PROCURA GENERALE della Corte di cassazione

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1 PROCURA GENERALE della Corte di cassazione Ricorso n /2013 R.G. Il sostituto Procuratore generale, con riferimento al ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto dall arch. Santiago Calatrava Valss, nella causa di risarcimento per danno erariale n /2013 innanzi alla Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per il Veneto, OSSERVA L architetto Santiago Calatrava Valls, donò all'amministrazione Comunale di Venezia lo studio di fattibilità del Quarto Ponte sul Canal Grande, di collegamento fra il Piazzale Roma e la fondamenta prospiciente il Palazzo delle Ferrovie, ricevendo poi l incarico della progettazione definitiva ed esecutiva per la realizzazione dell opera. A seguito dell aggiudicazione dei lavori, fu investito dall'amministrazione comunale dell attività di consulenza artistica della direzione lavori con determinazione dirigenziale n. 202 del 13 febbraio 2003, poi integrata dalla successiva n del 16 maggio Nel corso dell'esecuzione del contratto di appalto, il Comune di Venezia provvide alla redazione e successiva approvazione di n. 6 perizie di variante ai lavori. Successivamente, la Corte dei Conti, Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per il Veneto, notificò all'arch. Calatrava, quale "consulente della direzione lavori", al direttore dei lavori ed ai direttori operativi, inviti a dedurre per un presunto danno erariale inerente "gli errori riconducibili alla progettazione, alla validazione, all'approvazione del progetto e all'indizione del bando di gara" ed ai loro riflessi sulla successiva "redazione di sei perizie di variante in corso d'opera" comportanti un aumento del quadro economico dei lavori. L architetto Santiago Calatrava ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione deducendo che l'incarico a lui affidato non riguardava la fase di predisposizione e redazione di perizie di variante, ma, in considerazione del suo specifico contenuto, era limitato alla mera assistenza architettonica sulla corretta interpretazione ed esecuzione del progetto esecutivo posto a base di gara, senza alcun esercizio di poteri autoritativi. Egli, quindi, non aveva avuto alcun ruolo nell'ambito della direzione dei lavori e nella redazione ed approvazione delle dette perizie, in quanto l incarico, proprio in considerazione del suo specifico contenuto, costituiva un accordo accessorio ed integrativo di quello originario di progettista dell'opera. Di conseguenza, non sussistevano le condizioni per la configurabilità della giurisdizione contabile, prevista dall art. 13 del r.d. n. 1214/1934 e dall art. 1, comma 4, della legge n. 20/1994, ed il rapporto instauratosi con l amministrazione non era di servizio, ma unicamente d opera professionale ex art c.c., che può dar luogo solo ad una responsabilità di natura civilistica, peraltro già fatta valere dal Comune di Venezia avanti al giudice ordinario. La controricorrente Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per il Veneto osserva che né la normativa in materia di appalti pubblici, né quella in tema di tariffa professionale approvata con Legge 2 marzo 1949, n. 143 (Testo Unico della tariffa degli onorari per le prestazioni 1

2 professionali dell'ingegnere e dell'architetto) contengono riferimenti alla figura del direttore artistico. In particolare, per quanto attiene gli appalti pubblici, tale tipologia di incarico non risulta contemplata né nella L. n. 109/1994 (cd. Legge Merloni) né nell'attuale D.Lgs. n. 163/2006 (cd. Codice degli appalti), mentre è prevista la possibilità, al fine di garantire la corretta esecuzione del progetto, di incaricare della direzione lavori lo stesso progettista (richiama, al riguardo l'art. 27 della legge n. 109/1994, corrispondente all'attuale art. 130 del codice degli appalti). Pertanto, ad avviso della Procura regionale, occorre tenere distinta la responsabilità dell'arch. Calatrava quale progettista (per la quale sono stati attivati dal Comune di Venezia tre procedimenti civili), da quella relativa all'incarico di consulente, svolto dal professionista agendo quale longa manus della Direzione Lavori e, quindi, della stessa amministrazione, con conseguente imputabilità in via diretta ed immediata alla PA dell'attività svolta e connesso instaurarsi di una relazione funzionale con l'ente pubblico. In particolare, l'arch. Calatrava, quale consulente della Direzione Lavori, ne aveva potuto condizionare l'operato non solo in virtù del suo prestigio ed autorevolezza, ma soprattutto in ragione della natura dell incarico, di fatto talmente incisivo quanto a compiti e funzioni da supervisionare e affiancare in toto l'ufficio di Direzione dei Lavori. Il ruolo assunto dall'architetto emerge ad avviso della Procura regionale da una serie di elementi di fatto quali: il contenuto delle determinazioni con cui fu conferito l incarico di consulenza tecnica alla direzione dei lavori, comprendente l analisi ed il controllo delle proposte tecniche e richieste di chiarimento da parte del costruttore, il controllo e l approvazione dei disegni di fabbrica costruttivi della struttura in acciaio emessi dal costruttore, suggerimenti e raccomandazioni in materia tecnica, partecipazione a riunioni e discussioni; le modalità di svolgimento dell incarico, quali potevano evincersi dalla corrispondenza tra l'arch. Calatrava ed il Comune di Venezia, da cui emerge un ruolo non limitato alla mera consulenza, ma di effettiva direzione e coordinamento dei lavori; le controdeduzioni all'invito a dedurre depositate agli atti dagli altri convenuti nel giudizio di responsabilità, ed in particolare dai difensori dell'ing. Scibilia (Direttore Lavori) i quali, a margine delle deduzioni in data 8 giugno 2012, oltre ad eccepire la prescrizione del danno derivante dai pagamenti relativi alle prime tre perizie e da alcuni pagamenti afferenti alla quarta perizia, avevano sottolineato che, comunque, l'ing. Scibilia aveva redatto, in qualità di D.L., solo le prime quattro perizie, con la collaborazione del consulente arch. Calatrava, mentre le successive perizie venivano approvate dall'ing. Vento; lle considerazioni svolte dall'ing. Leggeri, consulente della Procura della Repubblica, nell'ambito del procedimento penale n. 2191/08 R.G.N.R. relativo a presunti illeciti nella realizzazione dell opera, nei confronti degli ingegneri Scibilia e Vento, il quale aveva evidenziato che la personalità, la notorietà e la autorevolezza di un progettista e di un consulente durante l'esecuzione lavori come Calatrava, non possono che, in varia misura e con differenti modalità, aver condizionato il loro operato. Ciò posto, va ricordato che il solo incarico per la progettazione di opera pubblica affidato a libero professionista non determina l'instaurazione di un rapporto di servizio con l'ente pubblico, stante la necessaria approvazione del progetto da parte dell'amministrazione, versandosi in tal caso in un'ipotesi, non di inserimento del soggetto nell'organizzazione dell'amministrazione, ma di contratto d'opera professionale, per cui, con riferimento alla responsabilità per danni cagionati all'amministrazione dal progettista nell'esecuzione dell'incarico affidatogli, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, e non quella della Corte dei conti (Sez. Un., Sentenza n del 23/03/2004 e Ordinanza n del 09/02/2011). 2

3 Al contrario, il direttore dei lavori per la realizzazione di un'opera pubblica, appaltata da un'amministrazione comunale, in considerazione dei compiti e delle funzioni che gli sono devoluti, che comportano l'esercizio di poteri autoritativi nei confronti dell'appaltatore e l'assunzione della veste di "agente", deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserito nell'apparato organizzativo della pubblica amministrazione che gli ha conferito l'incarico, quale organo tecnico e straordinario della stessa, con la conseguenza che, con riferimento alla responsabilità per danni cagionati nell'esecuzione dell'incarico stesso, è soggetto alla giurisdizione della Corte dei Conti, ai sensi del R.D. 12 luglio 1934, art. 52, comma 1, n (Sez. un.,ordinanza n. 340 del 13/01/2003). Va, inoltre, tenuto presente che, in tema di giurisdizione nei giudizi di responsabilità per danni cagionati all'amministrazione appaltante da chi ha svolto sia l'incarico di progettista che quello di direttore dei lavori, questa Corte ha affermato: che, non potendo giungersi alla scissione delle giurisdizioni in presenza di un rapporto unitario, la domanda nella quale il danno lamentato è prospettato come derivante dal complesso di tali attività spetta alla giurisdizione del giudice contabile poiché dal cumulo di incarichi sorge una complessiva attività professionale nella quale la progettazione è prodromica alla successiva attività di direzione (Sez. Un., Ordinanze n del 20/03/2008 e n del 02/12/2008); che la giurisdizione del giudice ordinario sussiste solo quando, nella prospettazione della domanda, la parte ne abbia dedotto la responsabilità non nella qualità di direttore dei lavori, ma in quella di progettista per gli errori e le carenze progettuali allo stesso imputabili, stante la piena indipendenza e autonomia del giudizio di responsabilità amministrativa che, anche per gli stessi fatti, compete alla Procura generale della Corte dei conti per il danno erariale subito dalla stazione appaltante (Sez. Un., Ordinanza n del 09/02/2011). Nella specie, non solo la prospettazione della domanda, ma anche gli atti di conferimento dell incarico portano alla conclusione che lo stesso era finalizzato a garantire la realizzazione dell opera in conformità alle indicazioni architettoniche e tecniche del progetto. Nella premessa della determina n. 202/2003 l'ing. Vento, sosteneva che rilevato il notevole pregio artistico e architettonico che assume il progetto del nuovo ponte, per la realizzazione del quale durante la fase esecutiva dovrà necessariamente essere mantenuto il medesimo livello qualitativo, si rende necessario il coinvolgimento del progettista Arch. Santiago Calatrava in qualità di consulente alla Direzione Lavori per l'attuazione del progetto a livello costruttivo predisposto a cura dell'appaltatore. L'articolo 2 dello schema di contratto allegato a tale determinazione n. 202/2003, recita: L incarico comprende i seguenti servizi: controllo architettonico di eventuali integrazioni e modificazioni di dettaglio necessarie e proposte dall'appaltatore sulle indicazioni degli elaborati esecutivi di progetto; controllo architettonico degli elaborati costruttivi di officina (carpenteria, calcestruzzo, casseforme, dettagli significativi) che l'appaltatore fornirà al consulente e alla Direzione Lavori; assistenza architettonica sui particolari architettonici esecutivi ritenuti significativi e richiesti dalla Direzione Lavori e/o dalla Soprintendenza ai Beni Ambientali e Architettonici di Venezia; contatti con la Soprintendenza sopraccitata, per il rispetto delle prescrizioni per la realizzazione; sopralluoghi in cantiere per una verifica della corretta interpretazione architettonica del progetto; tempestive relazioni e comunicazioni all'amministrazione Comunale su eventuali problemi ed inconsistenze riscontrate sull'andamento dei lavori con riferimento al 3

4 rispetto, da parte dell'appaltatore, delle disposizioni contenute negli elaborati grafici esecutivi di progetto". L art. 3 prevede che l incarico avrà durata fino all ultimazione dei lavori accertata dal Direttore dei lavori con proprio verbale. Resta tuttavia inteso che il consulente rimane a disposizione della Direzione lavori durante tutta la fase di collaudazione. Nella seconda determina (n del 16/05/2003) si precisa che il primo incarico limita l'intervento del consulente ai soli aspetti architettonici (delle forme) del progetto costruttivo predisposto a cura dell'appaltatore e non comp r ende l'attività di consulenza tecnica circa la regolare esecuzione delle carpenterie metalliche principali e secondarie (controlli saldature, bullonature, ecc.) e quindi si rende necessario il coinvolgimento del progettista Arch. Santiago Calatrava in qualità di consulente tecnico alla direzione lavori data la sua consistente esperienza professionale maturata negli anni nella costruzione in tutto il mondo di analoghe strutture. Da tali atti si evince che l attività oggetto di incarico all'arch. Calatrava comportava lo svolgimento di compiti assimilabili a funzioni tipiche del direttore dei lavori, come delineate dall art. 124 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 ( Regolamento di attuazione della L. 11 febbraio 1994, n. 109 legge quadro in materia di lavori pubblici, e successive modificazioni ), applicabile ratione temporis, secondo cui: 1. Il direttore dei lavori cura che i lavori cui è preposto siano eseguiti a regola d'arte ed in conformità al progetto e al contratto. 2. Il direttore dei lavori ha la responsabilità del coordinamento e della supervisione dell'attività di tutto l'ufficio di direzione dei lavori, ed interloquisce in via esclusiva con l'appaltatore in merito agli aspetti tecnici ed economici del contratto. 3. Il direttore dei lavori ha la specifica responsabilità dell'accettazione dei materiali, sulla base anche del controllo quantitativo e qualitativo degli accertamenti ufficiali delle caratteristiche meccaniche di questi così come previsto dall'articolo 3, comma 2, della legge 5 novembre 1971, n. 1086, ed in aderenza alle disposizioni delle norme tecniche di cui all'articolo 21 della predetta legge. 4. Al direttore dei lavori fanno carico tutte le attività ed i compiti allo stesso espressamente demandati dalla Legge o dal presente regolamento nonché: a) verificare periodicamente il possesso e la regolarità da parte dell'appaltatore della documentazione prevista dalle leggi vigenti in materia di obblighi nei confronti dei dipendenti; b) curare la costante verifica di validità del programma di manutenzione, dei manuali d'uso e dei manuali di manutenzione, modificandone e aggiornandone i contenuti a lavori ultimati. Dalla norma si evince che la realizzazione dell opera in conformità alle indicazioni architettoniche e tecniche del progetto costituisce una funzione tipica del direttore dei lavori. Pertanto, l affidamento all arch. Calatrava di un incarico finalizzato a garantire il raggiungimento di tale risultato lo aveva inserito organicamente in tale ambito operativo e non può ritenersi un mero completamento ed integrazione della fase progettuale; questa, infatti, si chiude con l approvazione del progetto da parte dell'amministrazione (art. 49 D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, cit), mentre l attività affidata all arch. Calatrava riguardava quella, temporalmente e logicamente successiva, di esecuzione dei lavori. Dalla natura di incarico organicamente inserito nella direzione dei lavori e dall inerenza di tale attività a quella delle amministrazioni aggiudicatrici, secondo l art. 27 della L. 11 febbraio 1994, n. 109, applicabile ratione temporis, deriva che tra l arch. Calatrava ed il Comune di Venezia si instaurò un rapporto di servizio, tale dovendosi intendere, come precisato in molteplici occasioni da parte di questa Corte, una relazione con la pubblica amministrazione, caratterizzata per il tratto di investire un soggetto, altrimenti estraneo all'amministrazione, del compito di porre in essere in sua vece un'attività, senza che rilevi nè la natura giuridica dell'atto di investitura, provvedimento, convenzione o contratto, ne' quella del soggetto che la riceve, altra 4

5 persona giuridica o fisica, privata o pubblica (Sez. Un., Ordinanza n del 02/12/2008 ed ivi rif.). La controversia appartiene, quindi, alla giurisdizione del giudice contabile. P.Q.M. chiede alla Corte Suprema di Cassazione il rigetto del ricorso con l affermazione della giurisdizione del giudice contabile. Roma, 25 marzo 2014 Il sostituto Procuratore generale Pasquale Fimiani 5