Vincoli di finanza pubblica per le regioni e gli enti locali, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale.

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1 Vincoli di finanza pubblica per le regioni e gli enti locali, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale Salvatore Bilardo

2 I vincoli nell utilizzo degli avanzi: le sentenze della Corte costituzionale e della Corte di conti e la recente circolare della RGS n. 25/2018 Le sentenze della Corte costituzionale n. 247 del 2017 e n. 101 del 2018 La circolare della RGS n. 25/2018 Le sentenze di alcune Sezioni regionali della Corte dei conti Le prospettive future 2

3 Le regole di finanza pubblica Il Patto di Stabilità Interno (PSI) nasce nel 1999 come strumento per il perseguimento degli obiettivi condivisi a livello europeo, a seguito del trattato di Maastricht. Le Amministrazioni locali sono un importante attore nell attuazione del PSI e nel conseguimento degli obiettivi fissati a livello europeo, anche a seguito del processo di federalismo fiscale.

4 Il rilievo costituzionale del coordinamento della finanza pubblica e dell armonizzazione dei bilanci pubblici Articolo 117 della Costituzione (leggi costituzionali n. 3/2001 e n. 1/2012): - armonizzazione dei bilanci pubblici : competenza esclusiva dello Stato (dopo la riforma costituzionale n. 1/2012) la sentenza n. 184/ coordinamento della finanza pubblica: competenza concorrente

5 I parametri di riferimento: deficit/pil e debito/pil L indebitamento netto della Pubblica Amministrazione (P.A.) costituisce il parametro principale da controllare, ai fini del rispetto dei criteri di convergenza, introdotti dal Patto di Stabilità e crescita, in quanto costituisce il numeratore del rapporto Deficit/Pil e la causa di formazione dello stock di debito, numeratore del rapporto Debito/Pil. L indebitamento netto è definito come il saldo fra entrate e spese finali, al netto delle operazioni finanziarie (riscossione e concessione crediti, partecipazioni e conferimenti, anticipazioni), desunte dal conto economico della P.A., preparato dall ISTAT. Il fine ultimo delle regole fiscali che costituiscono il Patto di stabilità interno (prima) e il pareggio di bilancio (poi) è il controllo dell indebitamento netto delle amministrazioni locali, con effetti indiretti sul debito.

6 Patto di stabilità interno: evoluzione nel tempo Obiettivo primario, dal 1999 ad oggi: porre un freno alla crescita della spesa degli enti territoriali, chiedendo, nel corso degli anni, obiettivi di contenimento sempre più stringenti. Universo di riferimento: , Regioni, Province, Comuni e Comunità montane , Regioni, Province e Comuni (> abitanti) , Regioni, Province e Comuni (> abitanti) , Regioni, Province e Comuni (> abitanti) Modalità di calcolo obiettivo programmatico: sono state più volte modificate le modalità di calcolo, passando dal saldo tendenziale al saldo finanziario, alla limitazione delle spese correnti e in conto capitale, fino ad arrivare al 2008 alla individuazione del saldo di competenza mista (proxy più vicina all indebitamento netto).

7 Il pareggio di bilancio: art. 9 legge n. 243 del 2012 La legge n. 243 del 2012 ha dato attuazione al sesto comma dell articolo 81 della Costituzione (come modificato dalla legge costituzionale n. 1 del 2012) al fine di assicurare il rispetto del principio costituzionale del pareggio di bilancio pubblico. L equilibrio di bilancio («pareggio») è stato declinato con modalità differenti per la Pubblica Amministrazione nel suo complesso (Capo II), il Bilancio dello Stato (Capo VI), le Amministrazioni pubbliche territoriali (Capo IV) e le Amministrazioni pubbliche non territoriali (Capo V). La legge 12 agosto 2016, n. 164 ha introdotto alcune importanti modifiche alla richiamata legge n. 243 del 2012, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico (Capo IV).

8 Il pareggio di bilancio: art. 9 legge n. 243 del 2012, come modificato dalla legge n. 164/2016 Il novellato articolo 9, ai commi 1 ed 1-bis, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, prevede, inoltre, per gli anni , con legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base triennale, l introduzione del Fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa. A decorrere dall esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il Fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali. Tale previsione ha trovato disciplina attuativa nell articolo 1, comma 466, della legge di bilancio per l anno Non esplicito ma possibilità di utilizzare l avanzo di amministrazione (investimenti) nei limiti del Fondo crediti di dubbia esigibilità e altri fondi destinati a confluire nell avanzo di amministrazione ma anche per la quota di «rimborso prestiti»

9 I vincoli di finanza pubblica: un quadro generale dei risultati COMUNI Rispettosi Non rispettosi Inadempienti (termini sospesi) 4 30 Totale Incidenza non rispettosi 2,6% 5,0% 3,6% 1,2% 1,6% 2,8% 0,5% 0,4% PROVINCE e CM Rispettosi Non rispettosi Inadempienti (termini sospesi) 1 Totale Incidenza non rispettosi 1,0% 1,0% 7,8% 5,8% 32,0% 62,1% 30,7% 21,0%

10 I vincoli di finanza pubblica: un quadro generale dei risultati Comuni Obiettivo finale Saldo Finanziario Differenza Province Obiettivo finale Saldo Finanziario Differenza Città Metropolitane Obiettivo finale Saldo Finanziario Differenza

11 I vincoli di finanza pubblica: elementi critici - Freno agli investimenti? - Causa della formazione dei residui passivi? - Causa dei ritardi nei pagamenti dei debiti commerciali e della formazione dello stock di debiti commerciali? - Limiti all utilizzo degli avanzi di amministrazione? 11

12 I vincoli di finanza pubblica: elementi critici Il trend degli investimenti degli enti locali Freno agli investimenti? (dati in milioni di euro) mesi Var. % 10% 13% -10% 1% 3% -5% -1% -16% -5% -1% -6% -21% 14% -13% -7% Fonte: Trimestrale di cassa Conto economi ND co PA Var. % 9% 12% -8% 0% 3% -6% 2% -15% -5% -2% -7% -18% 17% -15%

13 I vincoli di finanza pubblica: elementi critici Il trend degli investimenti degli enti locali Mese Comuni e Unioni di comuni / / 2017 Province e Città Metropolitane Gennaio ,8% 3,6% ,6% 0,2% Febbraio ,2% -13,1% ,3% 4,0% Marzo ,4% -14,3% ,0% -3,0% Aprile ,5% -12,4% ,3% -9,4% Maggio ,7% -7,8% ,5% -11,8% Giugno ,5% -8,0% ,6% -12,1% Luglio ,2% -7,1% ,9% -8,7% Agosto ,1% -5,8% ,0% -6,5% Settembre ,0% -7,0% ,1% -6,1% Ottobre ,6% ,7% Novembre ,5% ,7% Dicembre ,2% ,2% 2017/ / 2017

14 Le sentenze della Corte costituzionale La sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017, nell interpretare l art. 9 della legge n. 243 del 2013, attuativo del principio costituzionale del pareggio di bilancio, afferma che : l avanzo di amministrazione rimane nella disponibilità dell ente che lo realizza ; non può essere oggetto di prelievo forzoso attraverso i vincoli del pareggio di bilancio; l iscrizione o meno nei titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dell entrata e nei titoli 1, 2 e 3 della spesa deve essere intesa in senso meramente tecnico-contabile, quale criterio armonizzato per il consolidamento dei conti nazionali. La Corte Costituzionale ha, di fatto, manifestato in più punti della sentenza la predilezione per i principi contabili e gli equilibri di bilancio disciplinati dal D.lgs. 118 del 2011, rispetto alla legge 243 del Il D.lgs. 118 del 2011 per la Corte assicura, per gli enti territoriali, la piena attuazione degli articoli 81 e 97 della Costituzione. 14

15 La sentenza della Corte Costituzionale n. 247 del 2017 e n. 101 del 2018 Con la sentenza n. 101/2018, la Corte specifica, poi, che: ".ove le norme contenute nella legge rinforzata, o comunque riconducibili al coordinamento della finanza pubblica, precludessero l'utilizzazione negli esercizi successivi dell'avanzo di amministrazione e dei fondi destinati a spese pluriennali - il cosiddetto pareggio verrebbe invece a configurarsi come "attivo strutturale inertizzato", cioè non utilizzabile e quindi non conforme agli art. 81 e 97 Costituzione. tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali e, cioè, che, a partire dal 2020, ai fini della determinazione dell equilibrio del bilancio, le spese vincolate nei precedenti esercizi devono trovare finanziamento nelle sole entrate di competenza; tale precisazione, a giudizio della Corte, è incompatibile con l interpretazione adeguatrice seguita nella richiamata sentenza n. 247 del 2017.

16 Semplificazione degli equilibri di bilancio a seguito delle sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017 e n. 101/2018 Dal 1999, con l introduzione del patto di stabilità interno, di fatto l attività gestionale e contabile delle autonomie regionali e locali è stata guidata da un «doppio binario» di regole: 1. regole di contabilità; 2. regole di finanza pubblica per il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica Ad esempio, le entrate da debito e l utilizzo degli avanzi di amministrazioni sono poste utili per gli equilibri imposti dalle regole di contabilità (TUEL n. 267/2000), mentre non sono utili per gli equilibri richiesti dalle regole di finanza pubblica (legge n. 243/2012) Tema molto sentito dalla RGS, promotrice degli interventi contenuti nelle ultime leggi di bilancio proprio al fine di consentire di utilizzare gli avanzi di amministrazione (700 mln per il 2017, 900 mln annui e 700 mln annui per gli enti locali e 500 mln annui, triennio per le regioni) per il rilancio degli investimenti pubblici Le sentenze n. 247/2017 e n. 101/2018 sembrano indurre a un interpretazione dell articolo 9 della legge rinforzata n. 243/2012 quale regola da applicare non già a livello di singolo ente, ma a livello di comparto, consentendo di superare per il singolo ente il cosiddetto «doppio binario»

17 Semplificazione degli equilibri di bilancio a seguito delle sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017 e n. 101/2018 Adeguamento richiesto dalle sentenze citate: utilizzabilità dell avanzo disponibile e del Fondo pluriennale vincolato anche se alimentato da debito nei soli limiti del decreto legislativo n. 118/2018 (riforma contabile) Riforma di particolare rilevanza, che supera un impostazione vigente dal 1999, ovvero dall avvio del patto di stabilità interno Oltre ad evitare contenziosi è un occasione storica per semplificare il sistema e rilanciare gli investimenti Necessità di copertura finanziaria in termini di indebitamento netto e fabbisogno a seguito dell applicazione delle citate sentenze. La legge n. 196/2009 (legge di contabilità dello Stato e del comparto PA) prevede, in tali casi, l iniziativa legislativa del Ministro dell economia e delle finanze per l individuazione delle relative coperture Decorrenza della riforma diretta ad adeguare gli equilibri di bilancio alle sentenze: 2018 o 2019?

18 L attuazione delle sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017 e 101/2018 Le sentenze della Corte costituzionale, interpretando l articolo 9 della legge n. 243 del 2012, hanno di fatto introdotto la possibilità di utilizzare il risultato di amministrazione. L art. 17, comma 13, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, prevede che in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri tali da recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il Ministro dell'economia e delle finanze, assume tempestivamente le conseguenti iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell'articolo 81 della Costituzione. 18

19 Difficoltà interpretative nel 2018 Difficoltà interpretative, nel corso del 2018: la circolare RGS n. 5 del 2018 sul pareggio di bilancio 2018 e il decreto MEF del 23 luglio 2018, concernente il monitoraggio 2018 del pareggio di bilancio degli enti locali, che hanno confermato l obbligo di rispettare i vincoli di finanza pubblica, sulla base dell interpretazione dell articolo 9 della legge n. 243 del 2012, previgente alle sentenze, che consente l utilizzo degli avanzi di amministrazione da parte degli Enti nei limiti del rispetto del proprio saldo tra entrate e spese finali; alcune leggi regionali che hanno autorizzato l utilizzo del risultato di amministrazione ai fini del pareggio di bilancio anche ai propri enti locali (LR Friuli VG n. 20/2018 LP Bolzano n. 7/2018); la circolare RGS n. 25 del 2018, per la quale, ai fini della determinazione del saldo di finanza pubblica per l anno 2018, gli enti considerano tra le entrate finali anche l avanzo di amministrazione per investimenti applicato al bilancio di previsione del medesimo esercizio. 19

20 L attuazione delle sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017 e 101/2018 L art. 13, comma 04, del decreto legge n. 91/2018 (c.d. milleproroghe ) ha istituito nel bilancio dello Stato un apposito fondo, da utilizzare dal 2018 al 2021, per favorire gli investimenti delle città metropolitane, delle province e dei comuni da realizzare attraverso l utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti. Il fondo istituito per il 2018 costituisce la copertura per l utilizzo, nel corso di tale esercizio, del risultato di amministrazione ai fini di investimento. 20

21 L attuazione delle sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017 e 101/2018 Nelle more di un intervento legislativo che definisca a regime il quadro normativo di riferimento, la circolare RGS n. 25 del 2018 prevede che nel 2018, ai fini della determinazione del saldo positivo del pareggio di bilancio, gli enti locali considerano tra le entrate finali anche l utilizzo del risultato di amministrazione per investimenti. Nel 2018 gli enti locali possono utilizzare il risultato di amministrazione per investimenti, nel rispetto delle sole regole di contabilità. 21

22 La sentenza della Corte Costituzionale n. 247 del 2017 e n. 101 del 2018: possibili scenari futuri Attuazione delle sentenze a decorrere dall anno 2019 Sostituzione a livello di singolo ente territoriale - dell equilibrio complessivo disciplinato dalla legge n. 243 del 2012 con gli equilibri del D.Lgs. n. 118 del 2011: - pieno rispetto dei principi contabili; - equilibrio di competenza non negativo. Disciplina per gli enti in «disavanzo»: per gli enti «sani» piena libertà di spesa e attenzione al riequilibrio degli enti in particolare situazioni finanziarie.

23 Le pronunce della Corte dei conti Nella Del. n. 134/2017 la Sezione regionale di controllo per il Piemonte ritiene che il risultato di amministrazione costituisca una valida copertura in competenza solo ove sia positivo; in caso di disavanzo, i vincoli di destinazione delle risorse confluenti a fine esercizio nel risultato di amministrazione permangono e l Ente deve ottemperare a tali vincoli attraverso il reperimento delle risorse necessarie per finanziare gli obiettivi cui sono dirette le entrate vincolate rifluite nel risultato di amministrazione negativo o incapiente. Le pronunce della Corte dei conti fanno riferimento alle sentenze della Corte Costituzionale nn. 70/2012 e 89/2017: "è costante l'orientamento di questa Corte secondo cui «i vincoli di destinazione delle risorse confluenti a fine esercizio nel risultato di amministrazione permangono anche se quest'ultimo non è capiente a sufficienza o è negativo: in questi casi l'ente deve ottemperare a tali vincoli attraverso il reperimento delle risorse necessarie per finanziare gli obiettivi, cui sono dirette le entrate vincolate rifluite nel risultato di amministrazione negativo o incapiente»". 23

24 L utilizzo del risultato di amministrazione da parte degli enti in disavanzo Al fine di dare maggiore certezza agli enti in disavanzo in merito all utilizzo delle quote del risultato di amministrazione, la Commissione Arconet ha predisposto due ipotesi alternative di intervento normativo per: 1. consentire l utilizzo di tutte le quote del risultato di amministrazione, a condizione che presentino una copertura finanziaria, nel limite positivo del risultato di amministrazione (lettera A), al netto del Fondo crediti di dubbia esigibilità e del Fondo anticipazioni di liquidità, considerando anche la quota di disavanzo applicata nell esercizio successivo per il ripiano. 2. consentire l utilizzo delle quote vincolate del risultato di amministrazione, in quanto «coperte» per definizione. E ammesso l'utilizzo anche delle altre quote del risultato di amministrazione per un importo pari al risultato di amministrazione (lettera A), al netto del Fondo crediti di dubbia esigibilità, del Fondo anticipazioni di liquidità, sommata alla quota di disavanzo applicata nell esercizio successivo per il ripiano, superiore alla quota vincolata del risultato di amministrazione. 24