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1 Lilla Laperuta - Stefano Minieri Antonio Verrilli Compendio di Diritto degli enti locali L ordinamento di Comuni e Province (Consigli, Giunte, Sindaco e Presidente) Altri enti locali (Comunità montane, Unioni di Comuni, Consorzi, Città metropolitane) Le funzioni, il procedimento e il rapporto di impiego L ordinamento contabile e l attività contrattuale Aggiornato alla L. 14 settembre 2011, n. 148 (di conversione del D.L. 113/2011) (Manovra economica bis 2011) alla L. 15 luglio 2011, n. 111 (di conversione del D.L. 98/2011 (Manovra economica 2011) al D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 (Armonizzazione sistemi contabili delle Regioni e degli enti locali)

2 Copyright 2011 by Maggioli S.p.A. Maggioli Editore è un marchio di Maggioli S.p.A. Azienda con sistema qualità certificato ISO 9001: Santarcangelo di Romagna (RN) Via del Carpino, 8 Tel. 0541/ Fax 0541/ servizio.clienti@maggioli.it Diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento, totale o parziale con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i Paesi. Le parti del volume sono state così curate: Antonio Verrilli (parti 1, 2 e 3), Lilla Laperuta (parti 4, 5, 6 e 7), Stefano Minieri (parti 8 e 9). Finito di stampare nel mese di ottobre 2011 dalla Litografia Titanlito s.p.a. Dogana (Repubblica di San Marino)

3 Indice generale Parte Prima Gli enti locali nell assetto istituzionale italiano Capitolo 1 Gli enti locali: natura giuridica, autonomia ed elementi costitutivi 1.1 Nozione di ente locale... pag L autonomia degli enti locali...» Gli elementi costitutivi degli enti locali...» 19 Capitolo 2 Evoluzione storica della normativa in materia di enti locali 2.1 La disciplina normativa antecedente all approvazione della Costituzione...» La legislazione post unitaria...» La legislazione del periodo fascista...» La caduta del fascismo e il ripristino degli organi elettivi...» La disciplina degli enti locali nel periodo repubblicano...» Le disposizioni sugli enti locali nell originario testo costituzionale...» La riforma dell ordinamento locale degli anni 90: la L. 142/ » La riforma del sistema elettorale: la L. 81/ » L approvazione del testo unico degli enti locali (D.Lgs. 267/2000)...» La revisione del titolo V della Costituzione: come cambia la disciplina degli enti locali...» La legge La Loggia (L. 131/2003)...» La legge sul federalismo fiscale (L. 42/2009)...» La Carta delle autonomie locali...» 31 Capitolo 3 Il rapporto tra gli enti locali e gli altri livelli di governo 3.1 Nozioni introduttive...» I rapporti tra i diversi livelli di governo nel testo costituzionale» Inquadramento generale...» Il principio della leale collaborazione...» 34

4 4 Indice generale L allocazione delle funzioni amministrative e i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza... pag Il potere sostitutivo straordinario previsto dall art. 120 Cost. e il potere sostitutivo ordinario...» Le strutture di raccordo tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali: il sistema delle Conferenze...» Nozioni introduttive...» La Conferenza Stato-Regioni...» La Conferenza Stato-città e autonomie locali...» La Conferenza unificata...» Il Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie...» Le forme di raccordo fra le Regioni e gli enti locali: il Consiglio delle autonomie locali (CAL)...» 42 Parte Seconda L ordinamento istituzionale Capitolo 1 Forma di governo degli enti locali e sistema elettorale 1.1 La forma di governo degli enti locali...» Il sistema elettorale comunale e provinciale...» Il sistema elettorale dei Comuni con meno di abitanti.» Il sistema elettorale delle Province e dei Comuni con più di abitanti...» L elezione del Sindaco e del Presidente della Provincia...» L elezione dei Consigli comunali e provinciali...» 52 Capitolo 2 Il Consiglio comunale e provinciale 2.1 Funzioni del Consiglio...» Composizione e organizzazione interna...» Il regolamento interno e le regole di funzionamento...» Numero dei consiglieri...» Presidenza del Consiglio...» Le commissioni...» Lo status dei consiglieri...» Competenze...» Vicende della carica...» Scioglimento e sospensione del Consiglio...» Lo scioglimento ordinario e casi di scioglimento straordinario.» Lo scioglimento per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso (art. 143 TUEL)...» La sospensione del Consiglio...» Rimozione e sospensione degli amministratori...» 68

5 Indice generale 5 Capitolo 3 Il Sindaco e il Presidente della Provincia 3.1 Le competenze del Sindaco e del Presidente della Provincia... pag Competenze comuni...» Le ulteriori competenze del Sindaco come rappresentante della comunità locale...» Le competenze del Sindaco in qualità di ufficiale del Governo» I poteri del Sindaco e il ruolo del Prefetto...» Natura giuridica delle ordinanze contingibili e urgenti e criticità giurisprudenziali...» La delega delle funzioni di ufficiale di governo...» Vicende delle cariche...» Elezione, insediamento e durata del mandato...» Cessazione dalla carica...» 76 Capitolo 4 La Giunta comunale e provinciale 4.1 Competenze della Giunta...» Nomina e composizione...» Status degli assessori...» Compiti e deleghe...» Cessazione dalla carica...» 84 Capitolo 5 Gli amministratori locali 5.1 Nozione di amministratore locale...» Ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilità...» Nozioni introduttive...» Le cause di ineleggibilità...» Le cause di incompatibilità...» Esimente e rimozione delle cause di ineleggibilità e incompatibilità...» Decadenza dalle cariche...» Le cause di non candidabilità...» Effetti dell incandidabilità...» Doveri e condizione giuridica...» Altri aspetti concernenti lo status di amministratore...» 93 Parte Terza Gli strumenti di razionalizzazione dell assetto territoriale Capitolo 1 Il territorio comunale e provinciale 1.1 L istituzione di nuovi Comuni...» Fusione di Comuni esistenti...» 99

6 6 Indice generale La fusione di Comuni... pag I Municipi...» Il decentramento comunale...» Le circoscrizioni di decentramento comunale...» Il decentramento nei Comuni di maggiori dimensioni...» L istituzione di nuove Province e il mutamento delle circoscrizioni provinciali...» I circondari provinciali...» Il distacco di Province e Comuni da una Regione...» 103 Capitolo 2 Le aggregazioni e l esercizio associato di funzioni 2.1 Le forme associative tra gli enti locali...» La disciplina del testo unico...» La spinta all esercizio associato delle funzioni nei piccoli Comuni...» Le Comunità montane e isolane o di arcipelago...» Caratteristiche generali...» Istituzione e disciplina...» Organi di governo...» Funzioni...» Fusione e scissione...» La finanziaria 2008, l intervento della Corte costituzionale e la finanziaria » Le convenzioni...» I consorzi...» Natura giuridica, enti partecipanti e atti istitutivi...» Finalità e organi...» Le Unioni tra Comuni...» Le Unioni di Comuni obbligatoriamente previste dal D.L. 138/ » Le Unioni per i Comuni con meno di abitanti...» I compiti...» Gli organi dell Unione...» 117 Capitolo 3 Le Città metropolitane 3.1 Aree metropolitane e Città metropolitane: evoluzione normativa...» Dalla L. 142/1990 al Testo unico...» La costituzionalizzazione delle Città metropolitane e le successive disposizioni normative...» La delimitazione delle Aree metropolitane...» L istituzione delle Città metropolitane...» La disciplina del testo unico...» La disciplina transitoria della L. 42/ » L ordinamento di Roma capitale...» 125

7 Indice generale 7 Parte Quarta Le funzioni di normazione e amministrative e il sistema dei controlli Capitolo 1 Le funzioni di normazione: statuti e regolamenti 1.1 Lo statuto... pag Nozione...» Fonti e natura giuridica dello statuto...» Il rapporto con la legge statale e i vincoli alla potestà statutaria» Contenuti dello statuto...» Procedimento di approvazione dello statuto...» I regolamenti...» Fonti e ambito della potestà regolamentare...» La violazione delle disposizioni regolamentari: profili sanzionatori...» La posizione dei regolamenti nelle fonti del diritto...» Approvazione e impugnazione dei regolamenti...» 138 Capitolo 2 Le funzioni amministrative 2.1 Dal principio del parallelismo al principio di sussidiarietà...» Il sistema previgente alle riforme costituzionali...» L ingresso del principio di sussidiarietà...» I principi della sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.» Le funzioni degli enti locali nella Costituzione...» Le funzioni fondamentali e i rapporti con lo Stato...» Le funzioni proprie...» Le funzioni del Comune nel D.Lgs. 267/ » Le funzioni della Provincia...» 145 Capitolo 3 Il sistema dei controlli 3.1 Nozione e funzione di controllo...» I controlli sugli atti...» Il controllo eventuale...» L annullamento straordinario...» Il controllo sostitutivo...» L evoluzione normativa dei controlli interni...» L articolazione dei controlli interni nel D.Lgs. 286/ » Il controllo di regolarità amministrativa e contabile...» Il controllo di gestione...» La valutazione della dirigenza...» L attività di valutazione e di controllo strategico...» Il controllo sui servizi: le novità ex lege 69/ » 156

8 8 Indice generale 3.10 I controlli esterni: la Corte dei conti... pag La sezione autonomie...» Il controllo successivo sulla gestione...» Il controllo concomitante nella legge Brunetta...» 159 Parte Quinta Le funzioni svolte dagli enti locali Capitolo 1 Le funzioni di interesse statale 1.1 I servizi demografici...» Il servizio anagrafico...» L anagrafe della popolazione residente (APR)...» Il Sindaco quale ufficiale di anagrafe. Delega delle funzioni...» I compiti dell ufficiale di anagrafe...» L iscrizione all anagrafe della popolazione residente...» L anagrafe degli italiani residenti all estero (AIRE)...» Il rilascio della carta d identità...» Le funzioni di carattere notarile: le autenticazioni...» Autocertificazioni e dichiarazioni sostitutive...» Il servizio di stato civile...» Nozione...» Il Sindaco quale ufficiale di stato civile. Delega delle funzioni...» Formazione degli atti di stato civile...» I compiti dell ufficiale dello stato civile...» Rettificazione e correzione degli atti di stato civile...» Il servizio elettorale...» Principi generali...» Le fonti...» La funzionalità...» La commissione elettorale comunale (CEC)...» Le liste elettorali...» I compiti del responsabile dell ufficio elettorale...» La commissione elettorale circondariale...» Scrutatori e presidenti di seggio...» Il servizio della leva militare...» La sospensione della leva...» Formazione delle liste di leva...» I servizi statistici...» La gestione dei servizi cimiteriali...» 190 Capitolo 2 Le funzioni conferite agli enti locali 2.1 Il D.Lgs. 112/1998 e i settori organici...» Il settore sviluppo economico e attività produttive...» 192

9 Indice generale Artigianato... pag Industria...» Energia...» Miniere e risorse geotermiche...» Fiere, mercati e commercio...» Turismo...» Agricoltura e foreste...» Territorio, ambiente ed infrastrutture...» La tutela dall inquinamento...» In particolare la gestione dei rifiuti...» Il catasto...» La pianificazione urbanistica...» L espropriazione per pubblica utilità...» Servizi alla persona ed alla comunità...» Tutela della salute...» Servizi sociali...» Istruzione scolastica...» Formazione professionale...» Polizia amministrativa locale...» Definizioni...» Le funzioni trasferite in materia di polizia amministrativa...» Incolumità pubblica e sicurezza urbana: i poteri di intervento del Sindaco...» Le ronde...» Il servizio di polizia municipale...» 208 Parte Sesta Il procedimento amministrativo Capitolo 1 Principi generali e istituti di semplificazione 1.1 Nozione di procedimento...» Le fonti interessate...» Criteri e principi del procedimento amministrativo...» L obbligo di motivazione...» I soggetti che intervengono nel procedimento...» Il ruolo del responsabile del procedimento...» La comunicazione di avvio del procedimento...» Il preavviso di diniego...» I pareri e le valutazioni tecniche...» Gli accordi...» La conferenza di servizi...» Il nuovo regime dei termini procedimentali...» Il silenzio assenso...» La Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA)...» 227

10 10 Indice generale Capitolo 2 Diritto di accesso e tutela della privacy 2.1 Le fonti interessate... pag La legittimazione attiva al diritto di accesso...» La disciplina generale...» La specificità del diritto di accesso del consigliere comunale e provinciale...» La legittimazione passiva al diritto d accesso...» ll documento amministrativo quale oggetto del diritto di accesso...» Le ipotesi di esclusione...» La richiesta di accesso...» Il ricorso...» Il contrasto con la tutela della riservatezza...» 238 Capitolo 3 Gli istituti di partecipazione nell ordinamento locale 3.1 Gli organismi consultivi e di partecipazione...» Istanze, petizioni e proposte...» La consultazione della popolazione e l istituto del referendum...» L azione popolare...» Il difensore civico...» La disciplina del Testo unico...» Le disposizioni della legge finanziaria per il » 245 Parte Settima Il rapporto di impiego pubblico negli enti locali Capitolo 1 Il sistema delle fonti del pubblico impiego 1.1 Nozione ed evoluzione del rapporto di pubblico impiego...» Le riforme degli anni 90...» La riforma Brunetta: verso la rilegificazione...» La contrattazione collettiva...» La contrattazione integrativa...» Le fonti locali di disciplina: il regolamento degli uffici e dei servizi...» Il nuovo status del dipendente pubblico...» 254 Capitolo 2 La dirigenza negli enti locali 2.1 Il rapporto politica-amministrazione e le funzioni dirigenziali.» Valutazione e responsabilità del dirigente negli enti locali...» 261

11 Indice generale Il direttore generale (city manager)... pag Il segretario...» 263 Capitolo 3 Profili di responsabilità 3.1 La responsabilità del pubblico dipendente nella Costituzione.» I vari profili della responsabilità. L intervento della riforma Brunetta...» Criteri generali di gradazione delle sanzioni...» Le novità introdotte dal D.Lgs. 150/ » Le nuove fattispecie di illecito in materia penale...» 271 Parte Ottava Ordinamento finanziario e contabile Capitolo 1 L autonomia finanziaria degli enti locali 1.1 Evoluzione normativa dell autonomia finanziaria. La riforma «a Costituzione invariata»...» La riforma costituzionale del » La L. 42/2009 di attuazione dell art. 119 Costituzione...» Il finanziamento delle funzioni: costi e fabbisogni standard...» I principi del sistema tributario locale...» Il decreto sul federalismo fiscale municipale...» L autonomia tributaria delle Province...» La potestà regolamentare...» 290 Capitolo 2 Le entrate degli enti locali 2.1 L imposta comunale sugli immobili (ICI)...» Il soggetto passivo...» Il presupposto imponibile...» La base imponibile...» L aliquota massima...» Il sistema sanzionatorio e il contenzioso...» Il versamento dell imposta...» Accertamento e riscossione coattiva...» La tassa per la rimozione dei rifiuti solidi urbani (TARSU) e la tariffa integrata ambientale (TIA)...» La disciplina della TARSU...» La disciplina della TIA...» La TOSAP - Tassa per l Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche» I canoni di depurazione e fognatura...» L imposta sulle pubblicità e diritti sulle pubbliche affissioni...» L imposta di scopo...» 306

12 12 Indice generale 2.7 L imposta di soggiorno... pag Le addizionali ai tributi erariali...» L addizionale comunale all IRPEF...» L addizionale sul consumo dell energia elettrica...» L addizionale comunale sui diritti di imbarco...» Le entrate tributarie delle Province...» Le entrate non tributarie...» I finanziamenti statali...» Le entrate da erogazione di servizi...» Le entrate patrimoniali...» Le entrate di natura finanziaria...» 314 Capitolo 3 L ordinamento contabile 3.1 Fonti normative e ordinamento contabile degli enti locali...» Cronologia delle fonti...» L armonizzazione dei bilanci...» Il regolamento di contabilità dell ente...» I principi contabili per gli enti locali emanati dall Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali...» La programmazione e gli strumenti contabili...» Il sistema di bilancio: la programmazione di mandato...» La relazione previsionale e programmatica...» Il bilancio annuale di previsione...» Il bilancio pluriennale...» Gli allegati al bilancio di previsione...» Il piano esecutivo di gestione...» La gestione del bilancio...» Fasi dell entrata: accertamento, riscossione e versamento...» Fasi della spesa...» Provvedimenti di riequilibrio del bilancio...» Il rendiconto di gestione...» Il rendiconto della gestione...» Il conto del bilancio...» Il conto economico...» Il conto del patrimonio...» 331 Parte Nona La gestione patrimoniale e i contratti Capitolo 1 I beni pubblici 1.1 Nozione di bene pubblico...» I beni demaniali...» Nozione...» 336

13 Indice generale Il demanio necessario... pag Il demanio accidentale...» Il demanio di Regioni ed enti locali...» Generalità...» Demanio e patrimonio degli enti locali nel Codice Civile...» Il decreto sul «federalismo demaniale» (D.Lgs. 85/2010)...» La disciplina giuridica...» Nozioni introduttive...» Acquisto e perdita della demanialità...» I beni patrimoniali disponibili...» I beni patrimoniali indisponibili: tipologia e regime giuridico..» La tutela dei beni pubblici...» 344 Capitolo 2 I contratti della P.A. 2.1 L attività di diritto privato della P.A. Limiti all attività negoziale» L evidenza pubblica...» Il referente normativo...» La ratio dell evidenza pubblica...» Le fasi dell evidenza pubblica...» L influenza del diritto europeo...» Fonti normative...» La nozione europea di appalto pubblico...» L affidamento in house...» I contratti di partenariato pubblico-privato...» Inquadramento generale...» La concessione di servizi...» Le concessioni di lavori...» Il project financing...» I contratti atipici...» Inquadramento generale...» Il contratto di sponsorizzazione...» Il contratto di tesoreria...» 365 Capitolo 3 Il Codice dei Contratti pubblici: appalti di beni, di servizi, di lavori 3.1 Il Codice dei Contratti pubblici...» L ambito di applicazione...» L ambito soggettivo...» L ambito oggettivo...» Le fasi delle procedure di affidamento...» L attività di programmazione...» La determinazione a contrarre...» Soggetti ammessi alle gare...» I requisiti di partecipazione...» Introduzione...» 373

14 14 Indice generale Le cause di esclusione dalle gare... pag La capacità economica, finanziaria e tecnica...» La pubblicità delle procedure: bandi, avvisi, inviti...» Le procedure di scelta del contraente...» Procedure aperte, ristrette, negoziate...» Le nuove procedure...» La gara...» Criteri di aggiudicazione...» Le offerte anomale...» L aggiudicazione provvisoria e l aggiudicazione definitiva...» La stipula del contratto...» L esecuzione del contratto...» Il direttore dei lavori...» Le varianti in corso d esecuzione...» Le modifiche temporali...» Il collaudo: la verifica di conformità per forniture e servizi...» Il contenzioso...» Introduzione...» La transazione...» L accordo bonario...» L arbitrato...» Rimedi giurisdizionali...» Gli appalti di lavori pubblici...» 392 Capitolo 4 I servizi pubblici locali 4.1 Definizione di servizi pubblici...» L ordinamento europeo...» I servizi pubblici locali nel TUEL...» I successivi interventi del legislatore...» I servizi a rilevanza economica...» I servizi privi di rilevanza economica...» 404

15 Capitolo 2 Il Consiglio comunale e provinciale Percorso di lettura Il capitolo prende in esame l organo assembleare di Comuni e Province, vale a dire i rispettivi Consigli, nonché lo status attribuito ai suoi componenti. Nello specifico vengono richiamati gli atti di competenza di tali organi, la loro organizzazione interna e le modalità di funzionamento le relative cause di scioglimento e di sospensione. 2.1 Funzioni del Consiglio Il Consiglio comunale e quello provinciale si presentano come organi di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. È utile distinguere tra: funzione di indirizzo. Al Consiglio è attribuita la competenza ad emanare una serie di atti tassativamente indicati dall art. 42 TUEL. Si tratta, in generale, di atti di normazione, di programmazione, di pianificazione, di definizione di criteri e di indirizzi, di scelte strategiche di carattere istituzionale, finanziario, fiscale; funzione di controllo. I poteri di controllo spettano ai singoli consiglieri, che possono presentare interrogazioni e mozioni e hanno diritto di ottenere dagli uffici, nonché dalle aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in possesso, utili all espletamento del proprio mandato. Il Consiglio può, inoltre, costituire commissioni di indagine sull attività dell amministrazione. Le competenze del Consiglio sono inderogabili ed esclusive. Non possono, quindi, essere svolte da altri organi tranne quelle attinenti alle variazioni di bilancio, che possono essere adottate dalla Giunta a condizione che siano ratificate successivamente dal Consiglio entro 60 giorni, a pena di decadenza. Nello specifico l art. 42 cita i seguenti atti fondamentali che sono di competenza del Consiglio: statuti dell ente e delle aziende speciali e regolamenti (ad eccezione di quello sull ordinamento degli uffici e dei servizi, di competenza della

16 56 Parte Seconda L ordinamento istituzionale Giunta ex art. 48, co. 3, TUEL, anche se spetta comunque al Consiglio individuare i criteri generali in questa materia); programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali ed elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie; convenzioni tra Comuni e quelle tra Comuni e Provincia, costituzione e modificazione di forme associative (vedi parte 3, cap. 2); istituzione, compiti e norme sul funzionamento degli organismi di decentramento e di partecipazione; organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione; istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote; disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi; indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza; contrazione di mutui e aperture di credito non previste espressamente in atti fondamentali del Consiglio ed emissioni di prestiti obbligazionari; spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo; acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del Consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della Giunta, del Segretario o di altri funzionari; definizione degli indirizzi per la nomina e la designazione dei rappresentanti del Comune presso enti, aziende ed istituzioni, nonché nomina dei rappresentanti del Consiglio presso enti, aziende ed istituzioni ad esso espressamente riservata dalla legge. L organo assembleare, inoltre, partecipa alla definizione, all adeguamento e alla verifica periodica dell attuazione delle linee programmatiche da parte del Sindaco o del Presidente della Provincia e dei singoli assessori.

17 Capitolo 2 Il Consiglio comunale e provinciale Composizione e organizzazione interna Il regolamento interno e le regole di funzionamento Le disposizioni di base per l organizzazione e il funzionamento dei Consigli sono dettate dall art. 38 TUEL, che rimanda al regolamento interno dell organo per una più compiuta disciplina (da approvarsi a maggioranza assoluta). Il citato atto di autorganizzazione deve contemplare i seguenti temi: le modalità per la convocazione e per la presentazione e la discussione delle proposte; il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all ente, senza computare a tale fine il Sindaco e il Presidente della Provincia; le modalità di gestione di tutte le risorse attribuite per il proprio funzionamento e per quello dei gruppi consiliari regolarmente costituiti; i poteri delle commissioni e la disciplina dell organizzazione e delle forme di pubblicità dei lavori. È da sottolineare che la facoltà di avvalersi di commissioni deve essere prevista dallo statuto dell ente e che le stesse devono essere costituite con criterio proporzionale (art. 38, co. 6, TUEL). Altre disposizioni in materia di organizzazione e funzionamento del Consiglio sono previste direttamente dal testo unico. In particolare: la durata in carica, fissata in 5 anni (art. 51 TUEL). Tale termine cessa con l elezione dei nuovi Consigli; dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, devono limitarsi ad adottare gli atti urgenti e improrogabili (art. 38, co. 5, TUEL); l obbligo di tenere sedute pubbliche, salvi i casi previsti dal regolamento, e quello di esporre all esterno la bandiera italiana ed europea (art. 38, co. 7 e 9, TUEL). A seguito delle modifiche apportate dall art. 16, co. 19, D.L. 138/2011, nei Comuni con popolazioni fino a abitanti le sedute si tengono preferibilmente in un arco temporale non coincidente con l orario di lavoro dei partecipanti; l obbligo di convocare la prima seduta entro il termine perentorio di 10 giorni dalla proclamazione, da tenersi entro il termine di 10 giorni dalla convocazione (art. 40 TUEL). Nei Comuni con popolazione superiore ai abitanti, la prima seduta è convocata dal Sindaco ed è presieduta dal consigliere anziano fino alla elezione del Presidente del Consiglio. La seduta prosegue poi sotto la presidenza di quest ultimo per la comunica-

18 58 Parte Seconda L ordinamento istituzionale zione dei componenti della Giunta e per gli ulteriori adempimenti. È consigliere anziano colui che ha ottenuto la maggior cifra individuale, con esclusione del Sindaco neoeletto e dei candidati alla carica di Sindaco proclamati consiglieri. Se il consigliere anziano è assente o rifiuti di presiedere l assemblea, la presidenza è assunta dal consigliere che, nella graduatoria di anzianità, occupa il posto immediatamente successivo. La prima seduta del Consiglio provinciale è presieduta e convocata dal Presidente della Provincia sino alla elezione del Presidente del Consiglio. Nei Comuni con popolazione inferiore ai abitanti, la prima seduta è convocata e presieduta dal Sindaco sino all elezione del Presidente del Consiglio, laddove fosse previsto statutariamente. Le regole relative alla Presidenza della prima seduta possono essere derogate dal regolamento interno, ma sempre nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto dell ente Numero dei consiglieri L indicazione del numero dei consiglieri comunali e provinciali è riportata nell art. 37 TUEL. Si tratta, tuttavia, di una disposizione non più applicabile in quanto si deve tener conto di successivi provvedimenti legislativi che, pur non avendo formalmente modificato il citato articolo del Testo unico, di fatto hanno previsto un diverso numero di consiglieri per Comuni e Province. Le leggi alle quali si fa riferimento sono: l art. 2, co. 184, L. 23 dicembre 2009, n. 191, la legge finanziaria per il 2010 (nel testo modificato dall art. 1, co. 2, D.L. 2/2010 conv. in L. 42/2010) che ha previsto una riduzione del 20%, rispetto alle cifre indicate nel TUEL, dei componenti il Consiglio provinciale e quello comunale; il taglio è stato applicato a partire dalle elezioni che si sono tenute nel 2011 e sarà valido anche per quelle che si svolgeranno negli anni successivi; gli articoli 15 e 16 del D.L. 138/2011 conv. in L. 148/2011 (la manovra economica bis del 2011). Con il primo articolo (comma 5) è stato operato un ulteriore taglio dei consiglieri provinciali, ridotti della metà rispetto al numero risultante dalle decurtazioni prima segnalate, mentre con il secondo articolo (comma 17) è stato rimodulato il numero dei consiglieri comunali negli enti fino a abitanti, lasciando inalterati i parametri per i Comuni con popolazione superiore. Queste ultime modifiche si applicheranno agli enti nei quali si terranno le elezioni per il rinnovo dei Consigli successivamente alla data di entrata in vigore del D.L. 138/2011 e della relativa legge di conversione: in pratica dal 2012 e per tutti gli anni successivi. Di seguito si riporta una tabella riepilogativa del numero dei consiglieri previsti dall originario testo del TUEL e dalle modifiche legislative prima citate; nella predisposizione si è tenuto conto delle precisazioni fornite con la circolare 18 febbraio 2011 del Ministero dell Interno.

19 Capitolo 2 Il Consiglio comunale e provinciale 59 Numero dei consiglieri provinciali (escluso il Presidente della Provincia) TUEL (art. 37 D.Lgs. 267/2000) L. 191/2009 (come mod. dalla L. 42/2010) D.L. 138/2011 conv. in L. 148/2011 (art. 15, co. 5) Popolazione superiore a abitanti Popolazione superiore a abitanti Popolazione superiore a abitanti Popolazione altre Province Numero dei consiglieri comunali (escluso il Sindaco) TUEL (art. 37 D.Lgs. 267/2000) D.L. 138/2011 L. 191/2009 conv. in (come mod. dalla L. 148/2011 L. 42/2010) (art. 16, co. 17) Popolazione superiore a abitanti Popolazione superiore a abitanti Popolazione superiore a abitanti Popolazione superiore a abitanti Popolazione superiore a abitanti Popolazione superiore a abitanti Popolazione superiore a abitanti Popolazione superiore a abitanti Popolazione superiore a abitanti Popolazione altri Comuni

20 60 Parte Seconda L ordinamento istituzionale Presidenza del Consiglio La figura del Presidente del Consiglio è disciplinata dall art. 39 TUEL che opera una differenziazione tra: Comuni con popolazione inferiore ai abitanti. In questo caso tale funzione è svolta dal Sindaco, salvo che lo statuto non disponga diversamente; Comuni con più di abitanti e Province. In questo caso è eletto tra i consiglieri nella prima seduta del Consiglio. Se non diversamente stabilito dallo statuto le funzioni di vice-presidente sono esercitate dal consigliere anziano. Al Presidente del Consiglio sono attribuiti, tra gli altri, i poteri di convocazione e direzione dei lavori e delle attività dell organo assembleare; è obbligato a riunire il Consiglio, in un termine non superiore a 20 giorni, quando lo richiedano 1/5 dei consiglieri, o il Sindaco o il Presidente della Provincia, inserendo all ordine del giorno le questioni richieste. In caso di inosservanza degli obblighi di convocazione provvede il Prefetto, previa diffida. Il Presidente deve, inoltre, assicurare un adeguata e preventiva informazione ai gruppi consiliari ed ai singoli consiglieri sulle questioni sottoposte al Consiglio Le commissioni Come già sottolineato lo statuto può prevedere lo svolgimento dei lavori del Consiglio attraverso commissioni, costituite con criterio proporzionale al fine di rispecchiare gli equilibri consiliari tra maggioranza e opposizione; spetta, invece, al regolamento determinare i poteri di tali organi e disciplinarne l organizzazione e le forme di pubblicità dei lavori. Al fine di assicurare forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze lo statuto può attribuire alle opposizioni la presidenza delle commissioni consiliari aventi funzioni di controllo o di garanzia, ove costituite (art. 44 TUEL). Accanto alle commissioni ordinarie per lo svolgimento dei suoi lavori, il Consiglio, con votazione a maggioranza assoluta dei propri membri, può istituire commissioni di indagine sull attività dell amministrazione. I poteri, la composizione ed il funzionamento di tali commissioni sono disciplinati dallo statuto e dal regolamento consiliare. 2.3 Lo status dei consiglieri Competenze Alle specifiche attribuzioni dei consiglieri è dedicato l art. 43 TUEL. Essi hanno il diritto: di iniziativa su ogni questione sottoposta alla deliberazione del Consiglio;

21 Capitolo 2 Il Consiglio comunale e provinciale 61 di chiedere la convocazione del Consiglio (la richiesta deve provenire da almeno 1/5 dei consiglieri); di presentare interrogazioni e mozioni. Le modalità della presentazione di tali atti e delle relative risposte sono disciplinate dallo statuto e dal regolamento consiliare. Il Sindaco o il Presidente della Provincia o gli assessori da essi delegati sono tenuti a rispondere, entro 30 giorni, alle interrogazioni e ad ogni altra istanza di sindacato ispettivo presentata dai consiglieri; di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del Comune e della Provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all espletamento del proprio mandato. I consiglieri sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge (art. 43, co. 2, TUEL) Vicende della carica Alla carica di consigliere comunale e provinciale è eleggibile l elettore (di qualsiasi Comune della Repubblica) che abbia compiuto il 18 anno di età nel primo giorno fissato per la votazione (art. 55 TUEL). Sono elettori (e sono eleggibili) anche i cittadini dell Unione europea residenti in Italia, ai quali si applicano le disposizioni del D.Lgs. 197/1996. I consiglieri entrano in carica all atto della proclamazione. La cessazione dalla carica può aversi per diversi motivi: rinnovo del Consiglio o scioglimento dello stesso. Il primo caso riguarda la mancata rielezione in occasione di una nuova tornata elettorale, mentre lo scioglimento può aversi per i vari motivi che saranno indicati nei successivi paragrafi; dimissioni. Secondo quanto stabilito dall art. 38, co. 8, TUEL queste devono essere indirizzate al rispettivo Consiglio, devono essere presentate personalmente ed assunte immediatamente al protocollo dell ente nell ordine temporale di presentazione. Le dimissioni non presentate personalmente devono essere autenticate ed inoltrate al protocollo per il tramite di persona delegata con atto autenticato in data non anteriore a cinque giorni. Esse sono irrevocabili, non necessitano di presa d atto e sono immediatamente efficaci; decadenza, che può aversi sia per motivi attinenti alla presenza di cause di ineleggibilità e di incompatibilità (vedi cap. 5, parr. 5.2 e seguenti), sia per mancata partecipazione alle sedute. Secondo quanto stabilito dall art. 43, co. 4, TUEL, è lo statuto che stabilisce i casi di decadenza per

22 62 Parte Seconda L ordinamento istituzionale la mancata partecipazione alle sedute e le relative procedure, garantendo il diritto del consigliere a far valere le cause giustificative. Ai consiglieri, si applicano gli istituti della rimozione (cessazione definitiva dalla carica) e della sospensione (cessazione temporanea dalla carica). Qualora, per una delle cause prima citate, il seggio consiliare sia vacante si procede alla sostituzione del consigliere. Sono applicabili gli istituti: della surrogazione, quando è necessario procedere alla definitiva sostituzione del consigliere. Le disposizioni di riferimento sono quelle dell art. 45 TUEL in virtù del quale il seggio che «durante il quinquennio rimanga vacante per qualsiasi causa, anche se sopravvenuta, è attribuito al candidato che nella medesima lista segue immediatamente l ultimo eletto». Nel caso di dimissioni «il Consiglio, entro e non oltre dieci giorni, deve procedere alla surroga dei consiglieri dimissionari, con separate deliberazioni, seguendo l ordine di presentazione delle dimissioni quale risulta dal protocollo. Non si fa luogo alla surroga qualora, ricorrendone i presupposti, si debba procedere allo scioglimento del Consiglio a norma dell articolo 141 TUEL» (art. 38, co. 8, TUEL). Nelle ipotesi di surrogazione i nuovi consiglieri entrano in carica non appena adottata dal Consiglio la relativa deliberazione; della supplenza, quando è necessario procedere alla temporanea sostituzione del consigliere. Si applicano in questo caso le disposizioni del comma 2 dell art. 45 TUEL in base al quale il Consiglio, «nella prima adunanza successiva alla notifica del provvedimento di sospensione, procede alla temporanea sostituzione affidando la supplenza per l esercizio delle funzioni di consigliere al candidato della stessa lista che ha riportato, dopo gli eletti, il maggior numero di voti. La supplenza ha termine con la cessazione della sospensione. Qualora sopravvenga la decadenza si fa luogo alla surrogazione» con la procedura prima indicata. Nel periodo di sospensione i soggetti sospesi, ove non sia possibile la sostituzione ovvero fino a quando non sia convalidata la supplenza, non sono computati al fine della verifica del numero legale, né per la determinazione di qualsivoglia quorum o maggioranza qualificata (art. 59, co. 2, TUEL). 2.4 Scioglimento e sospensione del Consiglio Lo scioglimento ordinario e casi di scioglimento straordinario Lo scioglimento naturale del Consiglio si ha alla scadenza del mandato; tale termine coincide con l elezione dei nuovi Consigli, anche se già con la

23 Capitolo 2 Il Consiglio comunale e provinciale 63 pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali devono limitarsi ad adottare gli atti urgenti e improrogabili (art. 38, co. 5, TUEL). Diverse sono, invece, le ipotesi straordinarie di scioglimento dei Consigli comunali e provinciali. Questi ultimi, infatti, possono essere sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell Interno nei casi disciplinati dagli articoli 52, 141, 143, 193, 247 e 262 del TUEL: quando il Consiglio compia atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico (art. 141 TUEL); quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi (art. 141 TUEL) per: a) dimissioni, impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del Sindaco o del Presidente della Provincia; b) cessazione dalla carica, per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il Sindaco o il Presidente della Provincia; c) riduzione dell organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti il Consiglio; approvazione della mozione di sfiducia (vedi cap. 3, par ) nei confronti del Sindaco e del Presidente della Provincia (art. 52 TUEL); mancata approvazione del bilancio nei termini di legge (art. 141 TUEL), ipotesi cui è equiparata quella della mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio (art. 193 TUEL). Trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che sia stato predisposto dalla Giunta il relativo schema, l organo regionale di controllo nomina un commissario affinché lo predisponga d ufficio per sottoporlo al Consiglio. In tal caso, e comunque quando il Consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla Giunta, l organo regionale di controllo assegna al Consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all amministrazione inadempiente. Del provvedimento sostitutivo è data comunicazione al Prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del Consiglio; mancata adozione degli strumenti urbanistici generali da parte degli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti (art. 141 TUEL). Trascorso il termine entro il quale gli strumenti urbanistici devono essere adottati, la Regione segnala al Prefetto gli enti inadempienti. Il Prefetto invita gli enti che non abbiano provveduto ad adempiere all obbligo nel termine di 4 mesi. A tal fine gli enti locali possono attivare gli interventi, anche sostitutivi, previsti dallo statuto secondo criteri di neutralità, di sussidiarietà e di adeguatezza. Decorso infruttuosamente il termine di 4 mesi, il Prefetto inizia la procedura per lo scioglimento del Consiglio;

24 64 Parte Seconda L ordinamento istituzionale omissione della deliberazione di dissesto finanziario con conseguente intervento sostitutivo dell organo regionale di controllo (art. 247 TUEL). Secondo la definizione ex art. 244 TUEL si ha stato di dissesto finanziario qualora l ente non possa garantire l assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili o esistono debiti a carico dell ente liquidi ed esigibili. Se dalle deliberazioni dell ente, dai bilanci di previsione, dai rendiconti o da altra fonte l organo regionale di controllo venga a conoscenza dell eventuale condizione di dissesto, chiede chiarimenti all ente e motivata relazione all organo di revisione contabile assegnando un termine, non prorogabile, di 30 giorni. Qualora sia ritenuta sussistente l ipotesi di dissesto l organo regionale di controllo assegna al Consiglio (con lettera notificata ai singoli consiglieri) un termine, non superiore a 20 giorni, per la deliberazione del dissesto. Decorso infruttuosamente tale termine l organo regionale di controllo nomina un commissario ad acta per la deliberazione dello stato di dissesto e dà comunicazione al Prefetto dell adozione del provvedimento sostitutivo; a quel punto l autorità prefettizia inizia la procedura per lo scioglimento del Consiglio. Ancora in materia di dissesto, si evidenzia la novità procedurale introdotta dall art. 6 D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 (Premi e sanzioni). Si attribuisce in tale sede alle sezioni di controllo della Corte dei conti la competenza all accertamento dei presupposti dello stato di dissesto degli enti locali e l indicazione delle misure correttive necessarie per il conseguimento dell equilibrio finanziario, correlandole ad un nuovo potere di intervento del Prefetto. In particolare, qualora dalle pronunce delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell ente locale in grado di provocarne il dissesto economico e lo stesso ente non abbia adottato, entro il termine assegnato dall organo contabile, le necessarie misure correttive, la competente sezione regionale, accertato l inadempimento, trasmette gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. In caso di perdurante inadempimento e sussistenza delle condizioni di cui al succitato art. 244, il Prefetto assegna al Consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per la deliberazione del dissesto. Decorso anche quest ultimo infruttuosamente il prefetto nomina un commissario per la deliberazione dello stato di dissesto e dà corso alla procedura per lo scioglimento del Consiglio dell ente ai sensi dell art. 141 citato; inosservanza dei termini previsti dall istruttoria per la formulazione del bilancio riequilibrato (art. 262 TUEL). Al decreto di scioglimento è allegata la relazione del Ministro contenente i motivi del provvedimento; della sua adozione è data immediata comunicazione al Parlamento e lo stesso viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Con il decreto di scioglimento si provvede anche alla gestione commissariale del Comune e della Provincia con la nomina di un commissario, che esercita le attribuzioni conferitegli con il decreto stesso. Ciò avviene in tutte le ipotesi; fanno eccezione i casi di scioglimento dovuto a cessazione anticipata dalla carica del Sindaco e del Presidente della Provincia e ad infiltra-

25 Capitolo 2 Il Consiglio comunale e provinciale 65 zioni e condizionamenti di tipo mafioso, per i quali si procede alla nomina di una commissione straordinaria Lo scioglimento per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso (art. 143 TUEL) Una procedura del tutto particolare è prevista dall art. 143 TUEL (nel testo integralmente riformulato dalla L. 94/2009), che sanziona con lo scioglimento i Consigli comunali e provinciali per i quali emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su: a) collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori locali; b) forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica. La valutazione dell esistenza di casi di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso è effettuata attraverso una procedura che prevede i seguenti passaggi: il Prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accertamento, di norma promuovendo l accesso presso l ente interessato. A tal fine nomina una commissione d indagine, composta da tre funzionari della pubblica amministrazione, attraverso la quale esercita i poteri di accesso e di accertamento. Entro 3 mesi dalla data di accesso (rinnovabili una volta per un ulteriore periodo massimo di 3 mesi), la commissione termina gli accertamenti e presenta al Prefetto le proprie conclusioni. È da sottolineare che una delle novità introdotte dalla L. 94/2009 è quella di aver esteso tali accertamenti anche a soggetti che non rientrano nella nozione di amministratore locale contemplata dall art. 77 TUEL: segretari comunali e provinciali, direttori generali, dirigenti e dipendenti dell ente locale; entro 45 giorni dal deposito delle conclusioni della commissione, il Prefetto, sentito il Comitato provinciale per l ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica competente per territorio, relaziona al Ministro dell interno, indicando anche gli appalti, i contratti e i servizi interessati dai fenomeni di compromissione o interferenza con la criminalità organizzata o comunque connotati da condizionamenti o da una condotta antigiuridica.

26 66 Parte Seconda L ordinamento istituzionale L accesso finalizzato ad acquisire informazioni indispensabili al Prefetto può anche comportare una deroga alle norme sul segreto investigativo di cui all art. 329 c.p.p., consentendo il rilascio di informazioni da parte della Procura della Repubblica; allo scioglimento si provvede con l adozione, entro 3 mesi dalla trasmissione della relazione ministeriale, di un decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell interno, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Il decreto è trasmesso alle Camere. Lo scioglimento comporta la cessazione dalla carica di tutti gli amministratori locali e di tutti gli incarichi esterni che non siano rinnovati entro 45 giorni dall insediamento della commissione straordinaria chiamata a gestire l ente fino alle nuove elezioni. Nella proposta di scioglimento sono indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l interesse pubblico; la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento. Nel decreto di scioglimento, da pubblicare in Gazzetta ufficiale, sono allegati sia la proposta del Ministro che la relazione del Prefetto, salvo decisione contraria del Consiglio dei ministri che dispone di mantenere la riservatezza su talune parti di tali atti. La relazione prefettizia è trasmessa anche all autorità giudiziaria se emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti tra singoli amministratori e la criminalità organizzata di tipo mafioso, affinché siano adottate le opportune misure di prevenzione previste nei confronti dei soggetti cui si applica la normativa antimafia di cui al D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (Codice antimafia). Quest ultimo ha previsto, in capo all ente locale, l obbligo di acquisizione, nei cinque anni successivi allo scioglimento, della documentazione antimafia precedentemente alla stipulazione, all approvazione od all autorizzazione di qualsiasi contratto o subcontratto indipendentemente dal valore economico degli stessi. L ente locale i cui organi sono stati sciolti ex art. 143 D.Lgs. 267/2000 può deliberare di avvalersi per un periodo determinato della stazione unica appaltante per lo svolgimento delle procedure di evidenza pubblica; il decreto con cui è disposto lo scioglimento conserva i suoi effetti per un periodo da 12 a 18 mesi, prorogabili fino ad un massimo di 24 mesi in casi eccezionali; nelle intenzioni del legislatore si tratta del termine considerato il minimo necessario per risanare la situazione amministrativa e recidere i legami diretti e indiretti tra l ente e la criminalità organizzata; le elezioni del nuovo Consiglio si devono svolgere in occasione del turno annuale ordinario (ossia in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno secondo quanto previsto dalla L. 182/1991). Nel caso in cui la scadenza della durata dello scioglimento cada nel secondo semestre dell anno, le elezioni si svolgono in un turno straordinario da tenersi in una domenica compresa tra il 15 ottobre e il 15 dicembre. Una delle novità introdotte dalla riforma della L. 94/2009 è anche l incandidabilità temporanea degli amministratori che hanno indotto allo scioglimento dell ente; essa è limitata al turno di elezione immediatamente successivo allo scioglimento, in relazione alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali che si svolgano nella Regione nel cui territorio si trova l ente.