Deliberazione n. SCCLEG/06/2013/PREV REPUBBLICA ITALIANA. Corte dei conti. e delle Amministrazioni pubbliche

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1 Deliberazione n. SCCLEG/06/2013/PREV REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni pubbliche formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente ; componenti:giovanni DATTOLA; Simonetta ROSA, Ermanno GRANELLI, Alberto GIACOMINI, Maria Elena RASO (relatore), Paola COSA, Giovanni ZOTTA, Luigi CASO, Riccardo VENTRE, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Arturo IADECOLA; Josef Hermann RöSSLER, Paolo VALLETTA, Rocco LOTITO, Beatrice MENICONI. nell adunanza del 7 marzo 2013 Visto il testo unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni e integrazioni; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. 1

2 n. 153 del 4/07/2011); visto il decreto n in data 25 giugno 2012 del Ministro dell istruzione, dell università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze e con il Ministro per la cooperazione internazionale e l integrazione, con il quale si approva lo Statuto della Fondazione per il Merito ; visto il rilievo istruttorio n del 18 gennaio 2013, formulato dal competente Ufficio di controllo; vista la risposta dell Amministrazione, pervenuta in data 26 febbraio 2013; vista la nota prot. n del 1 marzo 2013, con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti del Ministero dell istruzione, dell università e della ricerca, del Ministero per i beni e le attività culturali, del Ministero della salute e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha chiesto il deferimento alla sede collegiale dell atto sopra citato, sulla base della relazione predisposta dal Magistrato istruttore; vista l ordinanza in pari data, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato per il giorno 7 marzo 2013 il Collegio della Sezione centrale del controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, per l esame del provvedimento in questione; vista la nota n. 5716/2013 della Segreteria della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata al Gabinetto del Ministero dell istruzione, dell università e della ricerca, al Ministero dell economia e 2

3 delle finanze, al Ministro per la cooperazione internazionale e l integrazione, al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e all Ufficio centrale di bilancio presso il MIUR; udito il relatore, Cons. Maria Elena RASO; intervenuti i rappresentanti del Ministero dell istruzione, dell università e della ricerca (Dott. Giovanni BIONDI Capo Dipartimento per la Programmazione e la gestione delle risorse umane, Dott.ssa Marcella GARGANO - Vice Capo di Gabinetto, Consigliere Mario DI NEZZA Capo Ufficio legislativo) e dell Ufficio centrale di bilancio (Dott. Enrico GALLO Dirigente coordinatore attività delegate ai dirigenti, Dott. Fabrizio RIDOLFI direttore Uff. V e VI); Con l assistenza della dr.ssa Valeria MANNO in qualità di Segretario di adunanza; Ritenuto in F A T T O In data 13 dicembre 2012 è pervenuto all Ufficio di controllo di legittimità sugli atti del Ministero dell istruzione, dell università e della ricerca, del Ministero per i beni e le attività culturali, del Ministero della salute e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, per il prescritto controllo preventivo ex art. 3, comma 1, della legge n. 20/94, il decreto n in data 25 giugno 2012 del Ministro dell istruzione, dell università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze e con il Ministro per la cooperazione internazionale, recante, tra l altro, l approvazione dello Statuto della Fondazione per il merito, ai sensi dell art. 9 del d.l. 13 maggio 2011 n. 70, convertito con 3

4 modificazioni dalla legge 12 luglio 2011, n In via preliminare è stato rilevato che tale decreto recava la data (25 giugno 2012) di altro provvedimento già pervenuto al medesimo Ufficio il 17 luglio 2012 e successivamente ritirato dall Amministrazione nel corso della relativa istruttoria. A tanto l Amministrazione si era determinata in seguito alle perplessità manifestate per le vie brevi dall Ufficio di controllo, che sottolineava la necessità di provvedere prima a porre in essere l atto costitutivo della Fondazione, eventualmente corredato dello Statuto e, successivamente, ad adottare il Decreto approvativo. L atto costitutivo e l allegato Statuto recano infatti la data del 18 ottobre Cionondimeno l Amministrazione ha reiterato, come già indicato, il medesimo Decreto ritirato (recante l originaria data del 25 giugno 2012). L illogicità derivante dalla tempistica seguita si riverberava anche su numerose disposizioni che disciplinano altrettanti profili di merito, contenute sia nel decreto che nello Statuto. Pertanto l Ufficio formulava rilievo, con il quale - nel sottolineare, preliminarmente, che si trattava del medesimo decreto già pervenuto all Ufficio il poneva in evidenza l incongruenza costituita dal fatto che con provvedimento del 25 giugno si procedesse ad approvare atti recanti data di molto successiva ( ). Nel merito, veniva poi fatto osservare: - con riferimento alla nomina dei componenti del Consiglio di 4

5 Amministrazione e del Collegio Sindacale, tanto nel Decreto Interministeriale quanto nello Statuto, non si prevede alcun criterio in ordine alle suddette nomine; - con riguardo all art. 6, con cui viene conferito ai sig.ri SCHIESARO e MONTANINO il potere di sottoscrivere l Atto costitutivo e lo Statuto, nonché di nominare gli organi associativi della Fondazione stessa, desta perplessità l attribuzione agli stessi del potere di nomina degli organi associativi nonché l assenza di qualsiasi criterio circa la loro istituzione e le relative attribuzioni. Con riguardo allo Statuto si formulavano, poi, le seguenti osservazioni: - Artt. 9, 10 e 11: relativamente agli organi si evidenzia la mancata previsione di qualsiasi criterio di selezione nonché ad eccezione dei componenti del Consiglio di amministrazione, per il quale si richiama la direttiva della PCM del l assenza di qualsiasi riferimento a parametri utili ai fini della determinazione dell eventuale compenso; - Art. 9, ultimo periodo: viene disposta la nomina del Direttore generale per la gestione amministrativa degli Uffici della Fondazione; tale figura non è prevista tra gli organi individuati agli artt. 4 e 5 del Decreto Interministeriale. Inoltre, anche in questo caso non risultano individuati i criteri per la nomina né per la determinazione dell eventuale compenso; - Art. 10: si fa generico riferimento alla pianta organica. Peraltro nulla è previsto circa lo status del personale; in particolare, non è 5

6 specificato se si tratta di personale appartenente ai ruoli degli Enti vigilanti e posto in regime di comando o distacco, ovvero di personale proprio, nonché, ove ricorra l ultima ipotesi, attraverso quali modalità si procederà alla relativa assunzione; - Art. 14: è previsto il controllo della Corte dei conti ai sensi dell art. 12 della legge n. 258/1959. Al riguardo, si è fatto osservare che il mero richiamo all art. 12 della suddetta legge nello Statuto, di per sé, non comporta l automatica assoggettabilità della Fondazione al controllo della Corte dei conti, atteso che detto controllo, per gli enti per i quali sussistono le condizioni di cui alla citata legge n. 258/1959, deve essere riconosciuto con apposita procedura (decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze e con i Ministri proponenti). L Amministrazione, nella risposta al rilievo, al fine di conservare il Decreto per le parti necessarie a validare l atto costitutivo del 18 ottobre 2012, redatto nella forma dell atto pubblico notarile ai sensi dell art. 14 c.c., ha segnalato i successivi passaggi che intende porre in essere per il perfezionamento della fase di avvio della Fondazione. In proposito ha evidenziato che il Decreto contiene alcune disposizioni necessarie alla costituzione del nuovo Ente e cioè: a) l art. 6 ( Deleghe ), recante il conferimento da parte dei Ministri fondatori ai propri delegati del potere di rappresentanza finalizzato alla sottoscrizione, innanzi al notaio, dell atto costitutivo e dello 6

7 Statuto della Fondazione; b) l art. 4, comma 1, e l art. 5, comma 1, con cui i fondatori individuano, in via di prima applicazione e solo ai fini della costituzione dell Ente, i nominativi dei componenti degli organi della Fondazione; c) l Allegato, nel quale è riportato lo schema dello Statuto (assentito dai fondatori ), da trasfondere nel corrispondente atto notarile. Al contempo, il predetto Dicastero afferma che l atto notarile- e in particolare lo Statuto- saranno oggetto di approvazione con altro Decreto interministeriale, in corso di perfezionamento, del quale è stata prodotta una bozza. Pertanto il Magistrato istruttore, valutando favorevolmente l intendimento espresso dall Amministrazione di voler mantenere in vita il più volte citato decreto unicamente come primo, essenziale atto del complesso iter per il perfezionamento della costituzione della Fondazione, e dunque, limitatamente agli artt. 6, 4, comma 1; 5, comma 1 e all Allegato, ha proposto di sottoporre la questione all esame collegiale della Sezione. Su impulso del Consigliere delegato, che ha convenuto sulle predette proposte, il Presidente della Sezione ha convocato il Collegio per l adunanza odierna, nel corso della quale: - i rappresentanti del MIUR hanno posto in evidenza che con l istituzione della Fondazione si intende dare attuazione all art. 34 COST laddove prevede che I capaci ed i meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, 7

8 assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso, nonché alle corrispondenti norme di matrice comunitaria sull effettività del diritto allo studio. Gli stessi rappresentanti hanno inoltre rappresentato che sono ad oggi giacenti e non utilizzati i fondi destinati alle predette finalità; - i rappresentanti dell Ufficio centrale di bilancio del Ministero per parte loro - hanno precisato di aver ritenuto lo Statuto approvato uno schema da integrare con criteri più puntuali ed hanno manifestato perplessità in ordine alla assoggettabilità del Decreto al controllo preventivo della Corte dei conti. Considerato in D I R I T T O La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità del Decreto interministeriale di cui in epigrafe, recante una serie composita di disposizioni volte a perfezionare l iter di costituzione della Fondazione per il merito (art. 6),a nominare i componenti del Consiglio di Amministrazione e del Collegio sindacale della costituenda Fondazione (artt. 4 e 5), ad approvare il relativo Statuto (art. 1), nonché a fissare le modalità di svolgimento delle prove nazionali attraverso cui verranno selezionati gli studenti ritenuti meritevoli di accedere al Fondo previsto dall art. 4,comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (artt. 2 e 3). Come noto, la legge da ultimo citata, recante Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l efficienza del sistema universitario, ha provveduto a istituire (all art. 4, 8

9 comma 1), il Fondo per il merito, finalizzato a promuovere l eccellenza e il merito tra gli studenti dei corsi di laurea e laurea magistrale. Per il raggiungimento delle proprie finalità istituzionali la Fondazione organizza, coordina e gestisce prove nazionali standard al termine del percorso di studio scolastico per l individuazione degli studenti meritevoli. La stessa assegna prestiti e premi di studio a sostegno delle spese complessive degli studenti in ambito universitario, con modalità integrate e flessibili tra i due strumenti secondo le esigenze degli studenti e le disponibilità finanziarie, provvedendo, in particolare, a erogare borse per l avvio agli studi e successivi prestiti per il prosieguo dell iter universitario; a erogare borse per gli studenti eccellenti per l intero periodo di studi; a trasformare i prestiti in premi nel caso di soggetti che si distinguono durante il corso di studi. La stessa Fondazione si attiva, altresì, per individuare, accanto alle risorse pubbliche, risorse private di donatori al fine di poter sostenere un numero maggiore di studenti meritevoli e favorire il passaggio dalla fase di studio a quella del lavoro. Infine, gestisce il Fondo previsto dal più volte citato art. 4 della L.n. 240/2010 e utilizza il proprio patrimonio per le attività sopra indicate di erogazione di borse di studio, prestiti e strumenti di premialità agli studenti. Con ulteriore disposizione prevista dall art. 9,commi da 13 a 16, del decreto - legge 13 maggio 2011, n. 70, recante Semestre europeo- Prime disposizioni urgenti per l economia, come convertito dalla legge 9

10 12 luglio 2011, n. 106, è stata disposta l istituzione- da parte del Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca di concerto con il Ministero dell Economia e delle Finanze - di una Fondazione, senza scopo di lucro, avente la denominazione di Fondazione per il Merito, con sede in Roma, che risponde ai principi e allo schema giuridico della fondazione di partecipazione, nell ambito del più vasto genere di fondazioni private disciplinato dagli artt. 14 e seguenti del Codice civile. In seguito all emanazione di tali norme, il MIUR ha inteso dare attuazione ai relativi precetti attraverso l adozione del provvedimento di cui in premessa, censurabile sotto molteplici profili. Preliminarmente, la Sezione rileva che l assoggettabilità al controllo preventivo di legittimità del provvedimento discende dalla sua natura di atto normativo a rilevanza esterna ex art. 3, comma 1, lett. c), della L. n. 20/1994. Tale natura caratterizza, in particolare, le fondamentali disposizioni recate dall art. 2 del Decreto, volte a fissare nei confronti della generalità degli studenti le condizioni di partecipazione alle prove selettive, attraverso le quali verranno individuati coloro che - ritenuti più meritevoli- potranno usufruire delle forme di sussidio premiali da erogarsi con risorse a carico del Fondo. Analoga natura deve riconoscersi alle disposizioni del successivo art. 3, con cui viene espressamente demandata alla istituenda Fondazione la potestà di emanare appositi bandi, soggetti a idonea pubblicità, rivolti alla generalità degli studenti, per partecipare alle prove selettive, orientando le dette modalità a criteri di efficienza e 10

11 trasparenza. Risolto positivamente tale preliminare profilo, deve tuttavia evidenziarsi la illogicità della tempistica seguita dall Amministrazione, che con il medesimo provvedimento con cui conferiva delega ai propri rappresentanti a sottoscrivere l atto costitutivo della Fondazione(art. 6), procedeva ad approvarne lo Statuto (art.1), con una inversione che, da un piano meramente fattuale, si riverbera sull ordine logico- giuridico di alcune fondamentali disposizioni. Certamente costituisce oggetto di tale censura la previsione dell art. 1 del Decreto, che correttamente avrebbe dovuto trovare sin dall origine diversa collocazione in un provvedimento da adottarsi in epoca successiva a quello odierno, volto unicamente a consentire la sottoscrizione dell atto costitutivo nelle prescritte forme dell art. 14 del C.C. Analoga censura di illogicità, e di conseguente illegittimità, deve muoversi con riguardo alle previsioni degli artt. 4 e 5 del provvedimento all esame, che contengono le nomine dei componenti del CdA e del Collegio sindacale della Fondazione, all epoca non ancora regolarmente costituita. Peraltro, la Sezione ritiene di poter accedere all assunto, manifestato dall Amministrazione in sede di controdeduzioni al rilievo istruttorio, circa la ragionevolezza di mantenere in vita il Decreto n unicamente quale primo, essenziale atto della fase di avvio dell Ente, in ossequio al principio utile per inutile non vitiatur. Accedendo a tale ordine di considerazioni, la Sezione ritiene 11

12 legittime, oltre alle disposizioni di cui agli artt. 2 e 3 del provvedimento di che trattasi, anche quelle dell art. 6, recante il conferimento da parte dei Ministri fondatori ai propri delegati del potere di rappresentanza finalizzato alla sottoscrizione, innanzi al Notaio, dell atto costitutivo e dell allegato Statuto. P. Q. M. la Sezione ammette al visto e alla conseguente registrazione il Decreto Interministeriale in epigrafe, con esclusione degli artt. 1, 4 e 5. Il relatore (Maria Elena Raso) Il Presidente (Pietro De Franciscis) Depositata in Segreteria in data 3/04/2013 IL DIRIGENTE Dott.ssa Paola Lo Giudice 12