sanitarie relateve ai rischi legati allo sfruttamento sessuale. 5

6 15. Incoraggiare e organizzare azioni di sensibilizzazione dei professionisti della comunicazione alle questioni relative alla tratta degli esseri umani a fini di sfruttamento sessuale e all influenza che i media possono avere in materia. ii. Educazione 16. Mettere in opera o accrescere nelle scuole programmi d'educazione sessuale che attribuiscano una importanza particolare alla parità tra gli uomini e le donne nonchè al rispetto dei diritti dell uomo e della dignità della persona umana, nel rispetto dei diritti dei bambini e dei diritti e dei doveri dei loro genitori, tutori o delle altre persone che ne abbiano legalmente la responsabilità. 17. Includere nei programmi di educazione scolastica una informazione sui rischi che i bambini e i giovani adulti potrebbero correre in materia di sfruttamento, di abusi sessuali e di tratta, e sui mezzi per difendersi; organizzare la diffusione di queste informazioni anche per i giovani che sono usciti dal sistema scolastico e per i genitori. 18. Dare ai ragazzi e dalle ragazze una educazione che eviti gli stereotipi sessuali e vegliare affinché tutti gli insegnanti e gli altri educatori siano formati in modo da integrare nel loro insegnamento la dimensione della parità dei sessi. iii. Formazione 19. Organizzare la formazione specifica destinata al personale sociale, medico, della scuola, diplomatico, consolare, giudiziario, doganale e della polizia per permettere l'identificazione dei casi di tratta a fini di sfruttamento sessuale e per prendere le misure necessarie. 20. Mettere in opera e/o sviluppare programmi di formazione per il personale di polizia al fine di permettergli di acquisire competenze specialistiche in questo campo. 21. In particolare, stabilire programmi specifici di formazione e di scambi di esperienze per accrescere la cooperazione tra la polizia e le ONG specializzate nella protezione delle vittime. 22. Mettere inoltre in opera programmi di formazione per gli uffici d'immigrazione e per la polizia di frontiera affinché questo personale possa partecipare alle attività di prevenzione assicurandosi che le persone che viaggiano all estero, specialmente quando si tratta di minori non accompagnati dai loro genitori o dai loro tutori, non siano implicati in un affare di tratta. iv. Azioni a lungo termine 23. Combattere le cause strutturali della tratta, sovente legata alle disparità esistenti tra paesi economicamente sviluppati e quelli che lo sono meno, in specie migliorando in questi ultimi lo stato sociale e la situazione economica delle donne. 24. Tener conto, quando si mettono in opera politiche economiche, sociali, migratorie o altre, della necessità di migliorare la condizione delle donne e di prevenire la tratta di esseri umani o il turismo sessuale. 25. Diffondere informazioni relative alle possibilità di emigrazione legale per permettere alle donne di informarsi sulle condizioni e le procedure per ottenere i visti ed i permessi di soggiorno. 6

7 V. Assistenza e protezione delle vittime i. Accompagnamento delle vittime 26. Favorire la creazione o lo sviluppo di centri d'accoglienza o di altre strutture per permettere alle vittime della tratta di esseri umani di beneficiare d'una informazione sui loro diritti nonché di un accompagnamento psicologico, medico, sociale e amministrativo in una prospettiva di inserimento nel paese d origine o nel paese di accoglienza. 27. Vigilare in particolare affinché le vittime possano beneficiare, soprattutto attraverso centri di accoglienza o altri organismi, d'una assistenza giuridica nella loro lingua materna. ii. Azioni in giudizio 28. Instaurare, quando ciò è possibile, per le vittime della tratta in particolare per i bambini e per i testimoni - particolari condizioni di ricevimento e di ascolto (audio o video) delle denunce, per proteggere la loro vita privata e la loro dignità, e per diminuire il numero delle procedure ed i loro effetti traumatizzanti. 29. Prevedere, se necessario, in particolare in presenza di reti criminali, misure di protezione delle vittime, dei testimoni e delle loro famiglie per evitare gli atti d'intimidazione e di rappresaglia. 30. Mettere in opera una protezione delle vittime che offra mezzi efficaci di lotta contro l intimidazione e contro le minacce reali alla sicurezza fisica delle vittime e delle loro famiglie, sia nel paese di destinazione che nel paese di origine. 31. Prevedere nel paese d'origine, in caso di bisogno, la protezione della famiglia delle vittime quando queste siano impegnate in procedure giudiziarie nel paese di destinazione. 32. Estendere, se necessario, questa protezione ai membri delle associazioni o delle organizzazioni che assistono le vittime durante le procedure civili o penali. 33. Prevedere che i tribunali competenti possano condannare i colpevoli a indennizzare le vittime. 34. Accordare alle vittime, se necessario, e in conformità con la legislazione nazionale, un permesso di soggiorno temporaneo nel paese di destinazione per permettere loro di testimoniare contro gli accusati durante le procedure giudiziarie; durante questo periodo, vigilare affinchè le vittime abbiano accesso a un aiuto sociale e medico. 35. Prevedere la possibilità di accordare, se del caso, uno statuto di residente temporaneo per ragioni umanitarie. iii. Misure sociali per le vittime della tratta nel paese d'origine 36. Incoraggiare e sostenere la realizzazione di una rete di organizzazioni non governative che operino nel settore dell assistenza alle vittime della tratta. 37. Promuovere la collaborazione tra le strutture di accoglienza e le organizzazioni non governative nei paesi d'origine in vista del ritorno e del reinserimento delle vittime. iv. Diritto al ritorno e al reinserimento 38. Garantire alle vittime la possibilità di tornare nei loro paesi d'origine prendendo tutte le misure necessarie a tale scopo, anche attraverso accordi di cooperazione tra i paesi d origine e i paesi di destinazione delle vittime. 7

8 39. Istituire, specie attraverso accordi bilaterali, un sistema di finanziamento del costo del viaggio di ritorno e di un contributo per il reinserimento. 40. Prevedere un sistema di accompagnamento sociale per il rimpatrio assicurando l assistenza alle vittime da parte dei servizi sociali e sanitari dei paesi d'origine e/o da parte delle loro famiglie. 41. Prendere misure specifiche per il reinserimento professionale delle vittime. VI. Diritto penale e cooperazione giudiziaria 42. Attuare o rafforzare la legislazione applicabile in materia di tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale e prevedere se necessario incriminazioni specifiche. 43. Istituire o rafforzare sanzioni penali proporzionate che includano pene che privino della libertà e che abbiano un potere dissuasivo e permettano un percorso giudiziario efficace e l estradizione delle persone indagate o condannate. 44. Prendere le misure necessarie per permettere il sequestro, senza pregiudizio dei diritti dei terzi in buona fede, e la confisca degli strumenti e dei prodotti della tratta. 45. Facilitare le inchieste e il controllo della polizia sugli edifici nei quali le vittime della tratta sono sfruttate e se necessario prevederne la chiusura. 46. Prevedere un regime di responsabilità applicabile alle persone giuridiche, accompagnato da specifiche sanzioni. 47. Prevedere misure che consentano l'estradizione dei trafficanti, nel rispetto delle regole internazionali applicabili, se possibile verso il paese in cui possano essere raccolte le prove del reato. 48. Stabilire regole relative alla competenza giudiziaria extra-territoriale per permettere e facilitare il perseguimento e la condanna degli autori di reati in materia di tratta di essere umani a fini di sfruttamento sessuale, qualunque sia il paese nel quale i reati siano stati commessi, anche nel caso in cui gli atti costitutivi del reato siano stati perpetrati in più di un paese. 49. In accordo con leggi nazionali concernenti la protezione dei dati personali e con le disposizioni della Convenzione per la protezione delle persone in riferimento al trattamento automatizzato dei dati a carattere personale del Consiglio d'europa, mettere in opera e aggiornare regolarmente i sistemi informatici che possono servire all investigazione e al perseguimento dei reati in materia di tratta. VII. Misure di coordinamento e di cooperazione i. A livello nazionale 50. Creare un meccanismo di coordinamento incaricato di definire la politica nazionale di lotta contro la tratta e organizzare un approccio multidisciplinare della questione. 51. Incoraggiare, attraverso questo meccanismo, lo scambio d'informazioni, la raccolta di dati statistici, la valutazione dei risultati concreti ottenuti sul campo, dell'evoluzione della tratta e dei risultati della politica nazionale. 52. Incoraggiare, attraverso questo meccanismo, il collegamento con meccanismi di altri paesi e con le organizzazioni internazionali per coordinare le attività e sorvegliare, esaminare e mettere in opera strategie a livello nazionale e internazionale per lottare contro la tratta. 8

9 ii. A livello internazionale 53. Utilizzare, nella misura del possibile, tutti gli strumenti ed i meccanismi internazionali disponibili e applicabili in materia di tratta, in particolare in materia di sequestro e di confisca degli introiti acquisiti con la tratta. 54. Creare un organo internazionale di coordinamento della lotta contro la tratta incaricato in particolare di realizzare un elenco europeo delle persone scomparse in accordo con le leggi nazionali concernenti la protezione dei dati personali. 55. Rafforzare e migliorare gli scambi d informazione e di cooperazione tra i paesi sia con accordi bilaterali che attraverso le organizzazioni internazionali associate alla lotta contro la tratta. 56. I governi sono invitati a sottoscrivere ed a ratificare, se non lo hanno ancora fatto, la Convenzione del Consiglio d'europa relativa al riciclaggio, al depistaggio, al sequestro e alla confisca dei frutti del crimine (1990), la Carta sociale europea rivista (1996) e il Protocollo addizionale alla Carta sociale europea che prevede un sistema di ricorsi collettivi (1995), la Convenzione europea sull'esercizio dei diritti dei bambini (1996), la Convenzione sull eliminazione di tutte le forme di discriminazione nei confronti delle donne (1979) ed il suo Protocollo facoltativo (1999), nonchè la Convenzione delle Nazioni Unite relativa ai diritti del bambino (1989), e/o a togliere le riserve esistenti su questi strumenti. 57. I governi sono invitati a inserire nei loro sistemi nazionali tutte le misure necessarie per mettere in opera i principi e le norme contenute nel Programma d'azione adottato nella 4a Conferenza mondiale sulle donne (Pechino, 4-15 settembre 1995), e in particolare la sua parte IV.D, nonchè le conclusioni raggiunte ed adottate nella 42a sessione della Commissione della condizione della donna delle Nazioni Unite, la Risoluzione regolarmente adottata dall Assemblea generale delle Nazioni Unite sulla tratta delle donne e delle fanciulle, la Dichiarazione adottata nella Conferenza ministeriale che contiene le linee direttrici europee per le misure in materia di prevenzione e di lotta contro la tratta delle donne a fini di sfruttamento sessuale (L Aia, aprile1997), nonché le seguenti raccomandazioni del Comitato dei Ministri agli Stati membri del Consiglio d'europa: Raccomandazione n R (80) 10 relativa alle misure contro il trasferimento e la messa al sicuro dei capitali di origine criminale, Raccomandazione n R (85) 11 sulla posizione della vittima nel quadro del diritto penale e della procedura penale e Raccomandazione n R (87) 21 sull'assistenza alle vittime e alla prevenzione della vittimizzazione. 9

10 ESPOSIZIONE DEI MOTIVI I. Rilievi introduttivi nota 1 A. Dati storici Il fenomeno della tratta è sempre esistito, ma col tempo si è molto evoluto. Verso la fine del XIX secolo, inizio del XX secolo, emigrazioni massicce di donne europee sono state organizzate verso il continente americano o l Africa del Nord. Era anche organizzata la tratta delle donne verso l Europa. Per mettere fine a quel fenomeno, che era comunemente chiamato «la tratta delle bianche», due conferenze internazionali s erano tenute a Parigi nel 1902 e nel I lavori si erano chiusi con la firma della Convenzione internazionale relativa alla tratta delle bianche (Parigi, 4 maggio 1910), completata in seguito dalla Convenzione internazionale contro la tratta delle donne e dei bambini (30 settembre 1921) e dalla Convenzione internazionale sulla repressione della tratta delle donne adulte (Ginevra, 11 ottobre 1933). La Convenzione per la repressione della tratta degli esseri umani e dello sfruttamento della prostituzione (New York, 2 dicembre 1949) annulla e sostituisce, tra le parti, le disposizioni degli strumenti internazionali precedenti. B. La tratta di esseri umani ai nostri giorni : un fenomeno globale Lo sviluppo dei mezzi di comunicazione e gli squilibri economici mondiali hanno internazionalizzato la tratta. C è dapprima stata la tratta delle bianche, poi il traffico da Sud verso Nord. C è ormai oggi la tratta di esseri umani delle regioni più sfavorite verso le regioni più prospere (in particolare verso l Europa occidentale), qualunque sia la loro localizzazione geografica. 1. Il contesto La tratta di esseri umani (essenzialmente delle donne e delle ragazze, seppure tra le vittime ci sono anche uomini), si è sviluppata di recente nel mondo intero. Quando la spinta economica di emigrare verso l ovest non può essere soddisfatta in modo legale, i/le candidati/e all emigrazione ricorrono ad intermediari, che si rivelano sovente componenti di reti criminali organizzate e sono di fatto incaricati di «reclutare» le persone destinate alla prostituzione. In particolare, la situazione in certe regioni d'europa, e in particolare in Europa centrale e orientale dalla fine degli anni 80 (con l'apertura delle frontiere, la crescita della disoccupazione e della povertà, lo sconvolgimento delle strutture statali e la diminuzione dei controlli) tende a favorire lo sviluppo di tutti i traffici illeciti, e in specie della tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale. Questa evoluzione non sarebbe possibile senza lo sviluppo di reti specializzate che, in materia di sfruttamento sessuale, rispondono in effetti ad una richiesta. I clienti costituiscono i veri pilastri del sistema della prostituzione. Il cliente, l acquirente maschile della prostituzione, resta nella maggior parte dei casi anonimo e invisibile, salvo nel caso in cui si tratti di abusi sessuali commessi su bambini o di stupro, pur tuttavia egli gioca un ruolo importante in materia di tratta (vedasi anche sotto C, la clientela del commercio del sesso). 10

11 2. Le organizzanioni criminali La tratta degli esseri umani è divenuto un commercio altamente lucrativo, gestito dalle reti della criminalità organizzata. Queste reti sono costituite da organizzazioni di vario tipo. Le grandi organizzazioni, caratterizzate da una struttura internazionale gerarchizzata e con contatti politici ed economici a tutti i livelli, sia nel paese d origine che nel paese di destinazione. La tratta si sviluppa generalmente dietro una copertura legale e trae partito da una conoscenza approfondita delle leggi e procedure amministrative dei differenti paesi di destinazione e di transito. Alle vittime vengono promessi guadagni considerevoli nel paese di destinazione. Talvolta, alla partenza, si conviene per iscritto o verbalmente che lavoreranno come cameriere in un bar, ballerine, «entraîneuse» o prostitute. In altri casi, si fa loro intravedere la possibilità di ottenere un lavoro senza fare alcuna allusione alla prostituzione. Alcune vittime hanno riferito di essere state trasportate in gruppo e di essere passate attraverso più intermediari (talvolta anche attraverso più paesi) prima di arrivare a destinazione. Durante il viaggio erano state sottoposte ad analisi mediche per verificare se erano colpite dall AIDS o da malattie veneree. Durante il viaggio, esse non sapevano generalmente nel modo più assoluto dove si trovavano nè dove le avrebbero condotte. Nel corso del viaggio talvolta erano state sequestrate nel paese di transito e obbligate a prostituirsi. All arrivo a destinazione, i loro passaporti erano stati confiscati. Le organizzazioni di medie dimensioni si distinguono dalle grandi organizzazioni poichè vendono le vittime ad altri gruppi, ma ne conservano il controllo e le mettono nei loro club e case di prostituzione. Queste organizzazioni sottomettono le vittime ad una sorveglianza stretta, le costringono a sottoscrivere riconoscimento di debiti (sono spesso costrette a contrarre grossi prestiti prima della partenza dai paesi d origine) ed esigono che esse consegnino una percentuale considerevole dei loro introiti della prostituzione per l utilizzazione delle camere e delle altre strutture. I mezzi di pressione utilizzati sono spesso molto forti : le vittime vengono sequestrate, picchiate, violentate, drogate, sotto-alimentate e penalizzate finanziariamente se non sottostanno alle richieste dell organizzazione. Le piccole organizzazioni si strutturano attorno alla richiesta dei cabaret e delle altre strutture di questo tipo e forniscono donne/uomini. Esiste anche un gruppo limitato di persone che sono emigrate verso l Europa senza passare attraverso le organizzazioni. Queste persone hanno fatto ricorso a svariati tipi di mezzi, legali e illegali, per passere le frontiere, talvolta con l aiuto di persone che sfruttano il loro stato di difficoltà. In qualsiasi modo le vittime siano entrate nel paese di destinazione attraverso l intermediazione di una organizzazione di trafficanti o meno esse entrano quasi sempre in uno stesso circuito di prostituzione e sono obbligate ad affidarsi ai «servizi» loro offerti dalle organizzazioni. 3. Le differenti legislazioni degli Stati membri del Consiglio d Europa Esistono differenze importanti tra le legislazioni degli Stati membri. Certi Stati incriminano in modo specifico la tratta a fini di sfruttamento sessuale, altri la tratta di esseri umani in generale e per altri ancora non esiste nessuna disposizione specifica. In materia di prostituzione esistono sistemi giuridici o prassi diverse. Certi Stati applicano il «proibizionismo» (proibizione della prostituzione e incriminazione dei clienti) ; altri hanno una tendenza detta «legalista» o «regolamentare» (lo sfruttamento della prostituzione degli 11

12 adulti non è perseguibile) o ancora un sistema detto «abolizionista» (la prostituzione non è un reato ma lo è il suo sfruttamento). Queste sostanziali differenze danno luogo a numerosi dibattiti a livello internazionale, posto che gli Stati spesso partono da posizioni opposte o difficilmente compatibili. C. Azioni intraprese a livello internazionale contro la tratta Constatato lo sviluppo considerevole della tratta di esseri umani, la comunità internazionale si è mobilitata per lottare contro questo fenomeno. Senza pretendere di essere esaustiva, questa sezione ha per obiettivo di delineare le principali attività intraprese nella materia dalle organizzazioni internazionali, delle quali gli autori della Raccomandazione hanno tenuto conto nel loro lavoro. 1. Organizzazione delle Nazioni Unite Gli Stati membri dell Organizzazione delle Nazioni Unite hanno sottolineato che la tratta di esseri umani costituisce una violazione flagrante dei diritti fondamentali delle vittime. Gli Stati membri dell ONU hanno constatato che la tratta è divenuta una attività importante della criminalità organizzata internazionale ed hanno chiesto l eliminazione di questo fenomeno e la fornitura di assistenza alle vittime di questa forma di violenza, che sono principalmente donne e ragazze. Molti rapporti e numerose risoluzioni e programmi d azione sono stati adottati in proposito nel quadro dell ONU. E opportuno soprattutto menzionare : - Le risoluzioni annuali sulla lotta contro la tratta di donne e di ragazze adottate dall Assemblea generale delle Nazioni Unite. - Il rapporto sulla tratta delle donne e la prostituzione forzata, presentata alla Commissione dei diritti dell uomo dell ONU dal relatore speciale dell ONU sulla violenza contro le donne, le sue cause e le sue conseguenze (documento E/CN.4/1997/47). - Il Programma d azione di Vienna, adottato dalla Conferenza mondiale sui diritti dell uomo (Vienna, giugno 1993), e la Dichiarazione sull eliminazione della violenza contro le donne adottata dall Assemblea generale (dicembre 1993) in cui gli Stati membri affermano di essere allarmati dal fatto che le possibilità per le donne d arrivare alla parità giuridica, sociale, politica ed economica nella società sono limitate soprattutto a causa della violenza continua ed endemica che viene esercitata contro di esse (...). - Il Programma d azione adottato dalla Conferenza internazionale sulla popolazione e lo sviluppo (Il Cairo, 5-13 settembre 1994), e il Programma d azione adottato nella Quarta Conferenza mondiale sulle donne (Pechino, 4-15 settembre 1995), hanno stabilito una serie di principi di base in materia di parità tra le donne e gli uomini. Il Programma d azione di Pechino ha in particolare invitato i governi dei paesi d origine, di transito e di destinazione, e le organizzazioni regionali e internazionali, a lottare contro le condizioni che incoraggiano la tratta ed a prendere misure nel campo della giustizia penale e civile, ad assicurare la cooperazione tra tutti i servizi di repressione e a prevedere risorse per la rieducazione delle vittime e per programmi d educazione e di formazione preventiva. 12

13 2. Interpol Incaricata di promuovere la cooperazione e l assistenza mutua tra le autorità di polizia criminale, l Interpol è vocata a svolgere un ruolo considerevole in materia di lotta contro la tratta. In una fase iniziale, i paesi membri si erano allarmati in seguito ad un primo spostamento di donne trasportate verso gli Stati d Europa dell Ovest a partire dall Asia del Sud-Est. Era necessario migliorare lo scambio di informazioni sulle attività illegali come i matrimoni fittizi, l entrata illegale e l uso di documenti d identità falsi. La considerazione dominante non era l interesse delle donne vittime di queste azioni ma l immigrazione illegale in quanto attività della criminalità organizzata. In modo conforme al mandato definito dalla sua Assemblea generale, l Interpol ha adottato un approccio multidisciplinare che richiede il coordinamento delle attività condotte da tutte le autorità. In cooperazione con gli organi competenti dell Organizzazione delle Nazioni Unite e dell Unione europea, sono state organizzate campagne comuni contro la tratta di esseri umani e lo sfruttamento della prostituzione. Altri progetti in questo campo potrebbero comprendere la pubblicazione d un manuale che contenga la lista delle autorità competenti, dei punti di contatto e dei servizi amministrativi che possiedono le conoscenze e le competenze specializzate pertinenti. Grazie alla sua rete d informazione particolarmente efficace, l Interpol ha cominciato anche a raccogliere notizie sulla tratta di esseri umani. 3. Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) Tra le attività dell OIM sulla tratta degli esseri umani nel corso degli ultimi anni, i rapporti e le pubblicazioni provenienti dal Programma d informazione sulle emigrazioni sono stati particolarmente utili agli autori della raccomandazione nota 2. Gli autori hanno esaminato anche i risultati di un progetto realizzato dall OIM nel quadro del programma STOP della Commissione europea, relativo all analisi dei dati e delle informazioni statistiche a disposizioni degli Stati membri dell UE sul traffico degli esseri umani, particolarmente delle donne e dei bambini a fini di sfruttamento sessuale (1998). 4. Processo di Budapest Gli autori della raccomandazione hanno curato i lavori condotti in questo quadro, in particolare in occasione della Conferenza dei ministri sulla prevenzione delle emigrazioni illegali, tenutasi a Praga (ottobre 1997). 5. Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) In quanto direttamente coinvolti nella questione, gli Stati membri dell OSCE hanno espresso la loro preoccupazione a varie riprese davanti all ampiezza del fenomeno della tratta nota Unione europea Gli Stati membri dell UE si sono impegnati a cooperare il più possibile nella lotta contro la tratta di esseri umani e, particolarmente, contro la tratta di donne e di bambini. Numerose iniziative e misure possono essere citate. - Il Parlamento europeo ha adottato una serie di Risoluzioni : Risoluzione relativa alla protezione dei testimoni nella lotta contro la criminalità organizzata (JO No C 327 (1995)), Risoluzione relativa alla tratta degli esseri umani (JO No C 32 (1996)) e Risoluzione relativa alle vittime della violenza che sono minorenni (JO No C 320 (1996)). 13

14 - Le conclusioni della Conferenza europea sulla tratta delle donne a fini di sfruttamento sessuale (Vienna, giugno 1996), organizzata dalla Commissioni europea, sono state all origine della Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull argomento (COM (96) 567 finale), completata successivamente da una seconda Comunicazione (COM (98) 726). Una delle principali conclusioni di questi documenti è che una cooperazione e un coordinamento nazionale, regionale e internazionale tra le autorità responsabili dell emigrazione, della giustizia e delle questioni sociali e le ONG si impongono e che è necessario stabilire delle relazioni tra l Organizzazione delle Nazioni Unite, il Consiglio d Europa, le istituzioni dell UE e le altre organizzazioni regionali per trarre partito dall applicazione di politiche complementari rafforzate. Le Comunicazioni citano le differenti attività intraprese dal Comitato direttore per la parità tra le donne e gli uomini (CDEG) del Consiglio d Europa (vedi sotto). - Questa azione è stata rinforzata dall adozione di Azioni comuni del Consiglio sulla base dell articolo K.3 del trattato dell Unione europea per lottare contro la tratta di esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini (96/700/JAI e 97/154/JHA). Le azioni comuni sono state adottate, tra l altro, per rinforzare la cooperazione giudiziaria. - La Dichiarazione adottata in occasione della Conferenza ministeriale sulla tratta delle donne a fini di sfruttamento sessuale (L Aia, aprile 1997), contiene linee direttrici finalizzate alla realizzazione di misure efficaci di prevenzione e di lotta contro la tratta delle donne a fini di sfruttamento sessuale. - La lotta contro la tratta di esseri umani fa ormai parte del mandato dell Europol, che ha intrapreso attività in questo senso. - Sono stati realizzati numerosi programmi comunitari, consacrati alla lotta contro la tratta (STOP, DAPHNE, ecc.). D. Le origini della Raccomandazioni : i lavori del Consiglio d Europa Dall inizio degli anni 90, il Consiglio d Europa, e in particolare il suo Comitato direttore per la Parità tra le donne e gli uomini (CDEG), ha avviato diverse azioni per lottare contro la tratta di esseri umani nella sua forma attuale. Il CDEG ha organizzato attività di studio e di ricerca : il seminario sulla lotta contro la tratta delle donne, considerata come una violazione dei diritti dell uomo e della dignità umana (Strasburgo, 25 settembre 1991) è stato seguito dalla creazione di un Gruppo di esperti sulla lotta contro la tratta delle donne e la prostituzione forzata (EG-S-TP) ( ). Come seguito a questi lavori, una consulente esperta, Mme Michèle Hirsch (Belgio) ha preparato, su richiesta del CDEG, un Piano d azione contro la tratta delle donne e la prostituzione forzata (EG (96) 2). Vera piattaforma d azione per il governi, il piano d azione offre numerosi spunti di riflessione e di ricerca relative alle disposizioni giuridiche, socioeconomiche, amministrative, repressive, di prevenzione e d informazione da adottare per lottare contro la tratta. Altre attività avevano maggiormente una finalità di sensibilizzazione : - Il CDEG ha organizzato un seminario internazionale su «la lotta contro la tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale : il ruolo delle ONG» 14

15 (Strasburgo, giugno 1998). Le conclusioni di questo seminario (al quale hanno partecipato più di 150 persone provenienti da più di 40 Stati) prevedono azioni comuni e concertate, e in particolare la cooperazione tra le ONG di differenti paesi ; - Il CDEG ha tenuto un seminario sulle «buone» e le «cattive» pratiche relative all argomento dell immagine della donna nei media : il caso della tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale (Strasburgo, settembre 1998). Nel corso di questo seminario, giornalisti e professionisti della comunicazione di tutta l Europa hanno cercato soluzioni per evitare il sensazionalismo nel diffondere informazioni sulla realtà della tratta ; - Molti seminari sono stati organizzati in questi ultimi anni nei paesi d origine della tratta (Albania, Bosnia e Erzegovina, Ucraina). Si tratta d allertare i differenti attori (polizia, giudici, operatori sociali, personale delle ambasciate, insegnanti) sul loro ruolo nei confronti delle vittime della tratta e sui pericoli che minacciano certe persone. Nel 1999, una campagna d informazione e di prevenzione dei rischi della tratta è stata organizzata in Albania per i/le rifugiati/e del Kossovo nota 4. - Varie attività sono state avviate in cooperazione con altre organizzazioni internazionali (Nazioni Unite, Interpol, Europol, Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Diritti dell Uomo, ecc.). E. I redattori della raccomandazione e il loro approccio Dopo aver condotto questi lavori, il CDEG ha acquisito la convinzione che la tratta non può essere combattuta che con un metodo multidisciplinare e coordinato, con l intervento di tutte le parti interessate sul piano nazionale, regionale e internazionale. Il Comitato ha dunque stimato che fosse necessario dare un seguito alle attività già avviate nell ambito dei differenti comitati del Consiglio d Europa e prendere l iniziativa di definire una strategia per prevenire questa forma di delinquenza e per lottare contro di essa. Dopo consultazioni con i differenti comitati del Consiglio d Europa competenti nei settori giuridico, sociale, economico, dei diritti dell uomo e delle comunicazioni di massa, è stato creato, sotto l autorità del Comitato direttore per la parità tra le donne e gli uomini (CDEG), il Gruppo multisettoriale sulla lotta contro la tratta degli esseri umani a fini di sfruttamento sessuale (EG-S-TS) nota 5. Il EG-S-TS era composto d esperti/e dei diversi comitati direttori del Consiglio d Europa nota 6. Ha cominciato i suoi lavori nel dicembre 1997 e li ha terminati nel febbraio Ha tenuto, nel frattempo, tre riunioni di lavoro. Il Gruppo multisettoriale ha studiato i mezzi di prevenzione della tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale, in particolare la tratta di donne e di bambini, in particolare di bambine. La Raccomandazione suggerisce agli Stati membri una serie di misure che possono contribuire a proteggere concretamente gli interessi delle vittime, a garantire che i delinquenti siano perseguiti e a far riconoscere gli interessi delle altre parti interessate, come le autorità sanitarie, sociali e giudiziarie, i servizi di repressione della delinquenza e di controllo dell emigrazione e le ONG. Si tratta di linee direttrici che gli Stati deciderranno di applicare in funzione della loro situazione nazionale. 15

16 II. Commenti alle disposizioni della Raccomandazione Premessa e dispositivo Dopo aver considerato il contesto nel quale si colloca la tratta di esseri umani in Europa, la Raccomandazione richiama i testi internazionali di riferimento e condanna la tratta in quanto violazione dei diritti della persona umana. 1. Contesto La premessa comincia col descrivere brevemente il contesto nel quale si colloca il fenomeno della tratta : crescita rapida in Europa e appartenenza alla categoria del crimine organizzato. Di fronte ad un tale situazione, la messa in opera di una strategia coordinata diviene indispensabile, e ciò si deve realizzare innanzi tutto grazie ad una armonizzazione delle pertinenti legislazioni degli Stati membri del Consiglio d'europa. Il termine di «legislazioni pertinenti» riguarda la legislazione in campo civile, sociale e penale. Per quanto concerne il contesto più generale della tratta, si vedano anche le osservazioni sopra riportate (sotto «osservazioni introduttive»). 2. Richiamo dei testi internazionali di riferimento In primo luogo è opportuno ricordare che i Capi di stato degli Stati membri del Consiglio d Europa hanno deciso, nella Dichiarazione finale del Secondo Vertice (Strasburgo, ottobre 1997), di ricercare risposte comuni alle sfide poste dall estensione della criminalità organizzata su scala europea e d intensificare la loro cooperazione per rafforzare la protezione giuridica dei bambini ; hanno ugualmente affermato la loro determinazione a combattere la violenza contro le donne e ogni forma di sfruttamento sessuale delle donne. Il peso di questa dichiarazione è stato rafforzato dalla effettiva presenza e dalla firma della totalità dei 40 Capi di Stato e di governo degli Stati membri del Consiglio d Europa. Nel corso dei loro lavori, i redattori si sono costantemente riferiti ai principi consacrati dalla Convenzione europea di tutela dei Diritti dell Uomo e delle libertà fondamentali (1950), dalla Carta sociale europea (1961), dalla Carta sociale europea rivista (1996) e dal Protocollo addizionale alla Carta sociale europea che prevede un sistema di ricorsi collettivi (1995), dalla Convenzione europea relativa al riciclaggio, al depistaggio, al sequestro e alla confisca dei prodotti del crimine (1990) e dalla Convenzione europea sull esercizio dei diritti dei bambini (1996), che sono fondamentali per le attività del Consiglio d Europa. Hanno inoltre tenuto conto delle linee direttrici contenute nell azione comune dell Unione europea sulle misure per lottare contro la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini (1997), della Convenzione relativa alla creazione di Europol (1995), della Convenzione delle Nazioni Unite sull eliminazione di tutte le forme di discriminazione nei confronti delle donne (1979) e della Convenzione delle Nazioni Unite relativa ai diritti del bambino (1989). Il testo della premessa enumera anche una serie di Raccomandazioni adottate dal Comitato dei ministri e dall Assemblea parlamentare del Consiglio d Europa alle quali si è fatto riferimento nel quadro della preparazione del testo nota Condanna della tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale La raccomandazione condanna la tratta di esseri umani, che non può essere compatibile con i principi e l applicazioni dei testi sopra menzionati. Conformemente al loro mandato (vedi nota n 4 a fine testo), i redattori hanno essenzialmente preso in considerazione la tratta di donne e di minori. Ciò corrisponde ai dati statistici disponibili (soprattutto grazie al lavoro delle ONG che sostengono e assistono le vittime), che 16

17 dimostrano che, se anche gli uomini e i ragazzi possono essere vittime della tratta, il fenomeno riguarda essenzialmente le donne e le ragazze. Allegato alla Raccomandazione I/II Principi, nozioni di base e misure generali Con le misure generali di seguito enunciate, i principi e le nozioni di base che figurano nella raccomandazione costituiscono le linee direttrici che dovranno costituire i principi dell azione dei governi in materia di lotta contro la tratta. Paragrafi 1, 2, 3, 4 e 5 Il contesto : la definizione della tratta è un argomento sensibile poiché non si tratta di una nozione univoca, anche e forse soprattutto se si prende in considerazione la tratta a fini di sfruttamento sessuale. I diversi strumenti internazionali che ne trattano e i testi nazionali, quando esistono, definiscono più o meno ampiamente questa forma di tratta a seconda se prendono in considerazione tutti gli esseri umani o solo i più vulnerabili, e se si prefiggono o meno un obiettivo di repressione. La tratta a fini di sfruttamento sessuale è un fenomeno diverso e non uniforme. Numerosi parametri possono variare, sia quelli relativi al numero delle persone implicate, al tipo di trafficanti, al tipo di vittime o di "clienti" o "consumatori", sia quelli relativi al grado d'organizzazione sulla quale si appoggia e alla sua estensione, a seconda che la tratta intervenga nei limiti delle frontiere d'uno o più Stati, o di continenti. Una violazione dei diritti della persona umana : i redattori hanno scelto d'affrontare la tratta degli esseri umani a fini di sfruttamento sessuale nel suo insieme. Senza negare le forme specifiche della tratta delle donne o la particolare vulnerabilità dei bambini vittime della tratta a fini di sfruttamento sessuale, che possono richiedere misure differenti, si tratta in primo luogo di condannare su un piano generale questo fenomeno che costituisce una violazione flagrante dei diritti della persona umana e un attentato alla dignità e all integrità dell essere umano. La messa in opera d un quadro d azione : al di là di questa condanna di principio, la raccomandazione si indirizza agli Stati proponendo un quadro d'azione e una metodologia per lottare contro la tratta. Il testo identifica un certo numero di azioni considerate come prioritarie che i governi sono invitati ad adottare nei diversi campi relativi alla prevenzione, all'assistenza e alla protezione delle vittime, alla repressione nei confronti degli autori senza dimenticare la necessaria dimensione della cooperazione internazionale. E in questo contesto e in relazione a questo obiettivo che si inquadra la definizione della tratta considerata nell ambito della presente raccomandazione. Essa si propone di conciliare la necessità d'assicurare il rispetto dei diritti, della dignità e dell integrità degli esseri umani vittime della tratta, con la diversità delle legislazioni esistenti in seno agli Stati membri del Consiglio d'europa nei confronti di questo complesso fenomeno. La definizione adottata si sforza di comprendere la catena di comportamenti che conduce allo sfruttamento delle vittime. Vengono quindi considerati il «reclutamento» delle future vittime, l'organizzazione del loro trasporto così come l ultima fase, costituita dallo sfruttamento sessuale propriamente detto. I termini "e/o" e anche "se del caso" indicano la volontà dei redattori d enumerare le diverse tappe possibili, poiché può esserci tratta anche senza che tutte le varie fasi si siano verificate. 17

18 Gli elementi della definizione : la definizione comprende la nozione d'organizzazione del trasferimento delle vittime che viene individuato con il termine di «trasferimento o di emigrazione». Ciò include il passaggio d una frontiera e richiede misure specifiche tanto nazionali ch internazionali sul piano della prevenzione e della repressione. L'organizzazione del trasferimento o della emigrazione può essere "legale o illegale": in certi casi, le persone sono condotte in un paese illegalmente o senza un permesso di soggiorno valido, ma in altri casi le persone entrano nel paese in modo legale, come turisti, promesse spose, artiste, domestiche, ragazze alla pari e richiedenti asilo, in funzione della legislazione dei differenti Stati. Possono sussistere casi di tratta persino se le condizioni di passaggio delle frontiere o di soggiorno sono legali. I trafficanti conoscono le diverse legislazioni nazionali e praticano la tratta con mezzi legali. E per questa ragione che nel quadro della definizione della tratta i redattori non hanno tenuto conto del carattere legale o illegale dell'ingresso o del soggiorno nel paese di destinazione. I redattori hanno ritenuto che la tratta può riguardare il trasferimento o l emigrazione di persone anche consenzienti. Il dibattito concernente la questione del consenso non è nuovo ed è stato oggetto di approfondito dibattito tra i redattori. Non è facile determinare dove finisce la libera scelta e dove comincia la costrizione. In materia di tratta, certe persone non sanno affatto ciò che le attende, altre sanno perfettamente che si tratta di prostituirsi. Certi studiosi ed esperti giudicano che non può esserci tratta, nel senso stretto del termine, quando i soggetti conoscono i rischi ai quali si espongono e persistono nella loro volontà d'emigrare. Ciò nonostante, anche se una persona vuole emigrare per trovare lavoro, ed eventualmente prostituirsi, questo non significa che acconsenta a subire violenze o abusi di ogni sorta. Nel quadro della Raccomandazione, i redattori hanno deciso d'applicare la nozione di "consenso" alla fase iniziale. La frase "di persone anche consenzienti fa riferimento al fatto che queste persone possono o meno aver consentito all'organizzazione del loro trasferimento o della loro emigrazione : in ambedue i casi, si tratta di tratta di esseri umani. All inizio del processo, l'assenza o la presenza del consenso non sono fattori determinanti, qualunque sia la difficoltà di provare un tale consenso. I redattori hanno ugualmente dibattuto della necessità d'introdurre la nozione di "guadagno". Taluni esperti/e erano dell'avviso che la tratta si definisce come l'azione di costringere un essere umano a prostituirsi o a fornire prestazioni sessuali a un altra persona per ottenere un guadagno. Dopo discussioni approfondite, i redattori hanno convenuto che gli introiti finanziari sono un elemento chiave, al tempo stesso origine e risultato della tratta (devono anche essere sottolineati gli stretti legami esistenti tra la tratta di esseri umani e il riciclaggio di denaro). Ciò nonostante è stato deciso che questo elemento non venga incluso direttamente nel testo della Raccomandazione affinché non vengano posti limiti al concetto di sfruttamento sessuale. La Raccomandazione comprende tutte le prestazioni di tipo sessuale rese sotto costrizione, sia che vengano o meno considerate un lavoro, sia che vengano o meno remunerate. Nel quadro della Raccomandazione, il termine "costrizione" può comprendere il sequestro, le percosse, lo stupro, le minacce, la violenza attraverso l'abuso di una posizione dominante, vale a dire il fatto di ottenere da una persona, approfittando della sua vulnerabilità dovuta alla sua situazione amministrativa precaria o illegale, della sua situazione di dipendenza economica o del suo stato di salute precaria, la fornitura di prestazioni sessuali. 18

19 Per quanto si riferisce agli autori, nella tratta possono essere implicate persone fisiche come reclutatori, passeurs ed eventuali complici che abusano della loro posizione in seno alle autorità amministrative degli Stati interessati, come pure persone giuridiche che prendono parte al traffico ad esempio «sex shops», «life shows», case di prostituzione e di altri commerci del sesso o ancora certe società alberghiere e dello spettacolo o anche società per il turismo, per i video o editrici, nel caso si tratti di pornografia infantile. Nel caso di minori nota 8, qualunque atto sessuale è condannabile. Nell ambito di certe legislazioni europee, il consenso d'un/a minore può essere preso in considerazione al di là dell'età detta della "maggiore età sessuale". Al di là di questa età, i giudici sono incaricati di verificare in quale misura il/la minore è stato capace di esprimere il suo consenso. Sono considerate vittime della tratta : - le persone che hanno subito violenze, abusi d autorità o minacce che sono all'origine del loro ingresso nel processo che le ha condotte al loro sfruttamento sessuale o sul suo percorso ; - quelle che sono state ingannate dagli organizzatori/trafficanti e che credevano di stipulare un contratto di lavoro interessante, senza rapporti con il commercio del sesso, o semplicemente un lavoro modesto ; - quelle che sono coscienti delle vere intenzioni degli organizzatori/trafficanti e hanno acconsentito in un primo momento a questo sfruttamento sessuale in ragione della situazione di vulnerabilità nella quale si trovavano. L'abuso della situazione di vulnerabilità delle vittime è dunque così espressamente definito elemento costitutivo della tratta. Per situazione di vulnerabilità delle vittime si deve intendere qualsiasi tipo di vulnerabilità, psichica, affettiva, famigliare, sociale o economica. In sintesi si tratta dell'insieme delle situazioni di miseria che possono condurre un essere umano ad accettare di essere sfruttato sessualmente. Gli individui che abusano di una tale situazione commettono una violazione flagrante dei diritti della persona umana e un attentato alla sua dignità e alla sua integrità a cui non è possibile rinunciare validamente. Le situazioni così prevedibili sono diverse : si può trattare di rapimenti di donne per sfruttarle sessualmente, di seduzione di bambini per utilizzarli nelle reti della pedofilia o della prostituzione, di violenze commesse da prosseneti per mantenere le prostitute sotto il loro giogo, d abuso della vulnerabilità d'un/a adolescente o d'una persona adulta vittima di violenze sessuali o meno, o più semplicemente dell abuso della precarietà e della povertà di una persona adulta che desidera per se stessa o per la sua famiglia una situazione che spera migliore. Ma questi differenti casi costituiscono più delle differenze di grado che di natura di un fenomeno che può sempre essere qualificato come tratta e che si realizza con l'utilizzazione di questi metodi. Le inchieste e le ricerche devono essere dirette contro i trafficanti e non contro le vittime delle loro azioni. L efficacia delle inchieste e delle ricerche contro i trafficanti dipendono in grande misura dalla propensione delle vittime a denunciare i fatti alla polizia e a presentarsi come testimone. Nella pratica le vittime spesso si astengono dal denunciare i fatti ai pubblici poteri perché rischiano di essere arrestate, detenute ed espulse in quanto straniere in situazione illegale o persone che esercitano la prostituzione. E dunque necessario adottare misure per incoraggiare e assistere le vittime affinché denuncino i fatti che subiscono ed i loro autori e perché intervengano come testimoni. E necessario fare in modo che il sistema della giustizia penale sia in condizione di accordare un «trattamento equo». 19

20 La tratta degli esseri umani può comportare, per le vittime, gravi conseguenze materiali e morali delle quali le inchieste e le persecuzioni penali dirette contro i delinquenti non tengono conto. Una assistenza e un accompagnamento appropriato in favore delle vittime che desiderano cooperare dando informazioni in qualità di testimoni possono aiutare a eliminare o a riparare le conseguenze della tratta e possono contribuire a prevenire la tratta o a dissuadere i trafficanti. III Quadro d azione e metodologia Paragrafi 6 e 7 La tratta a fini di sfruttamento sessuale costituisce un crimine internazionale perpetrato da reti organizzate che hanno per caratteristica di essere mobili e di adattarsi rapidamente ai cambiamenti (per esempio, la modifica della legislazione in uno Stato) modificando le loro strutture. Così è stato dimostrato che certe organizzazioni che si consacrano alla tratta prevedono un sistema di rotazione da un paese all altro delle donne sfruttate per evitare eventuali inchieste. Per essere efficace, l azione contro tali organizzazioni deve essere coordinata. Il testo della raccomandazione sottolinea la necessità di questo coordinamento, tanto per quanto concerne gli attori che i livelli d intervento. Il paragrafo 6 propone un approccio multidisciplinare, e richiede che intervengano tutti gli attori la cui azione è indispensabile per contrastare l azione dei trafficanti o per portare assistenza alle vittime. Si tratta delle autorità competenti in materia di emigrazione ed anche nel campo delle dogane, della polizia, sociale, sanitario, giudiziario, amministrativo e delle ONG. Tutti i livelli devono essere allertati, sia su scala nazionale che internazionale. Il paragrafo 7 ha per obiettivo di incoraggiare la cooperazione tra i paesi, le autorità nazionali e le ONG soprattutto al fine di permettere uno scambio efficace d informazioni e la realizzazione di azioni coordinate. Al fine di raggiungere questo obiettivo, è possibile utilizzare varii metodi, quali la creazione di reti o la cooperazione della polizia. La raccomandazione auspica in particolare l utilizzazione di accordi bilaterali e multilaterali. Questi accordi costituiscono strumenti particolarmente adatti, nella misura in cui le parti stesse definiscono clausole che possono essere molto precise e modificabili nel tempo. Inoltre ogni rete della tratta non concerne in generale che un numero limitato di paesi e un accordo tra questi paesi può accrescere considerevolmente l efficacia delle misure adottate a livello nazionale (per esempio, potrebbe essere applicato a Stati limitrofi come l Austria, la Slovacchia e l Ungheria). Paragrafo 8 I redattori hanno voluto lanciare un appello ai governi affinché sostengano la ricerca in materia di lotta contro la tratta, elemento essenziale per la messa a punto di mezzi efficaci di prevenzione del fenomeno. In particolare sono stati individuati tre campi di ricerca, che comunque non costituiscono che una lista indicativa nota 9. - L influenza dei media e in specie delle nuove tecnologie dell informazione e della comunicazione in materia di tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale Le immagini stereotipate della donna e dell uomo veicolate dai media contribuiscono sovente a rinforzare la disparità tra i sessi. I redattori hanno sottolineato che l approccio di certi media 20