Deliberazione n. 23/2009/P

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1 Deliberazione n. 23/2009/P REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato nell adunanza del 19 novembre 2009 Visto il testo unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161, contenente modificazioni al predetto testo unico; Visto l art. 3 comma 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20; Visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; Visto il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con delibera delle Sezioni riunite 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con delibera n. 229/CP/2008 del 19 giugno 2008; Vista l ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n del 30 luglio 2009, pubblicata nella G. U. n. 182 del 7 agosto 2009, con la quale, su proposta del Ministro del turismo, sono state disposte misure per il rilancio dell immagine dell Italia e del settore turistico in connessione con le celebrazioni per il 150 anniversario dell Unità d Italia e con l evento Expo 2015 ; Vista la nota dell Ufficio di controllo di legittimità sugli atti dei

2 Ministeri istituzionali n. 380 del 2 settembre 2009; Vista la risposta dell Amministrazione, Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, prot. n P in data 8 ottobre 2009; Vista la determinazione del Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato n. 621/fasc. 332 del 6 novembre 2009, con la quale è stata deferita alla sede collegiale la questione relativa all assoggettamento a controllo preventivo di legittimità dell ordinanza citata; Vista l ordinanza in data 9 novembre 2009, con la quale il Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha convocato per il giorno 19 novembre 2009 il Collegio della Sezione per l esame della questione proposta; Vista la nota n. 286/P del 10 novembre 2009 della Segreteria della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Segretariato generale, al Ministro per il turismo, Gabinetto e Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, all Ufficio bilancio e ragioneria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, al Ministero dell economia e delle finanze, Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; Vista la memoria del 12 novembre 2009, pervenuta il 17 novembre 2009, con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministro del turismo hanno prospettato ulteriori argomentazioni a sostegno della non assoggettabilità del provvedimento al controllo 2

3 preventivo di legittimità di cui all art. 3 della legge n. 20/1994, confermate ed ulteriormente esplicitate oralmente nell odierna adunanza; Udito il relatore, consigliere dott. Rocco Di Passio; Intervenuti il Capo di Gabinetto del Ministro per il turismo, consigliere Carlo Modica de Mohac ed il vice responsabile del settore legislativo, avvocato dello Stato Maurizio Borgo, in rappresentanza del Ministro del turismo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri; Ritenuto in FATTO L Ufficio di controllo sugli atti dei Ministeri istituzionali, con nota n. 380 del 2 settembre 2009, ha chiesto la trasmissione, ai fini del controllo preventivo di legittimità, ai sensi dell art. 3, comma 1, lett. b) della legge n. 20 del 14 gennaio 1994, dell ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n del 30 luglio 2009, pubblicata nella G. U. n. 182 del 7 agosto 2009 priva del visto e registrazione di questa Corte. L Ufficio ritiene che l ordinanza, per il suo contenuto ( misure per il rilancio dell immagine dell Italia e del settore turistico in connessione con le celebrazioni per il 150 anniversario dell Unità d Italia e con l evento Expo 2015 ), non possa farsi rientrare fra quelle previste dall art. 5 bis, comma 5 del decreto legge n. 343 del 2001, convertito nella legge n. 401 del 2001, non soggette al controllo preventivo di legittimità, ai sensi dell art. 14 del decreto legge n. 90 del 2008, convertito nella legge n. 123 del Secondo l Ufficio di controllo, oggetto dell ordinanza non è uno 3

4 specifico fatto qualificato come grande evento, ma l esercizio, in Italia e all estero, dell intera funzione ministeriale, solo marginalmente e occasionalmente strumentale a due eventi, dichiarati tali con altre ordinanze e interessanti altre organizzazioni amministrative. Il provvedimento, come evidenziato anche dall atto di deferimento a questa Sezione, per il suo contenuto, deve più propriamente qualificarsi come direttiva generale per l indirizzo e lo svolgimento dell azione e dell organizzazione amministrativa e, come tale, deve ritenersi soggetta al controllo preventivo di legittimità, ai sensi dell art. 3, comma 1, lett. b) della legge n. 20/1994. Il Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con nota prot. n P in data 8 ottobre 2009, ha dedotto che: l ordinanza rientra nella categoria degli atti previsti dall art. 5 bis, comma 5, del d.l. n. 343/2001, esclusi dal controllo preventivo di legittimità dall art. 14 del d.l. n. 90/2008; le funzioni ordinarie delegate al Ministro del turismo non escludono i poteri straordinari di ordinanza in relazione ai grandi eventi del 150 anniversario dell Unità d Italia e dell Expo Non ritenendo condivisibili le deduzioni dell Amministrazione, il Presidente di questa Sezione, con determinazione del 9 novembre 2009, ha deferito alla Sezione la questione circa l assoggettabilità dell ordinanza a controllo preventivo di legittimità, richiamando e ulteriormente sviluppando le argomentazioni dell Ufficio ed evidenziando, fra l altro, che l ordinanza è stata adottata su proposta del Ministro del turismo e concerne l attività ordinaria da attuarsi da parte 4

5 del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo. In data 17 novembre 2009, è pervenuta la memoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministro del turismo del 12 novembre 2009, con la quale si evidenzia: in forza della delega di esercizio di funzioni contenuta nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 maggio 2009, il Ministro del turismo è legittimato a proporre l ordinanza in oggetto; i grandi eventi, di cui all art. 5bis, comma 5 del d.l. n. 343/2001, convertito nella legge n. 401/2001, non possono esaurirsi solo in quelli che debbono essere attuati dal Dipartimento della protezione civile, potendo, il Presidente del Consiglio dei Ministri, titolare della funzione di protezione civile, delegare l esercizio di tale funzione, che comprende anche i grandi eventi, ad altri soggetti e strutture operative; l esenzione dal controllo preventivo di legittimità, di cui all art. 14 del d.l. n. 90/2008, convertito nella legge n. 123/2008, non può riferirsi ai soli eventi considerati dall art. 5bis, comma 5 del d.l. n. 343/2001, convertito nella legge n. 401/2001, attuati dal Dipartimento della protezione civile; questo Dipartimento è articolazione interna della Presidenza del Consiglio dei Ministri, come quello dello sviluppo e la competitività del turismo, nel cui ambito opera la struttura di missione per il rilancio dell immagine dell Italia. In conclusione, ritengono che l ordinanza non sia assoggettabile al controllo preventivo di legittimità. I rappresentanti dell Amministrazione intervenuti all adunanza hanno ribadito le argomentazioni esposte nei relativi atti scritti; in particolare, hanno confermato che la normale attività del Dipartimento 5

6 può essere svolta anche in regime derogatorio. Considerato in DIRITTO L ordinanza in questione concerne l organizzazione e l azione, in regime derogatorio della disciplina giuridica vigente, del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, per lo svolgimento della funzione del rilancio dell immagine dell Italia e del settore turistico, in Italia e nel mondo, in connessione con le celebrazioni per il 150 anniversario dell Unità d Italia e con l evento Expo L ordinanza è stata adottata dal Presidente del Consiglio dei Ministri, in forza dell art. 5bis, comma 5 del d.l. 7 settembre 2001 n. 343, convertito nella legge 9 novembre 2001 n. 401, secondo cui per i grandi eventi, che determinino situazioni di grave rischio, in relazione ai danni o al pericolo di danni derivanti da calamità naturali e da catastrofi, di cui al precedente art. 5, comma 1, possono adottarsi le ordinanze previste dall art. 5, commi 2 (ordinanze derogatorie, che presuppongono la dichiarazione dello stato di emergenza) e 3 (ordinanze di pericolo, che non presuppongono necessariamente la dichiarazione dello stato di emergenza) della legge , n Il cit. art. 5bis, comma 5 è correlato all art. 5, comma 1 del cit. d.l. (concernente le competenze del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia di protezione civile), secondo cui Il Presidente del Consiglio dei Ministri determina le politiche di protezione civile, detiene i poteri di ordinanza in materia di protezione civile, promuove e coordina le 6

7 attività (di tutte le amministrazioni pubbliche e private), finalizzate alla tutela dell integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi o da altri grandi eventi, che determinino situazioni di grave rischio. Il comma 5 del cit. art. 5bis (recante disposizioni concernenti il Dipartimento della protezione civile) dispone che: Le disposizioni di cui all art. 5 della legge n. 225, si applicano anche con riferimento alla dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile e diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza. L art. 5, comma 1 cit., ha sostituito l art. 1, comma 1 della legge n. 225/1992, ripetendone integralmente il disposto ( al fine di tutelare la integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi ), con la sola sostituzione all espressione altri eventi calamitosi, con altri grandi eventi, poiché il riferimento ad eventi calamitosi, attinenti alle sole calamità, escludeva gli eventi diversi da quelli calamitosi (quali sinistri, disastri, rovina, frana, esondazione di fiumi, incendi particolarmente estesi, ecc.); l espressione altri grandi eventi, nella sua latitudine, ricomprende qualsiasi altro evento diverso da quello calamitoso e catastrofico. Tutti i fenomeni (calamità, catastrofe, disastro, sinistro, rovina, ecc.) i quali, sconvolgendo il territorio, mettono in pericolo gli esseri umani ed i beni che insistono su di esso (art. 3 legge n. 225/1992), ai 7

8 fini dell attività di protezione civile, definita dal cit. art. 3, sono qualificati come eventi (art. 2 legge n. 225/1992). Al verificarsi degli eventi di cui all art. 2, comma 1, lett. c) (calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari), previa dichiarazione dello stato di emergenza (art. 5, comma 1, cit. legge n. 225), possono essere adottate ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell ordinamento giuridico (cit. art. 5, comma 2; nei limiti indicati dalle varie pronunce della Corte costituzionale); esse debbono contenere l indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate (cit. art. 5, comma 5). Oltre alle ordinanze in deroga, possono essere adottate anche ordinanze di pericolo (cit. art. 5, comma 3), che prescindono dalla dichiarazione dello stato di emergenza. Il riferimento al Dipartimento della protezione civile, contenuto nel cit. art. 5bis, comma 5, deve intendersi non in senso strutturale, ma funzionale, per cui la sola attività di protezione civile, come definita dall art. 5, comma 1, cit. d.l. n. 343/2001 e dall art. 3 della legge 24 febbraio 1992 n. 225, deve essere svolta da detto Dipartimento, e non qualsiasi attività comunque connessa all ordinanza, anche completamente estranea a quella di protezione civile, come tipicizzata dalla cit. legge n. 225/1992 (art. 3). I provvedimenti adottati in forza di queste ordinanze, non sono soggetti al controllo preventivo di legittimità di cui all art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 (art. 14 d. l. 23 maggio 2008 n. 90, convertito 8

9 nella legge 14 luglio 2008 n. 123). Nella specie, a prescindere da ogni altra considerazione, l ordinanza è stata adottata non in relazione ad un fatto-evento (o a più fatti eventi), ma per l esercizio della funzione ordinaria, delegata dal Presidente del Consiglio dei Ministri (d.p.c.m. 15 maggio 2009) al Ministro senza portafoglio, di rilancio dell immagine dell Italia e del settore turistico, in Italia e nel mondo; il riferimento fatto nelle premesse, alle celebrazioni per il 150 anniversario dell Unità d Italia e con l evento Expo 2015, è solo indiretto e parzialmente strumentale. Con l ordinanza, non si qualificano come grandi eventi particolari situazioni (fatti eventi), in relazione ai quali, per la loro realizzazione, si predispongono particolari assetti organizzativi ed operativi (extra ordinem), ma si dispone un regime giuridico singolare per organizzare le unità operative e per esercitare la funzione amministrativa ordinaria; di fatto, si organizza l intera struttura ministeriale, costituente un Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in regime derogatorio per svolgere la normale attività amministrativa. L ordinanza, per il suo contenuto, non può inquadrarsi nelle situazioni (particolari specifici fatti-eventi) disciplinate, fin ora, in regime giuridico derogatorio; essa, tenuto conto del suo oggetto, deve qualificarsi come direttiva generale per l indirizzo e lo svolgimento dell azione e dell organizzazione amministrativa, non rientrante nel novero dei provvedimenti di cui all art. 5bis, comma 5, del d.l. 7 settembre 2001 n. 343, convertito nella legge 9 novembre 2001 n. 401, esclusi dal controllo preventivo di legittimità, per effetto dell art. 14, d. l. 9

10 23 maggio 2008 n. 90, convertito nella legge 14 luglio 2008 n. 123; essa, pertanto, è soggetta al controllo preventivo di legittimità, ai sensi dell art. 3, comma 1, lett. b) e c) della legge 14 gennaio 1994 n. 20. P.Q.M. dichiara l ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n del 30 luglio 2009, pubblicata nella G. U. n. 182 del 7 agosto 2009, soggetta al controllo preventivo di legittimità da parte di questa Corte ai sensi dell art. 3, 1 comma, lett. b) e c), legge 20/1994. Roma, 19 novembre 2009 Il Presidente (Fabrizio TOPI) Il Relatore (Rocco DI PASSIO) Depositata in Segreteria il 1 dicembre 2009 Il Dirigente Dott.ssa Paola LO GIUDICE 10