Capitolo 3 LA RIFORMA INTRODOTTA DALLA LEGGE 125/2008

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1 Capitolo 3 LA RIFORMA INTRODOTTA DALLA LEGGE 125/ Le disposizioni introdotte dall art.6 L. 125/2008. Il d.l. 23 maggio 2008, n.92, conv. in l. 24 luglio 2008, n.125, ha ridisegnato le attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale (riscrivendo l art. 54 del testo unico) per conferirgli poteri di ordinanza in nuovi ambiti. In particolare, sostituendo integralmente l art.54 del testo unico, l art. 6 stabilisce che: a) il sindaco, quale ufficiale di governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, provvedimenti anche contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana; b) questi provvedimenti sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione; c) un decreto del Ministro dell Interno disciplina l ambito di applicazione delle ordinanze, anche con riferimento alle definizioni relative alla incolumità pubblica e alla sicurezza urbana; d) nel caso in cui i provvedimenti adottati dai sindaci comportino conseguenze sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, il prefetto indice un'apposita conferenza alla quale prendono parte i sindaci interessati, il presidente della provincia e, qualora ritenuto opportuno, soggetti pubblici e privati dell'ambito territoriale interessato dall'intervento; e) in casi di emergenza, connessi con il traffico o con l'inquinamento atmosferico o acustico, ovvero quando a causa di circostanze straordinarie si verifichino particolari necessità dell'utenza o per motivi di sicurezza urbana, il sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonche', d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, adottandole relative ordinanze; f) se le ordinanze sono rivolte a persone determinate e queste non ottemperano all'ordine impartito, il sindaco può provvedere d'ufficio a spese degli interessati, senza pregiudizio dell'azione penale per i reati in cui siano incorsi; g) nell'ambito delle funzioni esercitate dal sindaco come ufficiale di governo, il prefetto può disporre ispezioni per accertare il regolare svolgimento dei compiti affidati, nonchè per l'acquisizione di dati e notizie interessanti altri servizi di carattere generale;

2 h) l adozione delle ordinanze spetta a chi sostituisce il sindaco, nonchè su delega del sindaco stesso, previa comunicazione al prefetto - dal presidente del consiglio circoscrizionale; ove non siano costituiti gli organi di decentramento comunale, il sindaco può conferire la delega a un consigliere comunale per l'esercizio delle funzioni nei quartieri e nelle frazioni; i) in caso di inerzia del sindaco o del suo delegato nell'esercizio delle funzioni di ordinanza, il prefetto può intervenire con proprio provvedimento; l) il Ministro dell'interno può adottare atti di indirizzo per l'esercizio da parte del sindaco delle funzioni di ufficiale di governo 1. 1 Si riporta, qui di seguito, il testo completo del novellato articolo 54, del DLgs n. 267/2000, (Attribuzioni del sindaco nei servizi di competenza statale.) 1. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende: a) all'emanazione degli atti che gli sono attrib uiti dalla legge e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica; b) allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria; c) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l'ordine pubblico, informandone preventivamente il prefetto. 2. Il sindaco, nell'esercizio delle funzioni di cui al comma 1, concorre ad assicurare anche la cooperazione della polizia locale con le Forze di polizia statali, nell'ambito delle direttive di coordinamento impartite dal Ministro dell'interno - Autorità nazionale di pubblica sicurezza. 3. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende, altresì, alla tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e agli adempimenti demandatigli dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e di statistica. 4. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione. 4-bis. Con decreto del Ministro dell interno è disciplinato l ambito di applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 4 anche con riferimento alle definizioni relative alla incolumità pubblica e alla sicurezza urbana. 5. Qualora i provvedimenti adottati dai sindaci ai sensi dei commi 1 e 4 comportino conseguenze sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, il prefetto indice un'apposita conferenza alla quale prendono parte i sindaci interessati, il presidente della provincia e, qualora ritenuto opportuno, soggetti pubblici e privati dell'ambito territoriale interessato dall'intervento. 5-bis. Il sindaco segnala alle competenti autorità, giudiziaria o di pubblica sicurezza, la condizione irregolare dello straniero o del cittadino appartenente ad uno Stato membro dell Unione europea, per la eventuale adozione di provvedimenti di espulsione o di allontanamento dal territorio dello Stato. 6. In casi di emergenza, connessi con il traffico o con l'inquinamento atmosferico o acustico, ovvero quando a causa di circostanze straordinarie si verifichino particolari necessità dell'utenza o per motivi di sicurezza urbana, il sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, adottando i provvedimenti di cui al comma Se l'ordinanza adottata ai sensi del comma 4 è rivolta a persone determinate e queste non ottemperano all'ordine impartito, il sindaco può provvedere d'ufficio a spese degli interessati, senza pregiudizio dell'azione penale per i reati in cui siano incorsi. 8. Chi sostituisce il sindaco esercita anche le funzioni di cui al presente articolo. 9. Nell'ambito delle funzioni di cui al presente articolo, il prefetto può disporre ispezioni per accertare il regolare svolgimento dei compiti affidati, nonché per l'acquisizione di dati e notizie interessanti altri servizi di carattere generale.

3 Con questa nuova disciplina, dunque, i poteri di ordinanza del sindaco ricevono modifiche sostanziali, estendendosi all adozione di provvedimenti, sia in via ordinaria, sia di carattere contingibile ed urgente, anche in riferimento alla sicurezza urbana. La finalità perseguita, afferma la relazione al decreto legge, è quella di potenziare gli strumenti a disposizione del sindaco per il contrasto della criminalità locale, in un nuovo bilanciamento tra le prerogative statali in tema di sicurezza pubblica e l esigenza di valorizzare, anche in tale ambito materiale, il ruolo degli enti locali. 10. Nelle materie previste dai commi 1 e 3, nonché dall'articolo 14, il sindaco, previa comunicazione al prefetto, può delegare l'esercizio delle funzioni ivi indicate al presidente del consiglio circoscrizionale; ove non siano costituiti gli organi di decentramento comunale, il sindaco può conferire la delega a un consigliere comunale per l'esercizio delle funzioni nei quartieri e nelle frazioni. 11. Nelle fattispecie di cui ai commi 1, 3 e 4, ne l caso di inerzia del sindaco o del suo delegato nell'esercizio delle funzioni previste dal comma 10, il prefetto può intervenire con proprio provvedimento. 12. Il Ministro dell'interno può adottare atti di indirizzo per l'esercizio delle funzioni previste dal presente articolo da parte del sindaco.

4 3.2 Definizione ed ambito di applicazione dei concetti di incolumità pubblica e sicurezza urbana Con Decreto del , il Ministro dell Interno ha sciolto la riserva contenuta nella legge sopra illustrata emanando un provvedimento composto da due articoli. L art. 1 formula le nozioni di incolumità pubblica e sicurezza urbana; in particolare per incolumità pubblica si intende l'integrità fisica della popolazione e per sicurezza urbana un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell'ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale. L art. 2, che in rubrica recita Interventi del sindaco, prevede che ai sensi di quanto disposto dall art. 1, il sindaco interviene per prevenire e contrastare: a) le situazioni urbane di degrado o di isolamento che favoriscono l'insorgere di fenomeni criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, l'accattonaggio con impiego di minori e disabili e i fenomeni di violenza legati anche all'abuso di alcool; b) le situazioni in cui si verificano comportamenti quali il danneggiamento al patrimonio pubblico e privato o che ne impediscono la fruibilità e determinano lo scadimento della qualità urbana; c) l'incuria, il degrado e l'occupazione abusiva di immobili tali da favorire le situazioni indicate ai punti a) e b); d) le situazioni che costituiscono intralcio alla pubblica viabilità o che alterano il decoro urbano, in particolare quelle di abusivismo commerciale e di illecita occupazione di suolo pubblico; e) i comportamenti che, come la prostituzione su strada o l'accattonaggio molesto, possono offendere la pubblica decenza anche per le modalità con cui si manifestano, ovvero turbano gravemente il libero utilizzo degli spazi pubblici o la fruizione cui sono destinati o che rendono difficoltoso o pericoloso l'accesso ad essi. In sintesi, può dirsi che il potere d'ordinanza previsto al comma 4 dell'articolo 54 del Dlgs. 267/2000 non è libero ma deve rientrare esclusivamente nell'ambito d'intervento sopra delineato con le finalità accennate e con il presupposto dimostrato e non ipotetico del grave pericolo. Il predetto decreto, in particolare, si trova ad integrare la disciplina dettata dal legislatore, anzitutto nell individuare i contenuti dei due versanti in cui questa potestà di ordinanza si esplica: l incolumità pubblica e, appunto, la sicurezza urbana. L incolumità pubblica afferma il decreto - riguarda l integrità fisica della popolazione, sostanzialmente aggiornando la

5 formula precedentemente contenuta nel testo unico, che faceva riferimento a fenomeni che minacciano l incolumità dei cittadini. Su questo piano, la definizione del decreto, pur adeguando per qualche aspetto quella precedente (si pensi, in particolare, alla sostituzione del riferimento ai soli cittadini, al più inclusivo concetto di popolazione ) sembra sostanzialmente confermare l ambito precedente. Del tutto nuova, invece, si presenta la individuazione della materia sicurezza urbana : un accezione che tende a distinguersi dai concetti tradizionali di sicurezza ed ordine pubblico e intende evidenziare l affermarsi di una sicurezza che non è più soltanto garanzia di un assenza di minaccia, ma anche attività positiva di rafforzamento della percezione pubblica della sicurezza stessa. Secondariamente, l aggettivo urbana richiama in maniera esplicita il luogo dove si manifestano oggi rilevanti problemi di sicurezza, e dove è necessario concentrare gli interventi. Il riferimento al contesto urbano, tuttavia, allude anche agli attori istituzionali che hanno la responsabilità, a livello locale, di farsi carico dei problemi dei cittadini compresi quelli relativi al rischio oggettivo di vittimizzazione e alla percezione dell insicurezza cioè gli amministratori delle città. Così, il legame con il contesto urbano coinvolge il governo della città, ponendo la necessità di considerare le relazioni tra fenomeni locali e problemi ben più ampi, talora di livello globale, come avviene per la prostituzione o lo spaccio di droghe. Così, la sicurezza urbana evoca interessi pubblici primari come l integrità delle persone e la qualità della vita nelle città, con una forte caratterizzazione funzionale, come evidenzia il diffondersi di accordi, intese, patti per la sicurezza: ed a convenzioni ha fatto riferimento la finanziaria per il 2007 (l. 296 del 2006, art. 1, comma 439), sottolineando ancora l esigenza di una particolare collaborazione.

6 3.3 Il nuovo ambito di applicazione delle ordinanze sindacali Sul diffondersi di fenomeni di illegalità che comportano un sistematico aumento dell allarme sociale il Decreto legge 23/05/2008 n. 92, convertito con modificazioni dalla Legge 24 luglio 2008, n. 125, ha portato ad un effettivo ampliamento delle competenze locali, rafforzando il potere del Sindaco nella sua qualità di ufficiale di governo, aumentandone la responsabilità e ridisegnando la rete di rapporti tra gli organi e le forze dell ordine della sicurezza pubblica statali e di quelli comunali della sicurezza locale. In tale ambito particolare importanza riveste il ruolo della polizia municipale per il diretto coinvolgimento nella attuazione del comma 2, in cui viene previsto, a carico del Sindaco, l obbligo di concorrere ad assicurare la cooperazione della polizia locale con le forze di polizia statali. Una grande novità è nel comma 4 dell art. 54 laddove prevede il potere del Sindaco, nella sua qualità di Ufficiale di Governo, di adottare provvedimenti sia ordinari, sia contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Vi è, in capo al Sindaco, l obbligo di comunicare tali provvedimenti al Prefetto in modo preventivo, anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione. Fino ad oggi il Sindaco adottava provvedimenti ordinari nella sua qualità di Ufficiale di Governo, unicamente in materia di stato civile, elettorale, anagrafe, leva e nelle materie di ordine pubblico e pubblica sicurezza per atti attribuiti da leggi e regolamenti. Con la riformulazione dell art. 54 e il nuovo comma 4 si conferisce al Sindaco il potere di emanare provvedimenti in grado di avere efficacia stabile e prolungata nel tempo, a differenza dei provvedimenti contingibili e urgenti che non hanno queste caratteristiche, per quanto concerne l incolumità pubblica che, come precisato nel successivo DM 5/08/2008, si riferisce alla integrità fisica della popolazione e, per quanto riguarda la sicurezza urbana, intendendo un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale. Mentre non appare nuovo il potere conferito per fatti contingibili e urgenti, in quanto già il Sindaco li poteva adottare nella sua qualità di Ufficiale di Governo e sempre nel rispetto dei principi generali dell ordinamento giuridico, diverso e nuovo appare il contenuto del potere

7 di adottare provvedimenti ordinari, in particolare in riferimento alla specificazione operata dal D.M. 5/08/2008, in materia di sicurezza urbana in cui viene riconosciuto non solo un potere di normare, quanto quello di prevedere ulteriori strumenti consistenti in attività che hanno l obiettivo di dare certezza alla operatività delle norme che regolano la vita civile, siano esse di emanazione comunale o sovracomunale, nel rispetto dell obiettivo dato, ovvero quello di migliorare, per la comunità locale, le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile in generale e, sempre in generale, la coesione sociale. In quanto Ufficiale di Governo, solo il Sindaco può adottare tali provvedimenti, pur se non contingibili e urgenti. Tale previsione di provvedimenti ordinari in qualità di Ufficiale di Governo si è resa necessaria in quanto, altrimenti, sarebbero rientrati nella competenza dei dirigenti, secondo l assetto delle competenza previste dal nostro ordinamento. Si legge una volontà del legislatore volta a rafforzare il ruolo del Sindaco sotto un profilo più operativo e concreto, non limitando l esercizio del potere alla mera adozione, in questo ambito, di atti di indirizzo. Non solo, vi è anche un riconoscimento di potere che va oltre l urgenza e la indifferibilità dovuta alla necessità di evitare il verificarsi o l arginare danni incombenti e la decisione di fare uscire tali provvedimenti dallo stato di provvisorietà. Naturalmente occorre che ciascun provvedimento sia motivato, che rispetti i precetti costituzionali e non violi i diritti fondamentali dei cittadini; inoltre non può trattare materie coperte da riserva assoluta di legge, non può essere oggetto di delega e non vi deve essere, per il cittadino, menomazione della tutela giurisdizionale. I provvedimenti di cui all art. 54 novellato sono a contenuto tipico, in quanto il D.M. 5/08/2008 all art. 2 individua gli ambiti di intervento del Sindaco: dal degrado ai danni al patrimonio; dall incuria all abusivismo commerciale; dalla occupazione degli immobili alla prostituzione di strada fino all accattonaggio molesto. Sia per i provvedimenti ordinari, sia per i contingibili e urgenti l impugnativa, nel caso in cui il cittadino attivi un azione risarcitoria, deve essere notificata al Ministero dell Interno. La notifica non è necessaria qualora venga richiesto il solo annullamento dell atto (Sent. Consiglio di Stato, sez.v, n.4448/2007). In caso di impugnazione di ordinanza contingibile e urgente, il giudice amministrativo può sindacare non solo la legittimità, ma anche il merito e oltre ad annullarla, la può riformare o sostituire: è questo uno dei pochi casi di giurisdizione amministrativa di merito presenti

8 nell ordinamento italiano (art. 7, L. 6/12/1971 n che richiama l art. 1 del T.U. 26/06/1924 n. 1058). Al fine di stabilire quando il Sindaco adotterà ordinanze contingibili ed urgent, la risposta potrebbe essere quella di in tutti i casi in cui vi sia pericolo per l incolumità pubblica e la sicurezza urbana diversi dal quelli precisati dal Decreto Ministeriale del agosto Ma anche la sicurezza urbana e la pubblica incolumità sono definiti, anche se con formule abbastanza generiche, dal D.M. in questione. Quindi si potrebbe anche pensare alla possibilità sanzionatoria amministrativa pecuniaria nei casi in cui si rientri in tali materie, quando la situazione è tale da essere caratterizzata anche dalla indifferibilità e urgenza tipica delle ordinanza contingibili e urgenti. Stante quanto sopra esposto, pur avendo tali provvedimenti alcune delle caratteristiche che riconducono alla applicabilità dell art. 650 c.p. non le esauriscono in quanto non pare via sia, alla luce della nuova normativa, quel vuoto di tutela necessario all esercizio del potere extra ordinem e, probabilmente in molti casi avranno i caratteri della generalità ed astrattezza tipica dei provvedimenti ordinari. Al fine di meglio definire, sulla base di quanto disposto dal comma 4 dell art. 54, i provvedimenti del Sindaco, occorre rilevare che certamente si tratta di una nuova categoria di provvedimenti amministrativi in quanto si configura la possibilità di adottare ordinanze ordinarie, oltre a quelle contingibili e urgenti, anche se il Sindaco ha la veste di ufficiale di governo, che vedono il proprio presupposto nella finalità di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l incolumità pubblica e la sicurezza urbana. E ovvio che la motivazione dovrà chiarire tali presupposti. Per giustificare il pericolo occorre, quindi, definire e descrivere la circostanza o situazione da cui si teme possa derivare grave danno futuro per eliminare la quale occorre intervenire per far fare o vietare qualcosa. Sono, pertanto, provvedimenti che intervengono a tutelare i beni pubblici primari quali l incolumità pubblica e la sicurezza urbana. A questo punto, si rende opportuno definire quando si è in presenza di provvedimenti contingibili e urgenti e quando in presenza di provvedimenti ordinari. Volendo interpretare in modo ampio i poteri che il legislatore ha voluto conferire al Sindaco e, in conseguenza, sostenere quanto ipotizzato in tema di applicazione di sanzioni amministrative, si potrebbe affermare che ogni qualvolta il Sindaco interviene nelle situazione di cui all art. 2 del D.M. 5/08/08 e il problema trattato non

9 ha i caratteri dell urgenza e indifferibilità determinata da una situazione pericolosa prossima ad accadere che rientra nell ambito di trattazione dei provvedimenti contingibili e urgenti che per loro caratteristica hanno carattere di provvisorietà determinato dall evento specifico, si sia in presenza di ordinanza ordinaria. Tale ultima categoria di provvedimenti appare certamente quella più importante e che dovrebbe essere maggiormente utilizzata, atteso che gli obiettivi precisati dall art. 1 del D.M. 5/08/08 quali il miglioramento delle condizioni di vivibilità dei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale, sono raggiungibili attraverso l adozione di provvedimenti che abbiano durata nel tempo e che riescano ad incidere nel tessuto sociale in modo determinante e duraturo. Appare, quindi, necessario da parte dei Sindaci gestire questo nuovo potere sulla base di progetti di ampio respiro su cui sarà impegnata tutta l amministrazione comunale. I gravi pericoli che minacciano l incolumità pubblica e la sicurezza urbana possono essere oggetto di interventi di polizia a carattere prevalentemente repressivo (si pensi alle ordinanze anti prostituzione) ovvero di interventi strutturali destinati a creare sicurezza migliorando componenti essenziali delle condizioni di vivibilità dei luoghi (si pensi alla pubblica illuminazione o ai problemi manutentivi in genere). Ciò che sarebbe necessario introdurre nella cultura dell agire della pubblica amministrazione è la valutazione, nell ambito della progettazione che incide sull assetto del territorio e delle attività che su esso insistono, dell impatto sicurezza, inteso come l insieme degli effetti causati dall intervento che si vuole realizzare sull ambiente in cui si inserisce. Tale valutazione offrirebbe ai politici i necessari elementi utili alla valutazione preordinata alla decisione finale. In considerazione del fatto che tali nuovi poteri rientrano nella materia dell ordine e sicurezza pubblica, quindi nella attribuzione delle funzioni di competenza statale, sono esercitate dal Sindaco nella figura di Ufficiale di Governo e, pertanto, in rapporto diretto, come puntualizzato dal comma 2 dell art. 54, con il Ministro dell Interno da cui riceve le direttive. L art. 54, comma 4, prescrive che i provvedimenti del Sindaco siano preventivamente comunicati al Prefetto, anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione. In ciò si possono intravedere due obiettivi: il primo è quello del rispetto del ruolo del Prefetto in quanto massimo rappresentante dello Stato nella Provincia, il quale viene a conoscenza del contenuto dei provvedimenti prima che gli stessi siano operativi e con la possibilità, se lo ritiene necessario, di intervento quale autorità dello Stato in diretta collaborazione con il Sindaco.

10 Un secondo obiettivo, più pragmatico, è quello di dare conoscenza in tempo utile alla organizzazione di tutti gli strumenti ritenuti necessari alla attuazione del provvedimento. In tal caso è il Sindaco che, in base alla sua previsione provvedimentale, conferisce impulso alla collaborazione tra le Forze di Polizia statale e la Polizia locale. Che, tra Sindaco e Prefetto, si tratti di rapporti di collaborazione e non di subordinazione, pur essendo quest ultimo la massima autorità statale nell ambito provinciale, si evince dal comma 11 dell art. 54 in cui si prevede il potere di sostituzione da parte del Prefetto, potere che risponde agli stessi principi che sorreggono l art. 120 della Costituzione laddove prevede il potere sostitutivo del Governo in caso di pericolo grave per l incolumità e la sicurezza pubblica, nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione. Il ruolo della Polizia Municipale dipende, in gran parte, anche dagli strumenti che l organo di polizia ha a disposizione. Per fare sicurezza nelle città non si può pensare che l unico strumento possa essere ricondotto al neo potere riconosciuto al Sindaco. Rimangono ovviamente in essere e devono essere utilizzati tutti i poteri che il TUEL attribuisce agli organi di governo degli Enti Locali, primo fra tutti quello regolamentare, rientrante nell autonomia normativa riconosciuta dall art. 3 comma 4. Funzione primaria della polizia municipale è quella relativa ai compiti di polizia amministrativa, intendendo per tale quell attività amministrativa, preventiva e repressiva, a carattere accessorio e strumentale alla attività di amministrazione attiva, che si esplica attraverso la regolamentazione di determinate attività. E una funzione caratterizzata da un complesso di poteri attribuiti alla pubblica amministrazione per garantire da turbative lo svolgimento della normale attività amministrativa (art. 159 D.Lgs.31/03/98 n.112). In ragione di ciò è, ora più che mai, opportuno dotarsi di Regolamenti di Polizia Urbana che rispondano al requisito della attualità quanto al loro contenuto e che disciplinino materie quali la sicurezza urbana e la pubblica incolumità non già sotto il profilo della pubblica sicurezza, ma sotto quello di polizia amministrativa 2. 2 Tale competenza spetta, senza dubbio, al Consiglio Comunale, per i seguenti motivi: 1. E un regolamento e, quindi, un atto fondamentale e rientra nella previsione dell art. 42, comma 2 lett.a) del TUEL. Tale norma non è da ritenersi derogata dal nuovo art.54 che, se lo avesse voluto lo avrebbe espressamente previsto. 2. E un provvedimento che va oltre la legislatura e massima espressione dell autonomia riconosciuta ai comuni dall art. 3 del TUEL. 3. Contiene norme astratte che vedranno il loro concretizzarsi al momento in cui si riscontrerà la situazione concreta. I destinatari non sono determinabili.

11 Il nuovo potere del Sindaci si innesta sulla riforma del Titolo V della Costituzione, rafforzando il principio di sussidiarietà e, anche e soprattutto nel quadro normativo locale determinato dallo Statuto e dai Regolamenti Comunali, esso si esprime in maniera compiuta e armonica. La Polizia Municipale avrà la possibilità di intervenire con strumenti nuovi, quale ad esempio la mediazione sociale, che nella logica della polizia amministrativa persegue finalità di garanzia della civile convivenza e della coesione sociale. Si ritiene che su questo impianto, espressione del potere generale dell Ente di cui è titolare il Consiglio Comunale, si innesti il potere del Sindaco, così come definito dal nuovo art. 54 TUEL, e il potere della Giunta Comunale quanto alla previsione in campo sanzionatorio della graduazione del pagamento in misura ridotta per le singole fattispecie. Nuovo potere al Sindaco significa anche nuovi e maggiori responsabilità in capo a questa figura istituzionale che sarà chiamata sempre più a rispondere ai propri doveri di garanzia della qualità della vita nelle città da parte degli elettori. 4. E sottratto all obbligo di motivazione ai sensi dell art. 3, comma 2 della legge 241/90 in quanto atto di materia politica e quindi considerato a motivo libero. 5. E espressione del potere di supremazia della P.A. nei confronti della collettività.

12 3.4 Profili di incostituzionalità del nuovo potere sindacale Le nuove norme sopra illustrate, tuttavia, potrebbero far sorgere problemi di legittimità delle stesse in relazione all assetto istituzionale degli enti locali previsto dalla Costituzione. Il precedente articolo 54 prevedeva le attribuzioni del Sindaco nei servizi di competenza statale, precisava alcune attribuzioni (quali, ad esempio, la tenuta dei registri dello stato civile), e si basava sulla possibilità per il Sindaco di emanare «provvedimenti contingibili ed urgenti» al fine di «prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini». Il punto centrale di questa norma era quindi costituito dalla potestà del Sindaco di emanare provvedimenti d'urgenza. Non era previsto un potere continuo e costante di emanare tali ordinanze, e queste ultime potevano essere emanate soltanto in situazioni contingibili (cioè impreviste e imprevedibili) e urgenti (che dovevano essere risolte senza ritardi). Con la nuova disposizione dell'articolo 54, le precedenti attribuzioni del Sindaco sono state ampliate, e fanno sorgere dei dubbi di legittimità. Infatti, il nuovo testo dell'articolo 54, al comma 4, contiene una modifica che apparentemente può apparire di scarso rilievo, e che riguarda l'avverbio anche. Il comma 4 stabilisce ora che «Il Sindaco, quale Ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili ed urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità e la sicurezza urbana». L'inserimento di questo avverbio fa sorgere delle perplessità. La previsione che il Sindaco possa emanare provvedimenti anche contingibili e urgenti, significa che il Sindaco può egualmente emanare dei provvedimenti rispetto a situazioni che non sono né contingibili né urgenti, «per prevenire od eliminare» (quest'ultima parte della norma è rimasta immutata) «gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana». Ciò costituisce una contraddizione, perché la possibilità di emanare dei provvedimenti contingibili e urgenti è condizionata e bilanciata dalla previsione dei «gravi pericoli che minacciano l'incolumità e la sicurezza urbana». Se si mantiene - come è nell'attuale contesto della norma - la previsione dei gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, e si attribuisce al Sindaco la potestà di

13 emanare, anche in situazioni normali, questi provvedimenti, viene a mancare la coerenza logica della norma 3. Sotto altro punto di vista, l'avverbio anche incide e appiattisce le previsioni statutarie relative al Consiglio comunale e all'equilibrio tra gli organi del Comune incidendo anche sulle previsioni regolamentari locali. Lo Statuto e i regolamenti locali hanno, infatti, trovato, negli articoli 114, comma 2, e 117, comma 6, della Costituzione, un fondamento e una disciplina costituzionale che non possono essere sgretolate da una disposizione di legge ordinaria. A questo si aggiunga che i limiti dello statuto e dei regolamenti sono (articoli 6 e 7 del Testo unico) rispettivamente, «nell'ambito dei principi fissati dal Testo unico» e «nel rispetto dei principi fissati dalla legge», mentre nel comma 4 dell'articolo 54 è richiamato il «rispetto dei principi generali dell'ordinamento». Ciò costituisce un elemento di confusione rispetto a limiti che dovrebbero invece essere identici per statuti, regolamenti, e ordinanze del Sindaco. Il potere del Sindaco di poter emanare costantemente delle ordinanze (mentre il testo del comma 4 del nuovo articolo 54 prevede ancora «al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana») è perciò uno stabile potere extra ordinem che non collima con le attribuzioni amministrative di questo organo del Comune. La previsione del comma 4 appare poi in contrasto con il principio di proporzionalità, perché si attribuiscono al Sindaco, come competenza normale, poteri straordinari che potrebbero essere giustificati soltanto per situazioni contingibili e urgenti. La previsione dell'attuale comma 4 dell'articolo 54 non appare quindi corretta, perché attribuisce costantemente al Sindaco un potere straordinario di ordinanza, che contraddice agli equilibri dell'attuale sistema delle autonomie. Quanto sopra esposto consente di trarre una prima conclusione, e cioè che appare necessario un ripensamento sugli aspetti sostanziali e formali di questo nuovo articolo 54, che non appare giuridicamente preciso, e che fa sorgere numerosi problemi e incertezze. 3 In altre parole, e facendo un esempio su una materia simile: i decreti legge (che sono provvedimenti provvisori con forza di legge) possono essere emanati, ex articolo 77 della Costituzione, soltanto «nei casi straordinari di necessità e di urgenza». Sarebbe illogico, oltre che incostituzionale, attribuire al Governo un potere costante di emanare decreti legge in situazioni normali, e quindi anche al di fuori dei casi straordinari di necessità e di urgenza.

14 L'importanza della materia della sicurezza richiede che le norme siano precise nel contenuto e rigorose nelle espressioni formali, perché esse costituiscono il parametro sul quale saranno calibrati i provvedimenti amministrativi e le eventuali deliberazioni giurisprudenziali.

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