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1 Compendio di Stefano Minieri Contabilità di Stato e degli enti pubblici La gestione del bilancio e l attività negoziale delle pubbliche amministrazioni Aggiornato all avvio del «semestre europeo» e al D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento attuativo del Codice Contratti pubblici)

2 Copyright 2011 by Maggioli S.p.A. Maggioli Editore è un marchio di Maggioli S.p.A. Azienda con sistema qualità certificato ISO 9001: Santarcangelo di Romagna (RN) Via del Carpino, 8 Tel. 0541/ Fax 0541/ servizio.clienti@maggioli.it Diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento, totale o parziale con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i Paesi. Sul sito sono disponibili aggiornamenti normativi e giurisprudenziali nonché materiali didattici integrativi Il Capitolo 1 della Parte Seconda, il Capitolo 1 della Parte Quarta e il Capitolo 2 della Parte Quinta sono stati curati da Lilla Laperuta. Il Capitolo 1 della Parte Quinta è di Biancamaria Consales. Finito di stampare nel mese di febbraio 2011 dalla Litografia Titanlito s.a. Dogana (Repubblica di San Marino)

3 Indice generale Parte Prima I bilanci dello Stato Capitolo 1 La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative 1.1 Oggetto di studio e rapporti con altre discipline... pag Dalla contabilità di Stato alla contabilità pubblica...» Le fonti normative della contabilità pubblica: la Costituzione...» L articolo 23: la riserva di legge in materia tributaria.» L articolo 81 e i principi in materia di bilancio dello Stato...» Gli articoli 100 e 103: la Corte dei conti...» L articolo 119 e il federalismo fiscale...» La legislazione ordinaria in materia di bilanci pubblici.» La legge di contabilità generale dello Stato ed il suo regolamento attuativo...» La Legge 5 agosto 1978, n. 468 e la L. 362/1988: la nascita della Legge finanziaria...» La riforma Ciampi (L. 94/1997) e la L. 208/ » La legge 196/2009 di riforma della contabilità e finanza pubblica...» Le fonti normative positive per gli enti pubblici...» L armonizzazione dei bilanci pubblici...» Le Regioni...» Gli enti locali...» Gli enti pubblici istituzionali...» Altri enti...» 40

4 4 Indice generale 1.6 La nuova governance economica dell UE e il «semestre europeo»... pag. 40 Capitolo 2 I bilanci pubblici: caratteristiche, classificazioni e principi 2.1 Tipologie di bilancio...» Bilancio preventivo e consuntivo...» Bilancio di cassa e bilancio di competenza...» Bilancio finanziario e bilancio economico...» I principi del bilancio...» Principio dell annualità...» Principio dell integrità...» Principio dell universalità...» Principio dell unità...» I principi di veridicità, pubblicità, specificazione...» Il pareggio del bilancio e i vincoli europei...» Ulteriori principi e postulati dei bilanci pubblici...» Gli IPSAS...» 60 Capitolo 3 La decisione di bilancio 3.1 Il processo di bilancio...» La Relazione sull economia e la finanza pubblica...» Finalità e contenuti...» La definizione di operatore pubblico: settore statale, settore pubblico...» La Decisione di Finanza Pubblica (DFP)...» Finalità e contenuti...» Presentazione e approvazione della DFP...» La manovra di finanza pubblica e la programmazione triennale...» Il bilancio di previsione...» Il progetto di bilancio annuale...» Il quadro generale riassuntivo...» Il bilancio pluriennale...» La Legge di stabilità...» Il contenuto della Legge finanziaria dalla L. 468/1978 alla L. 208/ » La Legge di stabilità nella L. 196/ » I disegni di legge collegati...» L approvazione parlamentare: la sessione di bilancio» 97

5 Indice generale Il contenuto del bilancio... pag Lo stato di previsione delle entrate e gli stati di previsione delle spese...» Il completamento della riforma del bilancio...» 101 Capitolo 4 La gestione del bilancio 4.1 Il sistema giuridico delle entrate...» L accertamento...» La riscossione...» Il versamento...» Il regime giuridico delle spese...» L impegno...» La liquidazione...» L ordinazione...» Il pagamento...» I residui attivi e passivi...» Variazioni del bilancio...» L assestamento del bilancio dello Stato...» Le variazioni amministrative del bilancio...» La gestione di tesoreria...» 116 Capitolo 5 La rendicontazione 5.1 Il rendiconto generale dello Stato...» Funzioni...» Il conto del bilancio...» Il conto del patrimonio...» La formazione del rendiconto...» La parificazione...» L approvazione parlamentare...» I rendiconti speciali: conti amministrativi e conti giudiziali...» La contabilità analitica per centri di costo...» 128 Parte Seconda La gestione patrimoniale e i contratti Capitolo 1 I beni pubblici 1.1 Nozione di bene pubblico...» 133

6 6 Indice generale 1.2 I beni demaniali... pag Nozione...» Il demanio necessario...» Il demanio accidentale...» Il demanio di Regioni ed enti locali...» Generalità...» Demanio e patrimonio degli enti locali nel Codice Civile» Il decreto sul «federalismo demaniale» (D.Lgs. 85/2010)...» La disciplina giuridica...» Nozioni introduttive...» Acquisto e perdita della demanialità...» I beni patrimoniali disponibili...» I beni patrimoniali indisponibili: tipologia e regime giuridico...» La tutela dei beni pubblici...» La valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico...» 144 Capitolo 2 I contratti della P.A. 2.1 L attività di diritto privato della P.A. Limiti all attività negoziale...» L evidenza pubblica...» Il referente normativo...» La ratio dell evidenza pubblica...» Le fasi dell evidenza pubblica...» L influenza del diritto europeo...» Fonti normative...» La nozione europea di appalto pubblico...» L affidamento in house...» I contratti di partenariato pubblico-privato...» Inquadramento generale...» La concessione di servizi...» Le concessioni di lavori...» Il project financing...» I contratti atipici...» Inquadramento generale...» Il leasing in costruendo...» Il contratto di sponsorizzazione...» Il contratto di tesoreria...» Il contratto di brokeraggio...» 171

7 Indice generale 7 Capitolo 3 Il Codice dei Contratti pubblici: appalti di forniture e di servizi 3.1 Il Codice dei Contratti pubblici... pag L ambito di applicazione...» L ambito soggettivo...» L ambito oggettivo...» Le fasi delle procedure di affidamento...» L attività di programmazione...» La determina a contrarre...» Soggetti ammessi alle gare...» I requisiti di partecipazione...» Introduzione...» Le cause di esclusione dalle gare...» La capacità economica, finanziaria e tecnica...» La pubblicità delle procedure: bandi, avvisi, inviti...» Le procedure di scelta del contraente...» Procedure aperte, ristrette, negoziate...» Le nuove procedure...» La gara...» Criteri di aggiudicazione...» Le offerte anomale...» L aggiudicazione provvisoria e l aggiudicazione definitiva...» La stipula del contratto...» L esecuzione del contratto...» Il direttore dei lavori...» Le varianti in corso d esecuzione...» Le modifiche temporali...» Il collaudo: la verifica di conformità per forniture e servizi...» Il contenzioso...» Introduzione...» La transazione...» L accordo bonario...» L arbitrato...» Rimedi giurisdizionali...» 199 Capitolo 4 Il Codice dei Contratti pubblici: appalti di lavori 4.1 L ambito di applicazione oggettivo e soggettivo...» La programmazione dei lavori pubblici...» 204

8 8 Indice generale 4.3 La progettazione dei lavori pubblici... pag Il sistema di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici: le SOA...» La direzione dei lavori...» Le varianti in corso d opera...» Il collaudo di lavori pubblici...» Appalti di lavori sotto la soglia comunitaria...» Lavori in economia...» 211 Parte Terza L ordinamento contabile degli altri enti pubblici Capitolo 1 L ordinamento contabile delle Regioni 1.1 L ordinamento contabile delle Regioni a Statuto ordinario: il decreto legislativo 76/ » L armonizzazione dei bilanci pubblici: il decreto legislativo 170/ » Gli strumenti di programmazione e di bilancio...» Il bilancio di previsione annuale...» Il bilancio pluriennale...» L approvazione del bilancio...» L articolazione del bilancio regionale...» Classificazione delle entrate...» Classificazione delle spese...» Il quadro generale riassuntivo...» La gestione del bilancio...» Assestamento e variazioni del bilancio...» Impegni e pagamento delle spese...» Il rendiconto generale...» L ordinamento contabile delle Regioni a Statuto speciale...» Fonti normative e principi...» Contabilità e Statuti speciali: Regione Sicilia...» Contabilità e Statuti speciali: Regione Sardegna...» Contabilità e Statuti speciali: Regione Trentino-Alto Adige...» Contabilità e Statuti speciali: Regione Valle d Aosta..» Contabilità e Statuti speciali: Regione Friuli-Venezia Giulia...» 230

9 Indice generale 9 Capitolo 2 Contabilità e bilancio degli enti locali 2.1 Fonti normative e ordinamento contabile degli enti locali... pag Cronologia delle fonti...» L armonizzazione dei bilanci...» I principi contabili per gli enti locali emanati dall Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali...» La programmazione e gli strumenti contabili...» Il sistema di bilancio: la programmazione di mandato.» La relazione previsionale e programmatica...» Il bilancio annuale di previsione...» Il bilancio pluriennale...» Gli allegati al bilancio di previsione...» Il piano esecutivo di gestione...» La gestione del bilancio...» Fasi dell entrata: accertamento, riscossione e versamento...» Fasi della spesa...» Il rendiconto di gestione...» Il rendiconto della gestione...» Il conto del bilancio...» Il conto economico...» Il conto del patrimonio...» 248 Capitolo 3 Il bilancio degli enti parastatali 3.1 Definizione e disciplina del parastato: la Legge n. 70/ » I principi contabili generali...» Il bilancio di previsione...» Il preventivo finanziario...» Il quadro generale riassuntivo ed il preventivo economico...» Allegati al bilancio di previsione...» Il rendiconto generale...» Il conto di bilancio...» Il conto economico...» Lo stato patrimoniale...» La nota integrativa...» 260

10 10 Indice generale Capitolo 4 La contabilità degli altri enti pubblici: università, istituzioni scolastiche, Camere di commercio e ASL 4.1 L ordinamento contabile delle università... pag Il bilancio delle università...» Il bilancio di previsione...» Le scritture contabili per la gestione del bilancio...» Il conto consuntivo...» Nuove prospettive di cambiamento: il D.L. 112/2008 e la L. 240/ » L autonomia finanziaria e contabile delle istituzioni scolastiche...» Il Programma annuale...» La gestione del Programma...» Il conto consuntivo...» Le Camere di commercio...» La programmazione pluriennale e il preventivo economico annuale...» La gestione del bilancio...» La rilevazione dei risultati della gestione...» L ordinamento contabile delle Aziende Sanitarie Locali...» 277 Parte Quarta Il sistema dei controlli Capitolo 1 I controlli interni 1.1 Nozione e funzione di controllo...» Le tappe normative della riforma dei controlli interni» La riforma dei controlli interni: il D.Lgs. 286/ » Il controllo di regolarità amministrativa e contabile..» Il controllo di gestione...» La valutazione della dirigenza...» Il nuovo sistema di valutazione...» Gli strumenti di incentivazione...» La responsabilità dirigenziale...» L attività di valutazione e controllo strategico...» Funzionalità del controllo strategico...» 296

11 Indice generale L intervento della Legge finanziaria pag I controlli della Ragioneria Generale dello Stato...» La struttura ed i compiti istituzionali...» Il controllo preventivo degli uffici di ragioneria...» L analisi e la valutazione della spesa...» 300 Capitolo 2 I controlli esterni 2.1 La Corte dei conti...» Il controllo preventivo di legittimità...» Il controllo successivo sulla gestione...» Il controllo sugli enti sovvenzionati...» Controlli con funzione referente...» 313 Parte Quinta Le responsabilità nella P.A. e le funzioni giurisdizionali della Corte dei conti Capitolo 1 La responsabilità della P.A. verso i terzi 1.1 Le forme di responsabilità...» La responsabilità civile...» La responsabilità della P.A. nella Costituzione...» La nuova responsabilità della P.A. nello Stato di diritto..» La natura della responsabilità della P. A.: diretta o indiretta?...» Le tipologie della responsabilità civile...» La responsabilità precontrattuale...» La responsabilità contrattuale...» La responsabilità extracontrattuale...» La responsabilità penale...» Definizione...» I singoli reati propri...» 324 Capitolo 2 La responsabilità dei dipendenti verso la P.A. 2.1 Principi generali...» Le nuove fattispecie di illecito disciplinare...» Le nuove fattispecie di illecito in materia penale...» 331

12 12 Indice generale La responsabilità penale... pag La responsabilità erariale...» Il procedimento disciplinare...» La diversificazione dei regimi...» Le fasi del procedimento...» Il mancato esercizio o la decadenza dell illecito disciplinare...» Il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici.» 334 Capitolo 3 La responsabilità patrimoniale e le funzioni giurisdizionali della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica 3.1 La responsabilità amministrativa...» Definizione...» Gli elementi costitutivi...» Le caratteristiche della responsabilità amministrativa.» La responsabilità contabile...» La Corte dei conti: i caratteri della sua giurisdizione..» Il giudizio di responsabilità...» Il giudizio di conto...» La giurisdizione della Corte dei conti in materia di pensioni...» 346

13 136 Parte Seconda La gestione patrimoniale e i contratti partengano a enti pubblici. Qualora l acquedotto interessi il territorio di una sola Regione rientra nel demanio regionale; beni di interesse storico, artistico e archeologico: beni immobili di interesse storico e artistico, quali rovine di palazzi, templi, città antiche, e universalità di beni mobili (quali reperti conservati in musei, collezioni di quadri, di sculture ecc.) di proprietà di enti pubblici. I beni del demanio accidentale vengono anche definiti come demanio artificiale (frutto dell opera costruttrice dell uomo), poiché non devono necessariamente appartenere a enti pubblici e l attributo della demanialità dipende dalla destinazione che essi ricevono. Per la stessa ragione è considerato artificiale il demanio militare. 1.3 Il demanio di Regioni ed enti locali Generalità A seconda dell ente pubblico territoriale al quale appartengono, i beni demaniali si distinguono ancora in demanio regionale e demanio degli enti locali. Per le Regioni a statuto ordinario l esistenza del demanio è prevista dall art. 119 Cost. che rimette alle leggi statali il compito di individuare i beni che ne fanno parte. Per quanto riguarda le Regioni a statuto speciale, i beni considerati demaniali sono indicati negli statuti di ognuna di esse. Per quanto concerne gli enti locali, il nuovo art. 119 riconosce non solo a Comuni e Province, ma anche alle Città metropolitane un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. In attuazione del dettato costituzionale, la legge 42/2009 (cosiddetta legge sul federalismo fiscale) all art. 19, titolato «Patrimonio di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni», ha confermato l attribuzione ai suddetti enti territoriali di un patrimonio proprio e fissato una serie di principi e criteri direttivi. La delega ha trovato attuazione con il D.Lgs. 28 maggio 2010, n Demanio e patrimonio degli enti locali nel Codice Civile Anche dopo l emanazione del D.Lgs. 85/2010, la disciplina giuridica dei beni pubblici è contenuta principalmente nel Codice civile (art. 822 e ss.). Secondo l art. 824, il demanio provinciale e comunale è costituito

14 Capitolo 1 I beni pubblici 137 dai beni indicati dal secondo comma dell articolo 822, se appartengono alle Province o ai Comuni: le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti d interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico. Allo stesso regime sono soggetti i cimiteri e i mercati comunali che sono qualificati demaniali solo se appartenenti a Comuni o a loro consorzi. Rientrano nel demanio di Comuni e Province, altresì, le servitù prediali pubbliche, cioè i diritti reali su beni altrui costituiti per l utilità o per il conseguimento di fini di pubblico interesse. Come per lo Stato, anche per Comuni e Province il Codice civile (art. 826) definisce i beni del patrimonio con un criterio negativo: sono perciò classificati patrimoniali quei beni appartenenti alle Province e ai Comuni, i quali non siano indicati dagli articoli precedenti come demaniali (art. 826, comma 1). Fanno parte del patrimonio indisponibile delle Province e dei Comuni, se di loro appartenenza, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio (art. 826, comma 3) Il decreto sul «federalismo demaniale» (D.Lgs. 85/2010) Come visto, il comma 6 dell articolo 119 della Costituzione prevede che Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni abbiano un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. In attuazione del dettato costituzionale, l art. 19 della legge 42/2009 ha definito i principi e i criteri direttivi cui conformare i decreti legislativi finalizzati ad attribuire alle Regioni e agli enti locali un proprio patrimonio: a) attribuzione a titolo non oneroso ad ogni livello di governo di distinte tipologie di beni, commisurate alle dimensioni territoriali, alle capacità finanziarie ed alle competenze e funzioni effettivamente svolte o esercitate dalle diverse Regioni ed enti locali, fatta salva la determinazione da parte dello Stato di apposite liste che individuino nell ambito delle citate tipologie i singoli beni da attribuire; b) attribuzione dei beni immobili sulla base del criterio di territorialità; c) ricorso alla concertazione in sede di Conferenza unificata, ai fini dell attribuzione dei beni a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni; d) individuazione delle tipologie di beni di rilevanza nazionale che non possono essere trasferiti, ivi compresi i beni appartenenti al patrimonio culturale nazionale. Alla delega ha dato attuazione il decreto legislativo 20 maggio 2010, n. 85 (cosiddetto decreto sul federalismo demaniale).

15 138 Parte Seconda La gestione patrimoniale e i contratti Secondo il percorso individuato dal provvedimento, lo Stato, previa intesa in sede di Conferenza unificata, individua i beni da attribuire a titolo non oneroso a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, sulla base dei criteri di territorialità, sussidiarietà, adeguatezza, semplificazione, capacità finanziaria, correlazione con competenze e funzioni e valorizzazione ambientale. In particolare (art. 3, commi 1 e 2), sono attribuiti alle Regioni i beni del demanio marittimo e del demanio idrico, con la sola eccezione dei laghi chiusi che sono attribuiti alle Province, così come le miniere. Alle Province sarà inoltre garantita una quota dei canoni del demanio idrico trasferito alle Regioni. Ai Comuni sono attribuiti in particolare beni immobili non demaniali. Sono invece esclusi dall attribuzione agli enti territoriali: i fiumi e i laghi di ambito sovraregionale, salvo per questi ultimi vi sia intesa tra le Regioni interessate; i beni della Difesa e i beni culturali, nei termini già previsti dalla normativa vigente; la dotazione della Presidenza della Repubblica e i beni degli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale; gli immobili per uso istituzionale dello Stato, i porti e gli aeroporti di rilevanza economica nazionale ed internazionale, le reti di interesse statale, le strade ferrate dello Stato, i parchi nazionali e le riserve naturali statali. Per i restanti beni, l art. 3 prevede che con uno o più decreti del presidente del Consiglio dei Ministri si individui l elenco dei beni che possono essere ceduti agli enti territoriali. Questi ultimi, entro 60 giorni, possono farne richiesta alle seguenti condizioni: a) assicurarne la massima valorizzazione funzionale; b) motivare la richiesta, illustrando il progetto e indicando le modalità e i tempi di utilizzo. In caso di utilizzo differente il Governo può adottare sanzioni e, al limite, intervenire con poteri sostitutivi (art. 3, comma 5). Per i beni inseriti nell apposito D.P.C.M. ma relativamente ai quali le Regioni e gli enti locali non hanno presentato la richiesta di attribuzione (beni inoptati), l art. 3, comma 6 dispone che debbano confluire in un patrimonio vincolato affidato all Agenzia del demanio o all Amministrazione che ne cura la gestione. Tali soggetti debbono provvedere, d intesa con le Regioni e gli enti locali interessati sulla base di appositi accordi di programma o protocolli d intesa, alla valorizzazione e alienazione dei beni stessi. L ente territoriale, a seguito del trasferimento, dispone del bene nell interesse della collettività rappresentata ed è tenuto a favorire la

16 Capitolo 1 I beni pubblici 139 massima valorizzazione funzionale del bene attribuito, a vantaggio diretto o indiretto della medesima collettività territoriale rappresentata. Circa il regime giuridico dei beni trasferiti, occorre distinguere (art. 4): i beni trasferiti del demanio marittimo, idrico e aeroportuale mantengono comunque il carattere demaniale, a maggior garanzia dell interesse pubblico; gli altri beni trasferiti, entrano a far parte del patrimonio disponibile degli enti pubblici territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni); per essi può essere disposto dallo Stato il mantenimento nel demanio o nel patrimonio indisponibile; in ogni caso, l eventuale sdemanializzazione continua ad essere dichiarata dallo Stato. I beni attribuiti al patrimonio disponibile di Regioni ed enti locali possono essere alienati solo dopo la loro valorizzazione attraverso le varianti allo strumento urbanistico; dopo l approvazione delle varianti urbanistiche, inoltre, tali beni possono essere conferiti ad uno o più fondi comuni di investimento immobiliare: i fondi dovranno essere partecipati in prevalenza dagli enti territoriali ed è previsto che possa entrare anche la Cassa Depositi e Prestiti. Il 75% dei proventi della vendita dei beni dovrà essere usato per la riduzione del debito locale (e, se non esiste, alla spesa per investimenti) e per il restante 25% all abbattimento del debito pubblico nazionale. La dismissione, inoltre, potrà avvenire solo dopo che l Agenzia del Demanio o del Territorio abbiano accertato la congruità dei prezzi di vendita. Le spese di manutenzione dei beni trasferiti saranno scomputate dal Patto di Stabilità. 1.4 La disciplina giuridica Nozioni introduttive In base a quanto riferito dall art. 823 c.c. tutti i beni del demanio, sia necessario sia accidentale, sono inalienabili, cioè non possono essere trasferiti ad altri soggetti, e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi (carattere della inusucapibilità), se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (cfr. Cass. civ., sez. un., sent /1998). Ciò significa che soltanto l autorità amministrativa cui è affidata la cura del bene può costituire su di esso un diritto reale quale usufrutto o servitù, valutando la compatibilità dei diritti dei terzi con la funzione cui il demanio deve assolvere. Talvolta la demanialità del bene comporta particolari limitazioni per i beni immobili limitrofi, stabiliti volta per volta con apposite leggi a seconda del bene (ad es. divieto assoluto di costruire in aderenza a un edificio demaniale; divieto di costruire opere

17 140 Parte Seconda La gestione patrimoniale e i contratti in prossimità del demanio marittimo senza autorizzazione dell autorità marittima). I beni demaniali inoltre sono insuscettibili di espropriazione forzata, salvo che non sia stato emanato un preventivo provvedimento che ne pronunci la sdemanializzazione (cfr. art. 4 D.P.R. 327/2001). Si evidenzia che, fermo restando il carattere generale dell inalienabilità dei beni demaniali, il D.Lgs. 42/2004, recante il Codice dei beni culturali, consente l alienabilità di singoli beni demaniali, prevedendo uno speciale procedimento che coinvolge il Ministero dei beni culturali. In particolare, ai sensi dell artt. 56 ss., del Codice, l ente pubblico che intende alienare deve richiedere un apposita autorizzazione al Ministero dei beni culturali, ottenuta la quale può procedere all alienazione previa offerta allo stesso Ministero, che gode, pertanto, di un vero e proprio diritto di prelazione sui beni che vengono venduti Acquisto e perdita della demanialità L acquisto e la perdita della demanialità avvengono in modi diversi a seconda che si tratti di beni demaniali per natura o beni demaniali creati dall uomo. Per i beni demaniali per natura: l inizio e la fine della demanialità coincidono con gli eventi naturali che ne modificano l entità (ad es. la deviazione di un fiume, il prosciugamento di un lago, l affioramento o la scomparsa di una falda acquifera); le vicende della qualità di bene pubblico dipendono quindi da fatti giuridici e non da atti dell uomo; spesso sono tuttavia necessari atti della pubblica amministrazione che qualifichino tali beni come demaniali (ad es. atti che dichiarano la natura pubblica di un acqua); tali atti hanno soltanto efficacia dichiarativa e mai costitutiva. Per i beni demaniali creati dall uomo: la classificazione operata dalla pubblica amministrazione non ha natura costitutiva, ma soltanto la funzione di comunicazione (ad es. non è la classificazione di una strada come provinciale o statale a renderla demaniale, bensì le sue caratteristiche). Si considerano perciò demaniali i beni creati dall uomo, se sono di proprietà di un ente pubblico territoriale e rientrano in uno dei tipi previsti dalla legge; la loro inclusione nella categoria dipende quindi da un fatto e non da un atto giuridico. La perdita della qualità di bene pubblico avviene quando il bene perde i caratteri propri del tipo cui esso appartiene.

18 Capitolo 1 I beni pubblici 141 Secondo parte della dottrina, affinché il bene perda la caratteristica di pubblico occorre un atto della pubblica amministrazione che lo sdemanializzi, eliminando la destinazione pubblica che esso aveva. La perdita della demanialità non comporta necessariamente la perdita della proprietà del bene da parte dell ente pubblico territoriale, potendo esso passare nella categoria dei beni disponibili. In argomento la giurisprudenza esclude che la sdemanializzazione tacita (determinata cioè non da un espresso provvedimento di cessazione della demanialità, ma da atti o comportamenti univoci della P.A.), possa essere determinata da una mera inerzia della Amministrazione, consistente nel semplice non uso del bene demaniale: «la sdemanializzazione non può desumersi dalla sola circostanza che un bene non sia più adibito anche da lungo tempo ad uso pubblico, ma è ravvisabile solo in presenza di atti e fatti che evidenzino in maniera inequivocabile la volontà della P.A. di sottrarre il bene medesimo a detta destinazione e di rinunciare definitivamente al suo ripristino» (così Cass. civ., sent /2002). 1.5 I beni patrimoniali disponibili Tale categoria ricomprende tutti i beni di proprietà dello Stato e degli altri enti pubblici, che non sono demaniali né beni patrimoniali indisponibili (vedi infra). Non sono considerati beni pubblici e la loro disciplina giuridica è regolata dalle norme del diritto civile. Unica particolarità è relativa alla loro alienazione che deve avvenire nelle forme del diritto pubblico, cioè mediante pubblico incanto, asta pubblica o licitazione privata. I beni patrimoniali sono solitamente beni produttivi di reddito per l ente pubblico e si distinguono in: beni corporali, che sono solitamente beni immobili; beni incorporali, cioè diritti reali su cose altrui e diritti di credito; titoli di credito, cioè titoli dello Stato, azioni, e denaro che l ente incassa a qualsiasi titolo. 1.6 I beni patrimoniali indisponibili: tipologia e regime giuridico Ai sensi dell art. 826 c.c. «i beni appartenenti allo Stato, alle Province e ai Comuni, i quali non siano della specie di quelli indicati dagli articoli

19 142 Parte Seconda La gestione patrimoniale e i contratti precedenti, costituiscono il patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delle Province e dei Comuni. Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo, le cose d interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione della Presidenza della Repubblica, le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra. Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente, delle Province e dei Comuni, secondo la loro appartenenza, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati ad un pubblico servizio». Essi si dividono in: beni indisponibili per natura. I beni indisponibili per la loro natura e per la funzione che assolvono possono appartenere soltanto allo Stato o a una Regione, mai a un soggetto privato. Rientrano in tale categoria le miniere, le acque minerali e termali (soggette a un regime simile a quello delle miniere, ma recentemente trasferite nel patrimonio indisponibile delle Regioni), le cave e le torbiere sottratte al proprietario del fondo (cfr. art. 61 D.P.R. 616/1977); beni indisponibili per destinazione. Alcuni beni di proprietà dello Stato vengono considerati indisponibili anziché disponibili per la particolare destinazione ricevuta. Sono tali i beni della dotazione del Presidente della Repubblica (beni mobili e immobili assegnati in uso al presidente per la propria residenza e le attività di rappresentanza dello Stato) e i beni non demaniali utilizzati per la difesa del Paese o posti al servizio delle forze armate (quali caserme, polveriere e armi). Altri beni sono indisponibili solo se appartengono a un ente pubblico e vengono da questo destinati a un pubblico servizio (ad es. le sedi e gli arredi degli uffici). A differenza dei beni demaniali, quelli patrimoniali indisponibili possono essere trasferiti. Il principio generale valido per tutta la categoria è quello secondo cui i beni patrimoniali indisponibili non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 828 c.c.). In pratica essi possono essere alienati, purché ciò non ne comporti la sottrazione alla loro destinazione pubblica. I beni patrimoniali indisponibili possono inoltre essere acquistati dai terzi in forza di usucapione o in seguito a negozio stipulato a non domi-

20 Capitolo 1 I beni pubblici 143 no purché in buona fede. Non è invece possibile esperire su di essi l esecuzione forzata (anche se secondo altra tesi, invece, è possibile l espropriazione per pubblica utilità tutte le volte in cui il soggetto espropriante tenda a soddisfare un interesse pubblico di rango superiore). L acquisto e la perdita dell indisponibilità avvengono diversamente a seconda del tipo di bene: i beni indisponibili per natura acquistano tale qualità quando iniziano a esistere e la perdono con il loro venir meno (ad es. distruzione della foresta o esaurimento della miniera); i beni indisponibili per appartenenza a un ente pubblico acquistano l indisponibilità quando diventano di proprietà di un ente pubblico e la perdono quando vengono da questo trasferiti ad altro soggetto; i beni indisponibili per appartenenza e destinazione diventano tali quando l ente pubblico cui appartengono conferisce loro una pubblica destinazione; perdono l indisponibilità quando lo stesso ente pubblico emana un atto nel quale dichiara di mutarne la destinazione o quando ne trasferisce la proprietà. 1.7 La tutela dei beni pubblici L art. 823, co. 2, c.c. attribuisce alla pubblica amministrazione la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso, regolati dallo stesso codice civile. Pertanto dalla lettura della disposizione citata è possibile esperire: una tutela ordinaria, dinanzi al giudice ordinario, con tutti gli ordinari mezzi posti a difesa della proprietà (azione di rivendicazione, di cui all art. 948 c.c.; azione per apposizione di termini, di cui all art. 851 c.c.) e del possesso (azione di reintegrazione, di cui all art codice civile, azione di manutenzione di cui all art c.c.); una tutela amministrativa, estensibile secondo dottrina e giurisprudenza prevalenti anche ai beni patrimoniali indisponibili. La tutela in via amministrativa, a sua volta, si concreta attraverso l esercizio di due differenti poteri da parte della P.A.: l autotutela decisoria: si sostanzia nel potere della P.A. di valutare di propria iniziativa la legittimità ed opportunità dell atto amministrativo, provvedendo eventualmente alla sua rimozione od alla sua modifica (Corradino);

21 144 Parte Seconda La gestione patrimoniale e i contratti l autotutela esecutiva: consistente nella possibilità per la pubblica amministrazione di portare ad esecuzione, anche coattiva, gli atti amministrativi senza l intermediazione dell autorità giudiziaria. 1.8 La valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico In tema di procedure di valorizzazione del patrimonio pubblico (demanio e patrimonio indisponibile e disponibile), si sono succeduti nel corso degli ultimi decenni numerosi interventi normativi. Tra questi, particolare rilevanza assumono i commi 15bis e 15ter (introdotti dalla L. 296/2006, art. 1, comma 262) dell articolo 3 del D.L. 351/2001 (recante «Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare») che hanno disciplinato, nell ambito delle procedure di dismissione, programmi unitari di valorizzazione (PUV) degli immobili pubblici per la promozione dello sviluppo locale. In particolare, il comma 15bis prevede che l Agenzia del demanio possa individuare, d intesa con gli enti territoriali interessati, una pluralità di beni immobili pubblici per i quali è attivato un processo di valorizzazione unico che possa costituire, nell ambito del contesto economico e sociale di riferimento, elemento di stimolo ed attrazione di interventi di sviluppo locale. Nella predisposizione dei programmi in commento dovrà essere valutata in maniera prioritaria la possibilità di valorizzare gli immobili pubblici, mediante concessione d uso o locazione, nonché attraverso l allocazione di funzioni di interesse sociale, culturale, sportivo, ricreativo, per l istruzione, la promozione delle attività di solidarietà e per il sostegno alle politiche per i giovani, nonché per le pari opportunità. La disciplina sulla valorizzazione dei beni del patrimonio pubblico contenuta nella legge 296/2006 è stata successivamente integrata dalla legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007, art. 1, commi ), che ha introdotto il «Piano di valorizzazione dei beni pubblici per la promozione e lo sviluppo dei sistemi locali», costituito dal complesso dei programmi unitari di valorizzazione (PUV), al fine di attivare significativi processi di sviluppo locale attraverso il recupero e il riuso di beni immobili pubblici, in coerenza con gli indirizzi di sviluppo territoriale, economico e sociale e con gli obiettivi di sostenibilità e qualità territoriale e urbana. Infine, l art. 58 del D.L. 112/2008, n. 112 prevede che Regioni, Province, Comuni e altri enti locali predispongano un «Piano delle aliena-

22 Capitolo 1 I beni pubblici 145 zioni e valorizzazioni immobiliari» individuando, con delibera dell organo esecutivo, i singoli beni immobili non strumentali all esercizio delle proprie funzioni istituzionali che ricadono nel territorio di propria competenza. La finalità della norma è di procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni ed enti locali. I principali strumenti per la privatizzazione e la valorizzazione del patrimonio pubblico possono essere così individuati: cartolarizzazioni. Il D.L. 351/2001 ha introdotto la disciplina relativa alla privatizzazione mediante cartolarizzazione: si tratta di una tecnica finanziaria intesa a consentire la conversione di attività non agevolmente negoziabili, quali gli immobili di proprietà pubblica, in strumenti finanziari più facilmente collocabili sui mercati. In particolare, gli immobili sono trasferiti ad una o più società a responsabilità limitata (c.d. società-veicolo), appositamente costituite, che ne finanziano l acquisto attraverso l emissione di titoli o mediante finanziamenti acquisiti da terzi. La società-veicolo versa l importo raccolto attraverso tali operazioni, a titolo di «prezzo iniziale», agli enti che hanno ceduto gli immobili, quindi gestisce gli immobili e li rivende sul mercato. Il decreto disciplina, quindi, le procedure per la vendita di diverse categorie di immobili e di terreni attraverso la procedura di cartolarizzazione; alienazioni. L articolo 3, comma 15, del D.L. 351/2001 prevede procedure finalizzate ad alienazioni di beni statali ad esito di processi di valorizzazione (anche mediante accordi di programma) con possibilità di riconoscere agli enti territoriali interessati dal procedimento di valorizzazione una quota, non inferiore al 5% e non superiore al 15%, del ricavato della vendita; fondi immobiliari. Previsti dall art. 4 del D.L. 351/2001, i fondi sono costituiti conferendo o trasferendo beni immobili, a uso diverso da quello residenziale, dello Stato, dell Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e degli enti pubblici non territoriali. I beni sono individuati con uno o più decreti del Ministro dell economia e delle finanze. Tali decreti disciplinano, inoltre, le procedure per l individuazione o l eventuale costituzione della società di gestione, per il suo funzionamento e per il collocamento delle quote del fondo, nonché i criteri di attribuzione dei proventi derivanti dalla vendita delle quote; concessioni di valorizzazione. La legge finanziaria del 2007 (legge n. 296 del 2006) ha introdotto, con il comma 259 dell articolo 1, un nuovo articolo 3bis nel D.L. 351/2001 prevedendo la possibilità di concedere o locare a terzi i beni immobili individuati ai sensi dell art. 1 dello stesso decreto-legge. La concessione e la locazione sono assentite a titolo oneroso per un periodo non superiore a 50 anni e risultano finalizzate alla riqualificazione e riconversione dei beni attraverso interventi di recupero, restauro e ristrutturazione anche con l introduzione di nuove destinazioni d uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o di servizio dei cittadini, nel rispetto delle previsioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Le concessioni e le locazioni sono assegnate con procedura ad evidenza pubblica, per un periodo tale da garantire il raggiungimento dell equilibrio economico-finanziario e comunque non eccedente i cinquanta anni. Il comma 6 dell art. 58 del D.L. 112/2008 ha esteso tali procedure al patrimonio immobiliare di Regioni, Comuni ed altri enti

23 146 Parte Seconda La gestione patrimoniale e i contratti locali con riferimento ai beni immobili non strumentali all esercizio delle proprie funzioni istituzionali che ricadono nel territorio di propria competenza; concessioni ordinarie. Agli strumenti riconducibili essenzialmente alle norme recate dal D.L. 351/2001 si deve altresì aggiungere lo strumento delle concessioni a canone ordinario o a canone agevolato previsto dal «Regolamento concernente i criteri e le modalità di concessione in uso e in locazione dei beni immobili appartenenti allo Stato» (D.P.R. 13 settembre 2005, n. 296). Si tenga presente che la Finanziaria 2010 (L. 191/2009), sostituendo i commi 436 e 437 dell art. 1 L. 311/2004, ha previsto che l Agenzia del demanio possa alienare beni immobili di proprietà dello Stato, singolarmente o in blocco: a) mediante trattativa privata, se di valore unitario o complessivo non superiore ad euro ; b) mediante asta pubblica ovvero invito pubblico ad offrire, se di valore unitario o complessivo superiore ad euro , e, qualora non aggiudicati, mediante trattativa privata. L Agenzia del demanio, con propri provvedimenti dirigenziali, provvede a disciplinare le modalità delle procedure telematiche concorsuali di vendita. È inoltre riconosciuto in favore delle Regioni e degli enti locali territoriali, sul cui territorio insistono gli immobili in vendita, il diritto di opzione all acquisto entro il termine di 15 giorni dal ricevimento della determinazione a vendere comunicata dall Agenzia prima dell avvio delle procedure. FAQ - Frequently Asked Questions 1. Quali caratteristiche presentano i beni pubblici? (vedi par. 1.1) 2. Cosa distingue i beni del demanio da quelli appartenenti al patrimonio indisponibile? (vedi par. 1.2) 3. Quale differenza intercorre fra beni del demanio necessario e beni del demanio accidentale? (vedi par ) 4. Quale disciplina giuridica caraterizza i beni del demanio? (vedi par. 1.3) 5. Cosa differenzia i beni appartenenti al patrimonio disponibile dai beni patrimoniali indisponibili? (vedi par. 1.4 e 1.5)