REPUBBLICA ITALIANA CORTE DEI CONTI SEZIONE DI CONTROLLO PER LA REGIONE TRENTINO-ALTO ADIGE/SÜDTIROL SEDE DI TRENTO. composta dai Magistrati:

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1 Deliberazione n. 25/2017/REG REPUBBLICA ITALIANA CORTE DEI CONTI SEZIONE DI CONTROLLO PER LA REGIONE TRENTINO-ALTO ADIGE/SÜDTIROL SEDE DI TRENTO composta dai Magistrati: Diodoro VALENTE Gianfranco POSTAL Massimo AGLIOCCHI Presidente Consigliere Primo Referendario (relatore) Nella Camera di consiglio del giorno 18 aprile 2017 VISTI gli artt. 97, 100 e 125 della Costituzione; VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; VISTO il d.p.r. 31 agosto 1972, n. 670 recante l approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol; VISTO il D.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 e successive modificazioni ed integrazioni, concernente norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino Alto Adige/Südtirol per l istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano; VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; VISTO l art. 7, c. 6 e ss., del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, come successivamente modificato; VISTO l art. 2, c. 4, del D.lgs. 15 giugno 2015 n. 81;

2 VISTO il D.lgs. 16 marzo 1992 n. 266, recante le norme di attuazione dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali; VISTI i commi 56 e 57, nonché i commi 76 e 77, dell art. 3, della Legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria per il 2008), così come modificati dall articolo 46 del D.L. 25 giugno 2008 n. 112, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2008, n. 133, che hanno introdotto ulteriori norme in materia di affidamento da parte di pubbliche amministrazioni di incarichi a soggetti esterni e, in particolare, disposto la trasmissione delle disposizioni regolamentari per estratto alla Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti, competente per territorio, entro trenta giorni dalla loro adozione; VISTA la Legge provinciale 19 luglio 1990, n. 23 e successive modificazioni, recante la disciplina dell attività contrattuale e dell amministrazione dei beni della Provincia autonoma di Trento; VISTO l art. 3 della Legge provinciale 19 settembre 2008, n. 16 (legge finanziaria provinciale per il 2009), come modificato dall art. 14 della Legge provinciale 27 dicembre 2010, n. 27 (legge finanziaria provinciale per il 2011); VISTO l art. 41 del D.P.Reg n.2/l, recante T.U. delle leggi regionali sull ordinamento del personale dei Comuni della regione autonoma Trentino Alto Adige; VISTA la deliberazione n. 6/AUT/2008 della Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti del 14 marzo 2008; VISTE le deliberazioni di questa Sezione di controllo n. 4 del 29 aprile 2009 e n. 2 del 25 febbraio 2010 recanti indirizzi per l attività di controllo dei regolamenti comunali sull affidamento di incarichi esterni; VISTE le deliberazioni di questa Sezione di controllo n. 26 del 22 ottobre 2010 e n. 20 del 21 novembre 2011 con le quali era già stato esaminato il regolamento incarichi del Comune di Trento nelle precedenti versioni; VISTA la nota con la quale il Comune di Trento ha inviato copia della deliberazione della Giunta comunale n. 249 del 28 dicembre 2016 (prot. Corte conti n. 38 del 13 gennaio 2017), avente ad oggetto l approvazione delle nuove linee di indirizzo per il conferimento di incarichi di consulenza, studio, ricerca e collaborazione; 2

3 VISTA l ordinanza n. 4 del 7 aprile 2017 con la quale il Presidente della Sezione ha convocato il Collegio per l odierna Camera di Consiglio; UDITO il Magistrato relatore dott. Massimo Agliocchi; FATTO Con la nota in epigrafe indicata il Comune di Trento ha inviato, ai sensi dell articolo 3, comma 57 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, copia della deliberazione di Giunta comunale n. 249 del 28 dicembre 2016, avente ad oggetto: Art. 14 L.P n. 27 Deliberazione della Giunta comunale n. 135 Incarichi di consulenza, studio, ricerca e collaborazione. Linee di indirizzo Approvazione modifica Approvazione nuove linee di indirizzo. Tale provvedimento costituisce la modifica delle precedenti linee di indirizzo approvate dal Comune di Trento con deliberazione di Giunta n. 135 del 20 giugno 2011 ed in precedenza con deliberazione n. 246 del 21 giugno Su tali regolamenti questa Sezione si è già pronunciata con le deliberazioni n. 20/2011 e n. 26/2010. Esaminate le suddette disposizioni regolamentari si rileva quanto segue. DIRITTO La legge 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria per il 2008) e ss.mm. detta, all articolo 3, alcune disposizioni in tema di affidamento di incarichi di studio, di ricerca o di consulenza a soggetti estranei all Amministrazione, integrando (e, in parte, modificando) la disciplina di cui all art. 7 del D.lgs. n. 165/2001. Secondo l orientamento consolidato di questa Sezione (cfr. deliberazioni n. 4 del 29 aprile 2009 e n. 2 del 25 febbraio 2010), conformemente a quanto già rilevato dalla Sezione delle Autonomie nella deliberazione n. 6/AUT/2008 del 14 marzo 2008, il dato testuale dell art. 3, comma 57, della Legge n. 244/2007 esclude che l efficacia delle disposizioni regolamentari sia subordinata al loro esame da parte della Corte dei conti. Ne consegue, nel caso di specie, che non possa configurarsi l effetto tipico del controllo preventivo di legittimità il quale, per sua natura, è integrativo dell efficacia dell atto. Si tratta, piuttosto, di una funzione di controllo successivo ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, dovendosi assumere a parametro delle disposizioni regolamentari lo 3

4 Statuto dell Ente, i criteri deliberati dal Consiglio e i limiti normativi di settore (cfr. sentenza Corte costituzionale n. 179/2007). Nell ordinamento regionale, l affidamento d incarichi esterni di collaborazione, studio, ricerca e consulenza è disciplinato solo in modo generico dall art. 41 del d.p.reg n. 2/L e ss. mm., recante il T.U. delle leggi regionali sull ordinamento del personale dei Comuni della Regione autonoma Trentino - Alto Adige, in base al quale Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto professionale. Nell ambito provinciale il referente normativo è rinvenibile nella L.p. 19 luglio 1990 n. 23 e ss. mm., che disciplina l attività contrattuale e l amministrazione dei beni della Provincia autonoma di Trento. In particolare, il Capo I-bis, introdotto dalla L.p. 24 ottobre 2006 n. 9, regolamenta per la Provincia autonoma l affidamento degli incarichi di studio, ricerca, consulenza e collaborazione, fissandone i relativi principi. Inoltre, l art. 3 comma 4 della L.p. 12 settembre 2008 n. 16, come modificato dall art 14 della L.p. n. 27 del 27 dicembre 2010, ha disciplinato tale materia disponendo che Gli enti soggetti al patto di stabilità provinciale possono conferire incarichi di studio, di ricerca e di consulenza nonché attivare forme di collaborazione coordinata e continuativa, sulla base dei principi desumibili dalle disposizioni del capo I-bis della legge provinciale 19 luglio 1990, n. 23 (Disciplina dell'attività contrattuale e dell'amministrazione dei beni della Provincia autonoma di Trento). Per l'affidamento degli incarichi previsti dal capo I-bis della legge provinciale 19 luglio 1990, n. 23 (legge sui contratti e sui beni provinciali), i comuni e le comunità applicano le disposizioni del medesimo capo nonché le relative deliberazioni di attuazione approvate dalla Giunta provinciale ad esclusione delle specifiche disposizioni organizzative rivolte all'amministrazione provinciale. Gli enti medesimi disciplinano gli aspetti organizzativi e le modalità per l'affidamento degli incarichi predetti. Gli enti locali del Trentino sono quindi obbligati ad applicare per l affidamento degli incarichi esterni le disposizioni puntuali del ridetto capo I-bis della Legge provinciale 19 luglio 1990 n. 23, nonché le deliberazioni attuative adottate dalla Giunta provinciale e le limitazioni di spesa previste annualmente dai Protocolli d intesa sulla finanza locale siglati tra la Provincia autonoma di Trento ed il Consiglio delle Autonomie locali (art. 81 Statuto 4

5 di autonomia). Nell ordinamento nazionale la materia è disciplinata dall art. 7, c. 6 e ss., del D.lgs. n. 165/2001, nonché, da ultimo, per quanto attiene alle collaborazioni, dall art. 2, c. 4, del D.lgs. n. 81/2015, che espressamene vieta alle pubbliche amministrazioni, dal 1 gennaio 2017, di stipulare contratti di collaborazione che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le cui modalità di esecuzione sono organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro (sulla natura maggiormente restrittiva della regolamentazione nazionale rispetto a quella provinciale si veda la relazione allegata alla decisione delle Sezioni Riunite per il Trentino Alto Adige n. 3/2016/PARI d.d. 30 giugno 2016, capitolo 6 Osservazioni ed esigenze di riforme normative. Sul consolidato orientamento della giurisprudenza contabile in ordine all interpretazione dell art. 7, c. 6, del D.lgs. n. 165/2001 si veda, ex multis, deliberazione della Sezione centrale controllo legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazione dello Stato n. 11/2016/PREV d.d. 25 agosto 2016). Va infine aggiunto che la disciplina dell affidamento di incarichi esterni deve necessariamente rispettare i fondamentali principi costituzionali imparzialità e di buon andamento della P.A. (art. 97 Costituzione) e che qualsiasi interpretazione della normativa nazionale o locale deve comunque conformarsi a tali canoni interpretativi (cfr. deliberazioni di questa Sezione n. 4/2009 e n. 2/2010). Ciò premesso, il Collegio prende atto che il Comune di Trento con la deliberazione in esame ha in gran parte superato i rilievi formulati nelle citate deliberazioni di questa Sezione di controllo (deliberazioni n. 20/2011 e n. 26/2010). In particolare, nei precedenti atti deliberativi della Sezione erano stati contestati gli articoli 2.4, 3 e 4 del regolamento per l affidamento di incarichi esterni in quanto era stata prevista la possibilità di assegnazione diretta, senza alcuna forma comparativa, di consulenze per importi fino a euro in contrasto ai principi di imparzialità, buon andamento e trasparenza (art. 97 Costituzione). Diversamente, nel provvedimento oggetto del presente controllo è stata prevista la 5

6 generalizzazione delle procedure concorrenziali per l affidamento di qualsiasi incarico esterno, ad eccezione di quelli minimali aventi importo inferiore a 500 euro (art. 2.4) e salva, in ogni caso, l applicazione del principio di rotazione. Inoltre, è stata ulteriormente valorizzata la trasparenza della procedura di scelta del consulente imponendo la pubblicazione di un avviso per un periodo minimo di 15 giorni (in luogo dei precedenti 10 giorni). È stato poi abrogato l articolo 3 inerente alle collaborazioni coordinate e continuative in applicazione di quanto prescritto dall art. 2, c. 4, del D.lgs. n. 81/2015 che vieta alle Pubbliche amministrazioni di stipulare, dal 1 gennaio 2017 (termine recentemente prorogato al 1 gennaio 2018 dal D.L. n. 244/2016), contratti di collaborazione coordinata e continuativa (cfr. deliberazione della Sezione centrale controllo legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazione dello Stato n. 37/2015/PREV d.d. 23 dicembre 2015). Per quanto riguarda l attività delle circoscrizioni comunali questa Sezione aveva rilevato (deliberazione n. 26/2010) la non conformità ai principi più volte ribaditi dalla giurisprudenza contabile della disposizione regolamentare (ex art. 4) che consente l affidamento diretto di consulenze per importi inferiori a 500 euro. Inoltre era stato criticato l utilizzo dei buoni d ordine previsti dall art. 55 del Regolamento di contabilità in quanto non coerente con l affidamento di incarichi di consulenza, ontologicamente distinti dalla fornitura di beni e servizi. La norma regolamentare in esame (nuovo art. 3) è restata pressoché immutata anche a seguito delle modifiche approvate con la deliberazione della Giunta comunale n. 249/2016 oggetto del presente controllo. Tuttavia, si rileva che l applicazione generalizzata delle procedure concorrenziali per la scelta del contraente e l attuazione del principio di rotazione anche per i casi residuali di affidamento diretto (art. 2.4) che si concretizza nel mantenimento di un albo degli incarichi gestito tramite un applicativo informatico all uopo dedicato (art. 2.3 e 2.6) unitamente ad un più rigoroso obbligo di trasparenza e di pubblicità, consente alla Sezione di ritenere superata la criticità rilevata nella precedente deliberazione n. 26/2010 con riferimento all affidamento diretto di incarichi di importo minimale (inferiori a 500 euro). Possono, invece, essere confermate le perplessità in merito all utilizzo del buono d ordine per l affidamento di tali incarichi (di importo inferiore a 500 euro), essendo lo stesso uno 6

7 strumento gestionale tipicamente utilizzabile solo per l acquisto di beni o servizi, mentre le consulenze sono contratti di prestazione d opera professionale (locatio operis ex artt c.c.). Tale conclusione non appare scalfita neppure dalla recente modifica dell art. 55 del Regolamento di contabilità che ora, al comma 4-bis, consente all Amministrazione di utilizzare il buono d ordine anche per l affidamento di incarichi di consulenza che si concretizzino in collaborazioni di carattere occasionale in connessione con prenotazioni di impegno trattandosi di disposizione affatto estranea alla ratio ed alla logica del medesimo articolo 55 che, per l'appunto, si riferisce esclusivamente all ordinazione a terzi di beni e servizi. Infine, dal punto di vista ordinamentale, la Sezione rileva che la disciplina delle collaborazioni esterne costituisce, di norma, una sezione del regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi comunali (cfr. art. 41 del d.p.reg n. 2/L e ss. mm.), trattandosi di materia strettamente connessa al funzionamento dell apparato burocratico comunale. Pertanto, in base a quanto disposto dagli articoli 5 e 26 del d.p.reg n. 3/L e ss. mm., la competenza all adozione di tali disposizioni regolamentari dovrebbe appartenere al Consiglio comunale. Al contrario, nel caso di specie, le linee di indirizzo sugli affidamenti di incarichi esterni, sono state approvate dalla Giunta comunale non ravvisandosi, allo stato degli atti, le ipotetiche ragioni che hanno determinato la mancata applicazione delle citate leggi regionali (cfr. deliberazione di questa Sezione n. 24/2016). Va altresì rammentato, in conclusione, che art. 1 c. 173 della Legge 266/2005 impone la trasmissione alla Corte dei conti degli atti di spesa relativi alle consulenze di importo superiore a euro. P.Q.M. La Corte dei conti, Sezione di controllo per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, - prende atto, con le osservazioni riportate in parte motiva, delle modifiche al regolamento per l affidamento di incarichi esterni approvate dalla Giunta del Comune di Trento con la deliberazione n. 249 del 28 dicembre ordina la trasmissione, a cura della Segreteria della Sezione, della presente deliberazione al Presidente del Consiglio comunale ed al Sindaco del Comune di Trento. 7

8 Così deciso in Trento, nella Camera di Consiglio del giorno 18 aprile Il Magistrato relatore f.to Massimo AGLIOCCHI Il Presidente f.to Diodoro VALENTE Depositato in Segreteria il 3 maggio 2017 Il Dirigente f.to Tommaso Panza 8