LA LIBERALIZZAZIONE DEI SERVIZI DI RACCOLTA E SMALTIMENTO DEI RIFIUTI

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1 1 LA LIBERALIZZAZIONE DEI SERVIZI DI RACCOLTA E SMALTIMENTO DEI RIFIUTI Analisi della normativa vigente e dello schema di decreto Milano, 6 giugno 2012

2 2 Parte prima - La disciplina prevista dal Codice dell Ambiente

3 3 I piani regionali di gestione dei rifiuti (Articolo 199 codice dell ambiente) I piani sono elaborati secondo quanto segue: Analisi della gestione esistente nell ambito. Misure per migliorare l efficacia ambientale. Valutazione di come i piani contribuiscono a realizzare gli obiettivi del decreto. Tipo quantità e fonte dei rifiuti, fissazione degli obiettivi di raccolta differenziata (per raggiungere gli obiettivi di cui all articolo 181 che prevede aumento del 50 % della raccolta differenziata di carta metallo plastica e vetro e del 70 % dei rifiuti da costruzione entro il 2020). I rifiuti devono poi essere raccolti separatamente ove realizzabile. I rifiuti raccolti in maniera differenziata hanno libera circolazione sul territorio nazionale. Sistemi di raccolta e impianti di smaltimento e recupero esistenti, nonché necessità di nuovi impianti, in conformità ai principi di prossimità e autosufficienza e investimenti correlati, con criteri di riferimento per capacità e localizzazione, indicando aree idonee e non. In proposito va tenuto presente che lo smaltimento costituisce l ipotesi residuale in caso di impossibilità tecnica ed economica di fare le operazioni di recupero, riutilizzo o riciclaggio. Ove possibile per lo smaltimento deve essere data priorità ai rifiuti derivanti da riciclaggio o recupero. I rifiuti urbani non pericolosi non possono essere smaltiti in regioni diverse, fatti salvi accordi regionali o internazionali dovuti alla necessità di raggiungere livelli ottimali di utenza servita. Lo smaltimento deve comunque avvenire in uno degli impianti più vicini al luogo di produzione.

4 4 I piani regionali di gestione dei rifiuti (Articolo 199 codice dell ambiente) Delimitazione degli ambiti territoriali ottimali. Maggiorazione dei contributi per gli ambiti territoriali più meritevoli, tenuto conto delle risorse disponibili. Stima dei costi delle operazioni di recupero e smaltimento. Iniziative per riutilizzo, riciclaggio e recupero dai rifiuti di materiali e energia. Prescrizioni in materia di prevenzione e gestione dei rifiuti da imballaggio e in generale programma per la prevenzione della formazione di rifiuti, con indicatori qualitativi e quantitativi. Programma per la riduzione dei rifiuti biodegradabili da inviare in discarica. Il piano va approvato o adeguato entro il 12 dicembre 2013.

5 5 I titolari del servizio La gestione attraverso la Autorità di Ambito è stata soppressa dal comma 186 bis dell articolo 2 della l. 23 dicembre 2009, con effetto dal 31 dicembre 2012; le regioni attribuiranno con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Si tratta di normativa tutta da riempire alla luce delle disposizioni che saranno di seguito evidenziate del Decreto liberalizzazioni.

6 6 Le modalità di gestione del servizio (i) (ii) (iii) (iv) Ai sensi dell articolo 201 del Codice dell ambiente le Regioni devono disciplinare le modalità di gestione del servizio, attraverso l Autorità di ambito oggi soppressa, con modalità integrata e quindi comprensivo di: realizzazione, gestione e erogazione dell intero servizio, compresa la gestione e realizzazione degli impianti. Tale previsione era stata modificata con l articolo 25 del D.L. 1/2012, che aveva previsto la facoltà di segmentare il servizio. Tale facoltà non è però stata mantenuta in sede di legge di conversione. raccolta differenziata, commercializzazione e smaltimento di tutti i rifiuti urbani e assimilati con i seguenti obiettivi: raggiungere la autosufficienza di smaltimento anche attraverso cooperazione con altri soggetti privati e pubblici; garantire la presenza di almeno un impianto a tecnologia complessa con discarica di servizio. La durata della gestione da parte degli affidatari non sarà inferiore a quindici anni e dovrà essere tale da garantire raggiungimento degli obiettivi di efficienza, efficacia e economicità. Non è chiaro se con la abrogazione della Autorità di Ambito debbano intendersi venute meno anche le previsioni di cui sopra.

7 7 L affidamento del servizio (i) (ii) (iii) (iv) (v) Ai sensi dell articolo 202 del Codice dell ambiente: il servizio è affidato mediante gara in conformità ai principi comunitari e secondo la disciplina in tema di affidamento dei servizi pubblici locali, con riferimento al corrispettivo per il servizio con modalità definite dal Ministero dell Ambiente; I soggetti partecipanti alla gara devono fare proposte di miglioramento della gestione, di riduzione dei rifiuti e di miglioramento dei fattori ambientali; Nella valutazione delle proposte si terrà conto del peso sull utente in termini economici e di operazioni poste a suo carico; Gli impianti degli enti locali saranno dati in comodato all aggiudicatario i nuovi impianti saranno invece realizzati dall affidatario del servizio; Il contratto di servizio dovrà prevedere l obbligo dell equilibrio economico- finanziario, affidamento non inferiore ai quindici anni, le modalità di controllo, gli obblighi di comunicazione, le penali e le sanzioni in caso di inadempimento, il livello di efficienza e affidabilità del servizio, i criteri e le modalità di applicazione delle tariffe determinate dagli enti locali e il loro aggiornamento, idonee garanzie finanziarie e assicurative, l obbligo di riconsegna degli impianti in buono stato di conservazione. Anche in questo caso non è chiaro con il venire meno della autorità d Ambito quali siano le conseguenze.

8 8 Parte seconda - La liberalizzazione

9 9 I nuovi principi in materia di ambito del servizio stabiliti dall articolo 3 del D.L. 13 agosto 2011, n. 136 I servizi pubblici di rilevanza economica (inclusi dunque quelli relativi ai rifiuti) devono essere resi in ambiti o bacini territoriali omogenei idonei a massimizzare l efficienza del servizio entro il 30 giugno 2012 e la dimensione deve essere non inferiore all ambito provinciale, salvo deroghe specifiche basate su differenziazione territoriale e socioeconomica; È poi scritto che resta ferma l organizzazione di servizi pubblici locali in ambiti ottimali già prevista in direttive europee nonché nelle discipline di settore vigenti; Viene poi stabilito che la tutela dell occupazione costituisce elemento di valutazione dell offerta.

10 10 I principi in materia di concorrenza stabiliti dall articolo 4 del D.L. 138/2011 Ai sensi dell articolo 4: (i) (ii) (iii) (iv) (v) gli enti pubblici verificano la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali, liberalizzando tutte le attività economiche, compatibilmente con le caratteristiche di universalità e accessibilità del servizio; L attribuzione di diritti di esclusiva è limitata ai casi in cui in base ad una analisi di mercato la libera iniziativa economica privata non risulta idonea a garantire un servizio rispondente ai bisogni della comunità; Per i comuni sopra i abitanti la delibera è adottata previo parere obbligatorio dell autorità garante della concorrenza, che si pronuncia sulla effettiva sussistenza di ragioni idonee e sufficienti all attribuzione di diritti di esclusiva; L invio della verifica deve essere fatto entro dodici mesi dalla approvazione della bozza e in ogni caso prima del conferimento o rinnovo della gestione dei servizi, senza tale delibera comunque non possono essere attribuiti diritti di esclusiva; Gli enti locali devono definire gli obblighi di servizio pubblico, con la previsione delle eventuali compensazioni economiche, tenendo conto dei proventi delle tariffe e nei limiti delle disponibilità di bilancio;

11 11 I principi in materia di concorrenza stabiliti dall articolo 4 del D.L. 138/2011 (vi) Qualora si vada a gara fra l altro dovranno essere osservati i principi di seguito: disponibilità asset non deve costituire elemento discriminante; requisiti proporzionati per assicurare più ampia partecipazione; previsione di economie di gestione che portino a riduzione tariffe e a sostegno a lavoratori in eccesso; durata affidamenti non superiore a durata ammortamenti; (vii) Se al momento della cessazione della gestione i beni strumentali e le loro pertinenze non sono integralmente ammortizzati, viene pagato un importo pari al valore contabile non ammortizzato, al netto dei contributi pubblici, salvo diversi accordi precedenti e salve diverse discipline di settore anche regionali precedenti.

12 12 I principi in materia di concorrenza stabiliti dall articolo 4 del D.L. 138/2011 Con un decreto specifico sono stabiliti i criteri per: (i) La verifica di realizzabilità di una gestione concorrenziale; (ii) Le modalità di verifica comparativa delle diverse gestioni; (iii) Le misure necessarie ad attuare le previsioni dell articolo 4. La verifica per coerenza con quanto stabilito dall articolo 3 dovrebbe essere riferita all ambito territoriale di prestazione del servizio di cui all articolo 3.

13 13 In sintesi sui rifiuti A differenza di quanto previsto nel Codice dell ambiente la via prioritaria di fornitura del servizio dovrebbe essere la liberalizzazione dello stesso e quindi la possibilità di scegliere a condizioni di mercato da parte dei cittadini o dei condomini o delle entità pubbliche fra diversi fornitori. Solo qualora sia verificato che questo non consente di dare un servizio coerente con i bisogni della comunità è possibile la attribuzione di un servizio in esclusiva. Come fare questa verifica dovrebbe essere stabilito da un regolamento, il regolamento non è stato ancora approvato è però circolata una bozza di cui di seguito si indicano alcuni aspetti chiave.

14 14 Parte terza - Lo schema di regolamento

15 15 I criteri generali per la verifica di mercato Lo schema di regolamento circolato nel mese di marzo 2012 prevede che la verifica sulla possibilità di liberalizzare il servizio sia fondata sui seguenti criteri: Le compensazioni economiche per i gestori: cioè verifica di eventuali clausole contrattuali, discipline di legge compensative anche regionali, riconoscimento degli importi non ammortizzati. Riguardo al riconoscimento degli ammortamenti, se il precedente gestore continua il servizio nel mercato è da verificare come gestire la questione degli ammortamenti). Esigenze della comunità e tariffe sostenibili al fine della verifica della redditività, cioè verificare se la mancanza di una esclusiva può portare a tariffe non sostenibili perché ad esempio l esigenza di avere più mezzi e più impianti dei diversi operatori in concorrenza porta a maggiori esigenze di ammortamento, Per il che vale la pena di sottolineare certamente non aiutano i limiti territoriali stabiliti dal codice dell ambiente alla circolazione dei rifiuti, che impediscono economie di scala. Obblighi di servizio pubblico e standard minimi delle prestazioni e le eventuali compensazioni economiche(cioè verificare che la liberalizzazione sia compatibile con il fatto che tutti i servizi siano resi e non soltanto quelli più redditizi e che siano rispettati i criteri di priorità e servizio stabiliti dal codice dell Ambiente. Il che difficilmente può avvenire in un mercato liberalizzato se non si prevede un adeguato sistema incentivante che riequilibra i semplici meccanismi di mercato. Appare dunque necessario in questa ottica che siano chiaramente fissate le compensazioni legate ai meccanismi di prevenzione e alla virtuosità nel riciclaggio.

16 16 I criteri generali per la verifica di mercato Valore economico stimato del servizio pubblico locale. Eventuali investimenti. Verifica interesse operatori alla concorrenza nel servizio ovvero di singole fasi suscettibili di gestione separata valutando servizi offerti da imprese già operanti sul mercato. Sussistenza di eventuali situazioni di monopolio naturale, anche con riferimento alla gestione delle opere infrastrutturali e agli impianti fissi, tenuto conto della possibilità di liberalizzare il servizio o singole fasi dello stesso anche in considerazione di servizi identici o analoghi offerti da imprese già operanti sul mercato o in mercati contigui. Al riguardo ancora una volta incidono le limitazioni alla circolazione dei rifiuti non provenienti da raccolta differenziata che possono impedire la utilizzazione di impianti in zone contigue. Va valutato che considerati gli alti costi delle infrastrutture in materia di rifiuti e i limiti alla loro circolazione, il superamento di eventuali situazioni di monopolio naturale si potrebbe avere probabilmente soltanto con la segmentazione del servizio, consentendo di staccare la fase di raccolta e conferimento da quella di smaltimento e garantendo criteri non discriminatori per l accesso agli impianti di smaltimento. Tale soluzione era stata espressamente prescelta nell articolo 25 del D.L. 1/2012, ma come si è prima chiarito queste previsioni non sono state convertite in legge.

17 17 Il regolamento stabilisce poi Indicatori di performance per il servizio rifiuti solidi urbani Va poi tenuto in considerazione che lo schema di regolamento stabilisce degli indicatori di performance che benchè attualmente previsti solo a scopi informativi sono molto importanti perché possono servire da strumento di indirizzo per i livelli di servizio. Indicatori di contesto (produzione rsu, produzione di rifiuti differenziati, densità utenza domestica); Indicatori di efficienza ambientale (rifiuti inceneriti, rifiuti smaltiti in discarica, rifiuti trattati in impianti di compostaggio, rapporto fra produzione totale di rifiuti, e % di rifiuti smaltiti in discarica o destinati a raccolta differenziata, quantità di rifiuti prodotta pro capite); Indicatori dell efficienza economico gestionale raccolta e trasporto (costo raccolta e trasporto differenziati e indifferenziati); Indicatori dell efficienza economico gestionale degli impianti (% fra autorizzato e prodotto per gli impianti discarica, compostaggio e incenerimento).

18 18 I criteri specifici inizialmente stabiliti in materia di rifiuti Alla luce delle evidenziate peculiaretà del mercato dei rifiuti sono stati stabiliti nell articolo 4 dello schema di regolamento criteri specifici per tale settore per valutare la possibilità di liberalizzare il servizio: La valutazione distinta delle operazioni di spazzamento, raccolta, raccolta differenziata, trasporto,commercializzazione, gestione degli impianti di trattamento, recupero, riciclo e smaltimento di tutti i rifiuti urbani e assimilati. La possibilità di coordinamento e gestione congiunta. Le condizioni di concorrenzialità relative a ciascuna delle operazioni di cui sopra, circoscrivendo quelle potenzialmente erogabili in regime di piena liberalizzazione del mercato.

19 19 Le modifiche richieste dalla Conferenza Stato Regioni Con il parere del 19 aprile 2012 viene richiesta la eliminazione del riferimento specifico alle condizioni di concorrenzialità relative a ciascuna delle diverse fasi. Non è chiaro se questo è al fine di mantenere la caratteristica di integrazione del servizio.

20 20 Il parere del 4 aprile 2012 dell Autorità garante per la concorrenza e il mercato Con parere del 4 aprile 2012 la Autorità garante per la concorrenza e il mercato ha stabilito che: nelle attività legate allo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, l analisi condotta dagli enti locali dovrebbe essere di tipo verticale, ossia orientata a verificare in quali segmenti della filiera produttiva vi siano possibili spazi per la concorrenza nel mercato, con specifico riferimento soprattutto alle attività di raccolta porta a porta, al trasporto, al recupero e al riciclo nonché alla gestione degli impianti di smaltimento e/o recupero. Nel caso di specie, si osserva la totale assenza di una verifica di tale tipo sia con riferimento al servizio nel suo complesso che in relazione alle singole fasi in cui lo stesso è potenzialmente scorporabile (ad esempio spazzamento, raccolta, trasporto, commercializzazione, gestione degli impianti di trattamento e smaltimento di tutti i rifiuti urbani e assimilati). Anche in tal caso i benefici derivanti dal mantenimento del regime di esclusiva dovrebbero essere dimostrati in concreto, in relazione all ambito territoriale di riferimento e ad esito di una fase di consultazione pubblica degli operatori economici.

21 21 Conclusione Alla luce di quanto sopra appare chiaro che si sta giocando oggi una partita decisiva per capire quanto il settore dei rifiuti si avvierà verso una liberalizzazione secondo i principi di cui all articolo 4 del decreto liberalizzazioni o verso una parziale privatizzazione secondo i principi del codice dell ambiente. L autorità per la concorrenza nell ottica di garantire quanto prima la effettiva liberalizzazione e libertà di scelta ritiene vincolante per i comuni verificare anche la possibilità di gestione separata dei diversi segmenti del servizio, mentre l emendamento proposto dalle Regioni sembra almeno voler ridimensionare tale facoltà.

22 22 Avvocato Emilio Sani Via Serbelloni, Milano Tel