Espropriazioni per causa di pubblica utilità

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1 Espropriazioni per causa di pubblica utilità L espropriazione è la privazione forzata del diritto di proprietà o di altro diritto reale, fatta per motivi di pubblico e generale interesse. L articolo 42 della Costituzione della Repubblica italiana dichiara che la proprietà privata pur essendo legalmente riconosciuta, può essere, nei limiti previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d interesse generale. Questi concetti sono ripresi dal codice civile, l articolo 834 recita: Nessuno può essere privato in tutto o in parte dei beni di sua proprietà, se non per causa di pubblico interesse, legalmente dichiarato, e contro il pagamento di una giusta indennità. Le norme relative all espropriazione per causa di pubblico interesse sono determinate da leggi speciali. Il provvedimento di espropriazione, dunque, produce l effetto di cambiare il titolare del diritto di proprietà sul bene: l ente pubblico subentra al privato. Il testo unico sugli espropri è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 16 agosto 2001, il legislatore ha provveduto al riordino delle disposizioni di più di un secolo di normativa in tema di espropriazioni, riassumendole in 59 articoli, creando un sistema applicabile in ogni caso. La prima legge dello Stato italiano in materia di espropriazione è la legge 25/6/1865 n indicata come legge fondamentale. La legge fondamentale regola la dichiarazione di pubblica utilità, individua i soggetti interessati all espropriazione ( espropriante ed espropriato) e l oggetto dell espropriazione stessa, definisce le procedure ammesse e detta i criteri di determinazione dell indennità.

2 L oggetto della dichiarazione di pubblica utilità deve essere un opera precisa, concreta e fattibile, risultante da un progetto presentato da un soggetto che si presta a realizzarla in un determinato tempo, mentre la dichiarazione viene pronunciata per legge, per decreto del presidente della Repubblica, per decreto ministeriale o per decreto prefettizio. I soggetti dell esproprio sono: l espropriante, che è lo stesso esecutore dell opera (può essere un Ente pubblico, lo Stato o un privato) e l espropriato, rappresentato il più delle volte da un privato, ma può anche essere un Ente pubblico o lo Stato. L oggetto dell espropriazione può essere qualsiasi bene (mobile o immobile, materiale o immateriale; solitamente si tratta di un bene immobile, un fondo rustico o urbano), che risulta essere necessario per la realizzazione dell opera di pubblica utilità. All espropriato spetta un indennità, cioè una somma di denaro che gli deve essere pagata dall ente espropriante, calcolata secondo criteri stabiliti dalla legge. L indennizzo deve essere un serio ristoro, deve ricompensare con valore effettivo e non solo nominale, al valore economico del bene deve essere attribuito un peso importante, anche se non unico e decisivo. Ai fini della determinazione dell indennità la procedura espropriativa individua due momenti: il momento della dichiarazione della pubblica utilità e il momento dell esproprio; inoltre si deve tener presenti in quali dei seguenti casi si identifica l espropriazione in oggetto:

3 1. espropriazione totale; 2. espropriazione parziale; 3. occupazione temporanea; 4. imposizione di servitù permanente. ESPROPRIAZIONE TOTALE : si ha quando un proprietario viene privato integralmente di un suo fondo. L indennità è pari al giusto prezzo che avrebbe avuto l immobile in una libera contrattazione di compravendita, cioè il valore di mercato del bene secondo i prezzi correnti al momento dell espropriazione, considerato nelle condizioni in cui si trovava al momento della dichiarazione di pubblica utilità, senza trascurare la sua eventuale suscettibilità ad un ordinario miglioramento. Se il proprietario espropriato è coltivatore del fondo, l indennità deve comprendere il valore dei frutti pendenti o delle anticipazioni colturali presenti al momento dell occupazione. ESPROPRIAZIONE PARZIALE : l indennità consiste nella differenza fra il giusto prezzo che avrebbe avuto l intero immobile prima dell occupazione e il giusto prezzo che potrà avere la sua parte residua dopo l occupazione, cioè il valore completare della parte espropriata rispetto al fondo integro. Mentre l espropriazione parziale arreca sempre un pregiudizio al fondo, che viene appunto misurato dall indennità determinata a norma dell art. 40, la realizzazione dell opera di pubblica utilità può arrecare un vantaggio alla parte residua del fondo, come ad esempio la costruzione di una strada che agevola la comunicazione con i centri di mercato.

4 OCCUPAZIONE TEMPORANEA : per l esecuzione di un opera di pubblica utilità possono essere occupati temporaneamente terreni per l estrazione di pietre, ghiaia, sabbia, argilla, ecc.., per il deposito di materiali e attrezzature, per l installazione di magazzini e cantieri di lavoro, per passaggi provvisori e per ogni altro uso necessario alla realizzazione dell opera. L occupazione temporanea non può avvenire per i terreni fabbricati né per quelli recintati da muri. Essa non comporta il trasferimento della proprietà all ente esecutore dell opera, fa nascere un diritto reale di godimento a favore di questo, corrispondendo un indennità che deve tener conto: a) della perdita dei frutti pendenti e dell eventuale soprassuolo arboreo; b) dei mancati redditi durante il periodo d occupazione; c) delle spese necessarie a ripristinare le condizioni primitive del fondo al termine dell occupazione; d) del danno conseguente ad una diminuzione transitoria o permanente di reddito, se il ripristino della situazione primitiva richiede tempi lunghi o non è possibile. Secondo l art. 69 della legge, l indennità deve essere pagata prima dell occupazione. Al fine di consentire all espropriante di iniziare le opere prima che sia ultimata la pratica d esproprio, può essere decretata l occupazione d urgenza dei terreni, che non può protrarsi oltre i due anni, prorogabili di altri due.

5 IMPOSIZIONE DI SERVITU PERMANENTI : se il fondo viene gravato da una servitù, al suo proprietario spetta un indennizzo comprendente i danni dovuti alla realizzazione dell opera, i danni dovuti alla sua esistenza e al suo esercizio purché siano perduranti. Se l opera di pubblica utilità non è stata eseguita nei tempi stabiliti o il fondo espropriato non ha avuto la destinazione prevista, il proprietario espropriato può ottenere la retrocessione (restituzione), pagando un prezzo corrispondente al valore di mercato del bene al momento della retrocessione. La legge 15/1/1885 n ( legge per il risanamento della città di Napoli), fu promulgata per ridurre l onere a carico del Comune, consentendo all Amministrazione comunale il pagamento di indennità inferiori a quelle che avrebbero dovute essere liquidate in base alla legge fondamentale. L indennità dovuta ai proprietari degli immobili espropriati sarà determinata sulla media del valore venale e dei fitti coacervati dell ultimo decennio, purché essi abbiano data certa corrispondente al rispettivo anno di locazione. In difetto di tali fitti accertati, l indennità sarà fissata sull imponibile netto agli effetti delle imposte sui terreni e sui fabbricati. Se i fitti hanno data certa, l indennità risulta quindi: Ind. = (Vo + 10 Ca) / 2

6 Se i fitti non hanno tutti data certa, l indennità risulta invece: Ind. = (Vo + 10 RC) / 2 Nell espropriazione totale dei fondi rustici, se questi non sono stati continuativamente affittati nel decennio precedente l espropriazione o i fitti non sono di data certa, l indennità risulta: Ind. = (Vo + 10 RD) / 2 Mentre le espropriazioni per opere di pubblica utilità da eseguirsi da privati venivano regolate dalla legge fondamentale, per le espropriazioni compiute da Enti pubblici nel 1971, il 22/10/1971 fu introdotta la legge n. 865, nota come legge per la casa,in base alla quale l indennità veniva calcolata sulla base dei valori agricoli medi dei terreni, considerati liberi da vincoli di contratti agrari, determinati anno per anno dagli Uffici tecnici erariali. Questa legge fu in seguito modificata da altre fra cui la legge 28/1/1977 n. 10 nota come legge Bucalossi. La Corte di Cassazione ha puntualizzato in seguito che l indennità determinata con la legge 865, modificata dalla legge 10, è applicabile per le aree agricole, mentre era da considerarsi illegittima per le aree a vocazione edificatoria, per le quali l indennità deve essere determinata secondo i criteri della legge fondamentale.

7 DETERMINAZIONE DELLE INDENNITA DI ESPROPRIAZIONE E DI OCCUPAZIONE TEMPORANEA PER OPERE E INTERVENTI DA PARTE DI ENTI PUBBLICI Aree agricole Entro il 31 gennaio di ogni anno viene determinato il valore agricolo medio, secondo i tipi di coltura praticata e solo per i terreni considerati liberi da vincoli di contratti agrari. All espropriato viene offerta un indennità provvisoria comprendente: 1. il valore dei terreni coltivati ( sup.* Vagr. Medio qualità); 2. il valore dell area occupata da fabbricati o da altri manufatti (sup * Vam qual. prevalente); 3. il valore dei boschi d alto fusto, stimato a parte; 4. il V del costo di ricostruzione dei fabbricati o di altri manufatti; 5. la somma pagata per qualsiasi imposta relativa all ultimo trasferimento dell immobile precedente l espropriazione. Se l indennità viene accettata l espropriazione diventa una cessione volontaria e viene pagato un prezzo che costituisce l indennità effettiva Il proprietario se è coltivatore diretto del fondo riceverà un indennità corrispondente alla provvisoria triplicata, relativamente alla componenti 1 e 2; se non è coltivatore diretto del fondo l indennità sarà quella provvisoria maggiorata del 50% relativamente alle componenti 1 e 2. Se questa indennità non viene accettata viene offerta un indennità definitiva stimata sulla base del valore agricolo reale de i terreni, corrispondendo, in caso di espropriazione totale, al valore di mercato del

8 fondo, mentre nel caso di esproprio parziale si dovrà considerare anche la complementarità dei terreni occupati rispetto la totalità del fondo. Aree edificate o a suscettività edificatoria In questi casi l indennità è quella prevista dalla legge 2359/1865 per fabbricati urbani, mentre per le aree edificabili l indennità è quella prevista dalla legge 8/8/1992 n. 359 : Ind. =[ (Vo + RD) / 2] Se il proprietario non acconsente all accessione volontaria si fa la riduzione del 40%. Occupazione temporanea d urgenza(oggi non più in vigore in base all art.23 del testo unico) La pubblica amministrazione, una volta dichiarata la pubblica utilità di un area, può aver bisogno di iniziare immediatamente i lavori prima che sia stato emanato il decreto di espropriazione e che sia stato determinato l indennizzo. In questo caso può emanava la dichiarazione d urgenza e indifferibilità dei lavori ed occupare immediatamente l area. L occupazione d urgenza non poteva avere una durata superiore ai 5 anni, secondo la legge 865/1971, dopo dei quali il proprietario poteva richiedere la restituzione del bene, solamente se nel frattempo l opera non era stata costruita almeno in parte perché in questo caso si sarebbe trattato di accessione invertita. L accessione invertita è un modo di acquisto della proprietà a titolo originario, che si verifica a favore della pubblica amministrazione quando questa ha occupato illegalmente un area privata e vi ha realizzato un opera

9 pubblica in tutto o in parte; l acquisto si verifica per effetto della trasformazione irreversibile del suolo. Per le aree agricole l indennità era pari ad 1/12 dell indennità che sarebbe dovuta in caso di espropriazione; per le aree edificabili si fare riferimento alla legge fondamentale. PROCEDURE ESPROPRIATIVE Gran parte delle diverse regole per l esproprio sono ispirate al modello normativo stabilito dalla legge fondamentale del sistema del diritto amministrativo italiano. 1. INIZIATIVA: L ente della pubblica amministrazione presenta il progetto e domanda all ente pubblico competente per l espropriazione che l opera sia dichiarata di pubblica utilità in vista di uno scopo di pubblico interesse; 2. DICHIARAZIONE DI PUBBLICA UTILITA : L ente se ritiene, secondo una valutazione discrezionale, che l opera sia d interesse pubblico, emette la dichiarazione di pubblica utilità dell opera, indicando i termini di inizio e di compimento dei lavori. Questa dichiarazione ha l effetto di degradare il diritto soggettivo di proprietà a interesse legittimo. IL proprietario del bene per evitare l espropriazione può vendere il bene; 3. DETERMINAZIONE DELL INDENNIZZO: L ente determina l indennizzo ed emana il decreto di espropriazione; 4. DECRETO DI ESPROPRIO: è emanato entro il termine di scadenza dell eficacia della dichiarazione di pubblica utilità (5 anni)

10 e deve contenere tutte le indicazioni previste dall art. 23 del testo unico. La norma sul contenuto del decreto ha cancellato la distinzione fra occupazione d urgenza e decreto di esproprio. Questa distinzione in passato ha creato un enorme contenzioso proprio perché a seguito della emanzione del decreto di occupazione d urgenza, si cominciavano i lavori prima del decreto di esproprio. Il testo unico ha così ristabilito la regola di base alla quale prima si espropria e poi si realizza l opera. Art. 23 (L-R) - Contenuto ed effetti del decreto di esproprio 1. Il decreto di esproprio: a) e' emanato entro il termine di scadenza dell'efficacia della dichiarazione di pubblica utilita'; b) indica gli estremi degli atti da cui e' sorto il vincolo preordinato all'esproprio e del provvedimento che ha approvato il progetto dell'opera; c) indica quale sia l'indennita' determinata in via provvisoria o urgente e precisa se essa sia stata accettata dal proprietario o successivamente corrisposta, ovvero se essa sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti; d) da' atto della eventuale nomina dei tecnici incaricati di determinare in via definitiva l'indennita' di espropriazione, precisando se essa sia stata accettata dal proprietario o successivamente corrisposta, ovvero se essa sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti;

11 e) da' atto della eventuale sussistenza dei presupposti previsti dall'articolo 22, comma 1, e della determinazione urgente della indennita' provvisoria; f) dispone il passaggio del diritto di proprieta', o del diritto oggetto dell'espropriazione, sotto la condizione sospensiva che il medesimo decreto sia successivamente notificato ed eseguito; g) e' notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili, con un avviso contenente l'indicazione del luogo, del giorno e dell'ora in cui e' prevista l'esecuzione del decreto di espropriazione, almeno sette giorni prima di essa; h) e' eseguito mediante l'immissione in possesso del beneficiario dell'esproprio, con la redazione del verbale di cui all'articolo 24. (L) 2. Il decreto di esproprio e' trascritto senza indugio presso l'ufficio dei registri immobiliari. (L) 3. La notifica del decreto di esproprio puo' avere luogo contestualmente alla sua esecuzione. Qualora vi sia l'opposizione del proprietario o del possessore del bene, nel verbale si da' atto dell'opposizione e le operazioni di immissione in possesso possono essere differite di dieci giorni. (L) 4. Le operazioni di trascrizione e di voltura nel catasto e nei libri censuari hanno luogo senza indugio, a cura e a spese del beneficiario dell'esproprio. (R) 5. Un estratto del decreto di esproprio e' trasmesso entro cinque giorni per la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica o nel Bollettino Ufficiale della Regione nel cui territorio si trova il bene. L'opposizione del terzo e' proponibile entro i trenta giorni

12 successivi alla pubblicazione dell'estratto. Decorso tale termine in assenza di impugnazioni, anche per il terzo l'indennita' resta fissata nella somma depositata. (L) Il proprietario può difendersi in giudizio contro l illegittimità del procedimento espropriativi: se contesta la illegittimità dell espropriazione per la controversia può rivolgersi al tribunale amministrativo regionale (Tar) in primo grado, il consiglio di stato in secondo grado, dal momento che il provvedimento amministrativo ha affievolito il suo diritto soggettivo di proprietà ad interesse legittimo; se viene solo contestata la misura dell indennizzo la competenza è del giudice ordinario civile, dal momento che la controversia riguarda un diritto soggettivo non affievolito, sorto per effetto della vicenda espropriativi. Espropriazione per fini urbanistici Con l adozione degli strumenti urbanistici di attuazione, il Comune ha la facoltà di espropriare le aree e le opere di interesse pubblico e le aree destinate per la realizzazione di programmi di edilizia residenziale pubblica, piani di recupero o piani per gli insediamenti produttivi. L adozione dello strumento urbanistico attuativo assume il valore di dichiarazione di pubblica utilità delle opere da eseguire.

13 LE STRADE L esproprio è una pratica molto utilizzata per la costruzione di strade. Nel caso delle strade può esser fatto ricorso all esproprio parziale di terreni, o totale, e all occupazione temporanea di terreni per poter eseguire le opere e per poter depositare i materiali necessari alla costruzione. La strada è un manufatto al quale competono adeguate caratteristiche, che si sviluppa sulla superficie del terreno direttamente o indirettamente, tramite opere d arte (ponti, viadotti, gallerie), ed idoneo a permettere la circolazione dei veicoli, che oggi sono sempre caratterizzati da trazione a motore e con l impiego di ruote gommate.