Normativa. La certificazione dei contratti di lavoro. Focus. Danilo Papa - Dirigente Ministero lavoro politiche sociali PRATICA LAVORO 38/

Transcript

1 La certificazione dei contratti di lavoro Danilo Papa - Dirigente Ministero lavoro politiche sociali Normativa Riferimenti normativi L. 14 febbraio 2003, n. 30, Art. 5 («Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro»); D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276, Artt («Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30»); D.M. 21 luglio 2004 («Istituzione delle commissioni di certificazione presso le Direzioni provinciali e presso le province, ai sensi del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, art. 76, comma 1, lettera b»); M.L. circ. 15 dicembre 2004, n. 48 («Commissioni di Certificazione - Istituzione - Regolamenti interni - D.M. 21 luglio Artt. 75 e segg. D.Lgs. 10 settembre 2003, n Chiarimenti operativi»). La certificazione dei contratti di lavoro è disciplinata dal D.Lgs. n. 276/2003, in attuazione della delega di cui alla L. n. 30/2003, «al fine di ridurre il contenzioso in materia di lavoro». Nel corso degli anni tale disciplina ha subito alcune modifiche, volte fra l altro a dare un maggiore impulso all istituto. Gli interventi più recenti, contenuti nella L. n. 92/2012 e nel D.L. n. 76/2013 (conv. da L. n. 99/2013), hanno infatti consentito che, proprio grazie alla certificazione del contratto, si possa derogare ai limiti di utilizzo della associazione in partecipazione con apporto di lavoro. Gli organi di certificazione La certificazione dei contratti di lavoro è svolta da apposite Commissioni istituite, ai sensi dell art. 76 del D.Lgs. n. 276/2003, presso: gli enti bilaterali costituiti nell ambito territoriale di riferimento ovvero a livello nazionale quando la Commissione di certificazione sia costituita nell ambito di organismi bilaterali a competenza nazionale; le Direzioni territoriali del lavoro e le province; le università pubbliche e private, comprese le fondazioni universitarie, registrate in un apposito albo istituito presso il Ministero del lavoro con decreto interministeriale 14 giugno 2004; il Ministero del lavoro - Direzione generale delle Relazioni Industriali e dei Rapporti di Lavoro (ex Direzione generale della Tutela delle Condizioni di Lavoro), esclusivamente nei casi in cui il datore di lavoro abbia le proprie sedi di lavoro in almeno due province anche di regioni diverse ovvero per quei datori di lavoro con unica sede di lavoro associati ad organizzazioni imprenditoriali che abbiano predisposto a livello nazionale schemi di convenzioni certificati dalla stessa Commissione istituita presso il Ministero del lavoro; i Consigli provinciali dei consulenti del lavoro di cui alla L. n. 12/1979, esclusivamente per i contratti di lavoro instaurati nell ambito territoriale di riferimento e unicamente nell ambito di intese definite tra il Ministero del lavoro e il Consiglio nazionale dei consulenti del lavoro, con l attribuzione a quest ultimo delle funzioni di coordinamento e vigilanza per gli aspetti organizzativi. La certificazione presso le Direzioni territoriali del lavoro e le Province La composizione ed il funzionamento delle Commissioni istituite presso le Direzioni territoriali del lavoro e presso le Province sono stati disciplinati dal D.M. 21 luglio PRATICA LAVORO 38/

2 Composizione delle Commissioni Le Commissioni costituite presso le Direzioni territoriali del lavoro sono composte da cinque membri così individuati: Dirigente preposto alla Direzione territoriale del lavoro, che la presiede; due funzionari addetti al Servizio politiche del lavoro della Direzione territoriale del lavoro; un rappresentante dell INPS; un rappresentante dell INAIL. Le Commissioni costituite presso le Province sono invece composte da dieci membri così individuati: Dirigente del Servizio provinciale per l impiego in qualità di presidente; tre funzionari del Servizio provinciale competente; un rappresentante dell INPS; un rappresentante dell INAIL; due rappresentanti sindacali e due rappresentanti dei datori di lavoro nominati dal presidente della Commissione su designazione delle organizzazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative a livello provinciale. Alle riunioni delle Commissioni possono inoltre partecipare, esclusivamente a titolo consultivo, un rappresentante della Agenzia delle Entrate ed un rappresentante del Consiglio provinciale degli ordini professionali di appartenenza dei soggetti di cui all art. 1 della L. n. 12/1979, ossia consulenti del lavoro, avvocati, commercialisti, ragionieri e periti commerciali. Inoltre il Dirigente della Direzione territoriale del lavoro o del Servizio provinciale, valutato il carico di lavoro, può costituire eventuali sottocommissioni alle quali affidare funzioni istruttorie. Procedimento di certificazione Il procedimento di certificazione ha inizio ad istanza comune delle parti del contratto di lavoro, redatta su un apposito modulo provvisto di bollo e sottoscritta in originale. Ad esso deve inoltre essere allegata una copia del documento di identità dei richiedenti e l originale del contratto da certificare con indicati i dati anagrafici e fiscali degli stessi. L istanza deve inoltre contenere l indicazione espressa degli effetti civili, amministrativi, previdenziali o fiscali in relazione ai quali le parti chiedono la certificazione, pena l improcedibilità della stessa. L avvio del procedimento certificativo deve essere comunicato alla Direzione territoriale del lavoro, che provvede ad inoltrare la comunicazione alle autorità pubbliche nei confronti delle quali l atto di certificazione è destinato a produrre effetti, la quali possono presentare osservazioni alle Commissioni di certificazione. In mancanza della comunicazione alla Direzione territoriale del lavoro si ritiene possibile impugnare l intero procedimento certificativo ai sensi dell art. 80 del D.Lgs. n. 276/2003, secondo il quale dinnanzi al TAR «può essere presentato ricorso contro l atto certificatorio per violazione del procedimento o per eccesso di potere». Le procedure di certificazione, ai sensi dell art. 78, comma 2, D.Lgs. n. 276/2003, «sono determinate all atto di costituzione delle commissioni di certificazione». Sulla base di tale previsione il D.M. 21 luglio 2004 ha dunque rimesso a ciascuna delle sedi abilitate allo svolgimento dell attività di certificazione la possibilità di disciplinare, pur sempre in osservanza di quanto stabilito dal D.Lgs. n. 276/2003 e dal citato D.M., ulteriori fasi procedurali rispetto a quelle qui riportate. Tale disciplina dovrà essere contenuta nel regolamento interno alle Commissioni, da trasmettersi al Ministero del lavoro ai fini di una valutazione di conformità con i principi espressi nel D.Lgs. n. 276/2003. Verificata la regolarità della documentazione prodotta, il presidente della Commissione effettua la convocazione delle parti, anche a mezzo fax o posta elettronica. Sulla base dei documenti presentati, la Commissione verifica la correttezza del contratto scelto e, ove si renda necessario, propone eventuali modifiche ed integrazioni. La Commissione, infatti, non giudica semplicemente sulla correttezza del contratto ma interagisce e collabora con le parti, provvedendo alla loro audizione al fine di assumere informazioni sui fatti e sugli /2013 PRATICA LAVORO

3 elementi dedotti o da dedurre nel contratto di lavoro di cui si chiede la certificazione; di tali dichiarazioni e dell attività svolta dalla Commissione deve inoltre essere redatto apposito verbale nel provvedimento finale di certificazione. L eventuale assenza anche solo di una delle parti rende improcedibile l istanza e rende necessaria la presentazione di una nuova domanda di certificazione. Le parti, in caso di comprovate motivazioni valutate dal presidente della Commissione, possono farsi rappresentare da un soggetto appositamente delegato. Inoltre, i richiedenti possono farsi assistere dalle rispettive organizzazioni sindacali o di categoria o da un professionista regolarmente abilitato; tale assistenza è peraltro necessaria qualora la parte sia presente in persona di un proprio rappresentante. Il procedimento di certificazione si deve concludere con la redazione del relativo provvedimento entro il termine di trenta giorni dal ricevimento di tutta la documentazione. Provvedimento di certificazione Pendenza del procedimento e dinieghi L atto certificativo, che ha natura di provvedimento amministrativo e come tale deve essere motivato, deve contenere l indicazione del termine e della autorità alla quale è possibile ricorrere e l esplicita menzione degli effetti civili, amministrativi, previdenziali o fiscali, in relazione ai quali le parti hanno richiesto la certificazione. Il provvedimento, inoltre, deve dare atto di tutte le fasi procedimentali scaturite dall istanza di certificazione, segnalando in particolare la presenza dei rappresentanti di INPS, INAIL e Agenzia delle Entrate e le eventuali osservazione presentate. Il provvedimento infine, per essere valido, deve essere sottoscritto dai componenti di diritto della Commissione ed una copia di esso deve essere rilasciata alle parti che hanno sottoscritto l istanza di certificazione. I contratti certificati ed i relativi fascicoli devono essere conservati, anche attraverso sistemi informatici, presso le sedi di certificazione per un periodo di almeno cinque anni a far data dalla estinzione del contratto stesso. La pendenza di un procedimento di certificazione presso una Commissione rende improcedibile la proposizione della medesima istanza davanti lo stesso o altro organo mentre, nel caso in cui sia stato adottato un provvedimento di diniego alla certificazione del contratto, può essere proposta una successiva istanza, davanti lo stesso o a diverso organo, solo se fondata su presupposti e motivi diversi, valutati dalla Commissione adita. Al fine di evitare il verificarsi di tali ipotesi, è previsto che le parti debbano dichiarare nella richiesta di certificazione che non vi sono altri procedimenti certificatori pendenti o che non sono stati emessi precedenti provvedimenti di diniego riferiti alla medesima istanza (in caso contrario deve essere allegata copia del provvedimento di diniego). Commissioni istituite presso enti bilaterali, università e fondazioni universitarie La certificazione dei contratti di lavoro può essere richiesta anche alle Commissioni di certificazione presso gli enti bilaterali costituiti nell ambito territoriale di riferimento ovvero a livello nazionale quando la Commissione sia costituita nell ambito di organismi bilaterali a competenza nazionale. Quanto alle Commissioni di certificazione istituite presso le università o le fondazioni universitarie non esistono particolari limitazioni sotto il profilo della competenza territoriale. È tuttavia previsto che tali Commissioni possano operare esclusivamente nell ambito di università registrate in un apposito albo istituito presso il Ministero del lavoro. Per ottenere tale registrazione, le università sono tenute ad inviare, all atto della registrazione ed ogni sei mesi, studi ed elaborati contenenti indici e criteri giurisprudenziali di qualificazione dei contratti di lavoro con riferimento a tipologie di lavoro indicate dallo stesso Ministero. È altresì previsto che tali Commissioni siano istituite «esclusivamente nell ambito di rapporti di collaborazione e consulenza attivati con docenti di diritto del lavoro di ruolo ai sensi dell arti- PRATICA LAVORO 38/

4 colo 66 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382». A tal riguardo il Ministero del lavoro ha peraltro chiarito che: per l iscrizione e l operatività delle Commissioni è indispensabile la presenza di almeno un docente di ruolo a tempo pieno che, avendo attivato almeno un contratto di collaborazione ai sensi dell art. 66 del D.P.R. n. 328/1980, possa assumere le funzioni di presidente della Commissione e sottoscrivere la relativa istanza di iscrizione all albo (ML interpello n. 5/2012); laddove nell organico universitario non siano presenti docenti a tempo pieno di diritto del lavoro, sia sempre possibile che le Commissioni siano composte totalmente da docenti di diritto del lavoro collocati, ai sensi dell art. 11 del D.P.R. n. 382/1980, in regime di impegno a tempo definito (ML interpello n. 33/2012); esclusivamente nelle ipotesi di impossibilità o indisponibilità del docente a tempo pieno sopravvenuta alla nomina dello stesso in qualità di presidente della Commissione, un professore a tempo definito di diritto del lavoro assuma temporaneamente le funzioni di presidente, al fine di garantire il corretto funzionamento della Commissione stessa, fermo restando l obbligo di comunicare tempestivamente l avvenuta nomina ed ogni successiva modificazione all ufficio competente alla tenuta dell albo delle Commissioni di certificazione (ML interpello n. 24/2013). Albo delle Commissioni L istituzione dell albo delle Commissioni di certificazione universitarie è avvenuta con Decreto Interministeriale 14 giugno 2004 nel quale, tra l altro, è previsto che: la Direzione generale delle Relazioni Industriali e dei Rapporti di Lavoro (ex Direzione generale Tutela delle Condizioni di Lavoro) del Ministero del lavoro provvede alla tenuta dell albo, alla acquisizione delle domande di iscrizione e della documentazione prescritta e rilascia, a richiesta, il certificato di iscrizione; l iscrizione all albo avviene previa presentazione della richiesta, sottoscritta dal presidente della Commissione di certificazione, mediante lettera raccomandata, corredata da un floppydisk nel quale è riprodotta tutta la documentazione necessaria; la registrazione è effettuata a cura della Direzione generale a seguito della verifica della documentazione prodotta, decorsi trenta giorni dal ricevimento della domanda; ai fini della iscrizione all albo i soggetti interessati predispongono un documento analitico dal quale si evincono la composizione della Commissione di certificazione, nonché eventuali convenzioni con gli altri soggetti abilitati alla certificazione ai sensi dell art. 76, comma 3, del D.Lgs. n. 276/2003; entro cinque giorni dal ricevimento della domanda la Direzione generale comunica al richiedente, anche mediante posta elettronica, il tipo di studi ed elaborati specifici necessari ai fini della iscrizione; ai fini del mantenimento dell iscrizione nell albo, le Commissioni di certificazione sono tenute ad inviare alla Direzione generale, ogni sei mesi, una relazione sull attività di certificazione svolta, sulle eventuali modificazioni nella struttura organizzativa nonché, su richiesta della Direzione generale, entro quindici giorni dall inizio del semestre di riferimento, ulteriori studi ed elaborati specifici relativi a indici e criteri di qualificazione dei contratti di lavoro; la Direzione generale detiene e cataloga gli studi e gli elaborati di cui sopra, garantendone l accessibilità per motivi di studio e ricerca agli interessati. Commissioni istituite presso la Direzione generale delle Relazioni Industriali e dei Rapporti di Lavoro (ex Direzione generale della Tutela delle Condizioni di Lavoro) e presso i Consigli provinciali dei consulenti del lavoro Le sedi di certificazione presso la Direzione generale delle Relazioni Industriali e dei Rapporti di Lavoro (ex Direzione generale della Tutela delle Condizioni di Lavoro) del Ministero del lavoro e presso i Consigli provinciali dei consulenti del lavoro sono state istituite dall art. 1, comma 256, L. n. 266/2005 (Finanziaria 2006) /2013 PRATICA LAVORO

5 La Commissione di certificazione istituita presso la Direzione generale del Ministero opera esclusivamente: nei casi in cui il datore di lavoro abbia le proprie sedi di lavoro in almeno due province anche di regioni diverse; con riferimento ai datori di lavoro con unica sede di lavoro associati ad organizzazioni imprenditoriali che abbiano predisposto a livello nazionale schemi di convenzioni certificati dalla stessa Commissione di certificazione istituita presso il Ministero. Altra competenza della Direzione generale del Ministero del lavoro consiste nel certificare «schemi di convenzioni» predisposti a livello nazionale da organizzazioni imprenditoriali e nel certificare i contratti di lavoro, stipulati o da stipulare in osservanza di detti «schemi», da datori di lavoro che, pur con unica sede di lavoro, siano associati a tali organizzazioni. Nelle ipotesi di certificazione sopra descritte le Commissioni di certificazione istituite presso le Direzioni territoriali del lavoro e le Province limitano la loro funzione alla ratifica di quanto certificato dalla Commissione di certificazione istituita presso il Ministero del lavoro. Altre sedi di certificazione, previste dalla L. n. 266/2005, sono i Consigli provinciali dei consulenti del lavoro i quali, analogamente a quanto avviene per le Commissioni istituite presso le Direzioni territoriali del lavoro, le province e gli enti bilaterali (fatta eccezione per quelle istituite presso organismi bilaterali a competenza nazionale), svolgono la propria attività limitatamente al proprio ambito territoriale di competenza. Procedimento di certificazione In ordine al procedimento di certificazione da seguire da parte delle Commissioni diverse da quelle istituite presso le Direzioni provinciali del lavoro e le Province non è possibile riferirsi al D.M. 21 luglio 2004 ma esclusivamente a quanto previsto dall art. 78 del D.Lgs. n. 276/2003. Pertanto, ferma restando la possibilità di adottare un proprio regolamento che disciplini l attività certificatoria, le Commissioni di certificazione istituite presso enti bilaterali, università e fondazioni universitarie, Ministero del lavoro e Consigli provinciali dei consulenti del lavoro, sono tenute al rispetto dei seguenti principi: l inizio del procedimento deve essere comunicato alla Direzione territoriale del lavoro territorialmente competente; il procedimento di certificazione deve concludersi entro il termine di trenta giorni dal ricevimento della istanza; l atto di certificazione deve essere motivato e contenere il termine e l autorità cui è possibile ricorrere; l atto di certificazione deve contenere esplicita menzione degli effetti, civili, amministrativi, previdenziali o fiscali, in relazione ai quali le parti richiedono la certificazione; i contratti di lavoro certificati e la relativa pratica di documentazione, devono essere conservati presso le sedi di certificazione, per un periodo di almeno cinque anni a far data dalla loro scadenza. Effetti e impugnazione dei contratti certificati La legge stabilisce che «gli effetti dell accertamento dell organo preposto alla certificazione del contratto di lavoro permangono, anche verso i terzi, fino al momento in cui sia stato accolto, con sentenza di merito, uno dei ricorsi giurisdizionali esperibili ai sensi dell articolo 80 (del D.Lgs. n. 276/2003), fatti salvi i provvedimenti cautelari» (art. 79, comma 1, D.Lgs. n. 276/ 2003). È altresì previsto che «gli effetti dell accertamento dell organo preposto alla certificazione del contratto di lavoro, nel caso di contratti in corso di esecuzione, si producono dal momento di inizio del contratto, ove la Commissione abbia appurato che l attuazione del medesimo è stata, anche nel periodo precedente alla propria attività istruttoria, coerente con quanto appurato in tale sede. In caso di contratti non ancora sottoscritti dalle parti, gli effetti si producono soltanto ove e nel momento in cui queste ultime provvedano a sottoscriverli, PRATICA LAVORO 38/

6 con le eventuali integrazioni e modifiche suggerite dalla Commissione adita» (art. 79, comma 2, D.Lgs. n. 276/2003). Gli effetti giuridici del contratto certificato possono dunque essere modificati solo sulla base di un pronunciamento giurisdizionale. In particolare, ai sensi dell art. 80 del D.Lgs. n. 276/2003, è previsto che nei confronti dell atto di certificazione, le parti e i terzi nella cui sfera giuridica l atto stesso è destinato a produrre effetti, possono proporre ricorso: presso il Tribunale in funzione di Giudice del lavoro, per erronea qualificazione del contratto, difformità tra il programma negoziale certificato e la sua successiva attuazione o (riservato solo alle parti) per vizi del consenso; dinnanzi al Tribunale Amministrativo Regionale nella cui giurisdizione ha sede la Commissione che ha certificato il contratto, per violazione del procedimento o per eccesso di potere. Prima di adire la via giudiziaria è tuttavia previsto che il ricorrente si rivolga obbligatoriamente alla Commissione di certificazione che ha adottato l atto di certificazione, per un tentativo di conciliazione ai sensi dell art. 410 cod. proc. civ. È inoltre espressamente previsto che il Giudice del lavoro potrà valutare «il comportamento complessivo tenuto dalle parti in sede di certificazione del rapporto di lavoro e di definizione della controversia davanti alla Commissione di certificazione (...), ai sensi degli articoli 9, 92 e 96 del codice di procedura civile». Va infine sottolineato che l accertamento giurisdizionale dell erroneità della qualificazione ha effetto fin dal momento della conclusione dell accordo contrattuale, mentre l accertamento giurisdizionale della difformità tra il programma negoziale e quello effettivamente realizzato ha effetto a partire dal momento in cui la sentenza accerta che ha avuto inizio la difformità stessa. Certificazione dei contratti di associazione in partecipazione Come noto, la L. n. 92/2012 ha introdotto delle limitazioni alla instaurazione di rapporti di associazione in partecipazione prevedendo che, qualora l apporto dell associato consista anche in una prestazione di lavoro, il numero degli associati impegnati in una medesima attività non può essere superiore a 3, indipendentemente dal numero degli associanti. L art. 1, comma 29, della stessa Legge fa tuttavia salvi «fino alla loro cessazione, i contratti in essere che, alla data di entrata in vigore della presente legge, siano stati certificati ai sensi degli articoli 75 e seguenti del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276». In sede di conversione del D.L. n. 76/2013, il Legislatore ha poi introdotto una ulteriore deroga alla disciplina limitativa della associazione in partecipazione, introducendo un comma 2-bis all art cod. civ. secondo il quale «le disposizioni di cui al secondo comma non si applicano, limitatamente alle imprese a scopo mutualistico, agli associati individuati mediante elezione dall organo assembleare di cui all articolo 2540, il cui contratto sia certificato dagli organismi di cui all articolo 76 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni, nonché in relazione al rapporto fra produttori e artisti, interpreti, esecutori, volto alla realizzazione di registrazioni sonore, audiovisive o di sequenze di immagini in movimento». Al riguardo il Ministero del lavoro con circ. n. 35/2013 ha chiarito che, per quanto concerne gli associati di società cooperative, la certificazione dei relativi contratti non deve essere intervenuta necessariamente prima della entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n. 76/ 2013 (23 agosto 2013), atteso che il legislatore non lo ha chiaramente previsto come invece è avvenuto con l art. 1, comma 29, della L. n. 92/2012. Secondo il Ministero dette certificazioni dovranno essere quantomeno avviate prima di qualsiasi accertamento ispettivo. La disposizione vuole infatti sollecitare un intervento «sostitutivo» e «parallelo» da parte delle Commissioni di certificazione, evitando ogni possibile sovrapposizione ad un eventuale accertamento. Ne consegue che: /2013 PRATICA LAVORO

7 in caso di procedura di certificazione già avviata, il personale ispettivo sospenderà gli accertamenti iniziati dopo tale procedura e sino alla sua conclusione; in caso di accertamento ispettivo già avviato, la Commissione di certificazione adita dovrà dichiarare l improcedibilità della richiesta presentata successivamente all avvio dell accertamento. PRATICA LAVORO 38/