Principali sistemi di frode rilevati in danno della politica agricola comune e dei fondi strutturali.
Il contesto criminale nel quale ci si trova ad operare risulta estremamente flessibile e particolarmente ricco di soluzioni che consentono di aggirare le norme procedurali per la concessione dei finanziamenti in oggetto. Sulla base dell esperienza acquisita, si ritiene di poter affermare che si sia ormai formata una vera e propria categoria di professionisti del crimine specializzati nell attuazione dei più svariati meccanismi (contabili, societari, commerciali, finanziari, ecc..) finalizzati all illecito ottenimento delle somme messe a disposizione sia dalla UE che dallo Stato Italiano con la Legge 488/92.
La scoperta delle truffe e delle associazioni criminali ideatrici è dovuta, spesso, all intuizione ed all esperienza acquisita sul campo, unici veri elementi che consentono di individuare o, quantomeno, percepire nell immediato quali possano essere le irregolarità, procedendo conseguentemente con la valutazione delle più efficaci metodologie operative di contrasto.
L esame degli interventi effettuati dai Reparti della Guardia di Finanza ha evidenziato come la maggior parte delle irregolarità in danno del bilancio dell Unione Europea abbia interessato il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e, più in dettaglio, le tipologie di aiuto co-finanziate con la legge n. 488/1992.
Le regioni Calabria, Campania, Puglia e Sicilia, unitamente alla Basilicata, sono le aree maggiormente interessate da questo tipo di patologie in quanto ammesse alla maggior parte dei finanziamenti europei. Per questo motivo, proprio nelle prime quattro regioni, rientranti nell ambito dell obiettivo Convergenza, il Comando Generale del Corpo ha individuato le località ove si richiede lo sforzo più intenso dei Reparti Operativi in termini d impiego delle risorse, allo scopo di prevenire e contenere al massimo il rischio di distrazione del denaro pubblico stanziato per lo sviluppo economico e sociale del Mezzogiorno.
INDICI DI ANOMALIA Sulla base dell esperienza operativa maturata dai Reparti del Corpo sono stati enucleati una serie di indici di anomalia emersi con maggior frequenza durante le investigazioni svolte sul campo, la cui presenza, se riferita ai beneficiari di erogazioni di finanziamenti comunitari, può essere considerata sintomatica di possibili pratiche fraudolente. S intende far riferimento: all esistenza di precedenti e pendenze in campo fiscale a carico dei beneficiari sospettati di frode, specialmente quando già implicati in reati di emissione e/o utilizzo di fatture per operazioni inesistenti;
Segue - INDICI DI ANOMALIA alla presenza, tra i soggetti cointeressati alla gestione o al controllo delle aziende beneficiarie, di pregiudicati per reati particolarmente gravi, quali l associazione per delinquere semplice o di stampo mafioso, il riciclaggio, la truffa, i delitti contro la Pubblica Amministrazione, contro il patrimonio e contro la fede pubblica o in materia di bancarotta; al collegamento delle aziende beneficiarie con consulenti e professionisti esterni che si sono affermati nell ambiente locale come veri e propri specialisti nell acquisizione di erogazioni pubbliche, che spesso in realtà sfruttano contatti, metodi e tecniche d intervento chiaramente finalizzati a porre in essere attività illecite;
Segue - INDICI DI ANOMALIA all impiego, come amministratori di società di capitali, di sospetti prestanome e teste di legno (per l età avanzata o le patologiche condizioni mentali, ovvero per essersi prestati a fungere da schermo in precedenti operazioni illecite); alla presentazione di polizze fideiussorie che non provengono da primarie aziende del settore o da società finanziarie localmente conosciute per serietà ed affidabilità; all entità dei finanziamenti in relazione alle potenzialità economiche e patrimoniali dei richiedenti, considerato che le linee di aiuto prevedono spesso l intervento di un mix di risorse che includono anche la quota di finanziamento a carico dell impresa beneficiaria.
Politica Agricola Comune In materia di P.A.C., per il periodo di programmazione 2007-2013, risultano attivi da un lato il FEAGA (Fondo Europeo Agricolo di Garanzia), dall'altro il FEASR (Fondo Europeo di Sviluppo Rurale), destinati, rispettivamente, a finanziare le misure di mercato ed i programmi di sviluppo rurale.
Per quanto attiene il comparto della P.A.C., in base all esperienza operativa maturata, i soggetti maggiormente dediti alle frodi, sono stati spesso individuati tra le aziende agricole e/o organizzazioni di produttori che operano nei settori in cui la percezione degli aiuti è, tuttora, legata alla quantità di prodotto realizzato e/o trasformato.
P.A.C. Metodologie di Frode In questo settore, le metodologie di frode maggiormente riscontrate sono quelle legate all artificioso sovradimensionamento delle domande di aiuto, consistenti nella falsa dichiarazione: di una particolare coltivazione in aree geografiche non compatibili; di una superficie seminata superiore a quella reale; di un numero di piante maggiore rispetto a quelle esistenti.
Settori di maggiore interesse operativo I settori agricoli maggiormente interessati e verso i quali è opportuno indirizzare l attività di controllo sono, sostanzialmente, quattro: l ortofrutticolo; il vitivinicolo; l agrituristico; il c.d. set aside, previsto dal Reg. (CEE) n. 1272/88 della Commissione, peraltro valevole sino all annualità 2008.
Nel settore dell ortofrutta, le frodi si verificano per quanto attiene: i prodotti rientranti nel regime di aiuti per effetto del cd. "ritiro dal mercato - Aiuto che viene dato alle organizzazioni di produttori e le loro associazioni che hanno facoltà di non commercializzare, per i volumi ed i periodi che giudicano opportuni, i prodotti previsti dall'art. 1 del Reg. (CEE) n. 2200/96 (in primis le albicocche, i carciofi, le ciliegie, le cipolle, le mele, le pere e le pesche). Il premio denominato "Indennità Comunitaria di Ritiro (ICR)", è determinato di anno in anno dall'unione Europea, ed è corrisposto, nei limiti consentiti, in base alla quantità di ortofrutta consegnata ai centri di ritiro.
Segue Frodi nel settore ortofrutticolo i prodotti beneficiari di agevolazioni erogate per la trasformazione di determinati prodotti agricoli quali patate da fecola, agrumi, olio di oliva, carni, riso, prugne, foraggi essiccati, prodotti lattiero-caseari, tabacco, pomodori etc. etc. Il premio denominato Regime del Pagamento Unico per Azienda (R.P.U.A.) è erogato sulla base della superficie di terreno agricolo dedicato alla produzione di detti prodotti destinati alla trasformazione.
Nel settore vitivinicolo, le frodi più frequenti si verificano per quanto attiene: false attestazioni inerenti il possesso di un diritto di impianto, reimpianto o impianto anticipato dei vitigni oggetto di finanziamento; false dichiarazioni inerenti la destinazione alla distillazione, allo scopo di eliminare dal mercato vitivinicolo i vini potenzialmente in eccedenza e di qualità mediocre, in realtà impiegati per la eventuale sofisticazione dei vini, nonché tutti i sottoprodotti contenenti alcool (vinacce e fecce).
Nel settore agrituristico, regolato dalla Legge n. 96/2006, i finanziamenti attengono alla ristrutturazione di fabbricati ed annessi edifici rurali, alla realizzazione di strutture per attività ricreative e colturali ed all'acquisto di arredi ed attrezzature. I sistemi di frode più utilizzati consistono nella: omessa realizzazione degli investimenti per i quali erano stati richiesti ed ottenuti i finanziamenti pubblici; presentazione alla Regione di fatture false a giustificazione delle spese che l azienda beneficiaria del finanziamento di fatto non aveva sostenuto e/o facendo risultare maggiori costi rispetto a quelli reali (sovrafatturazione);
Segue Frodi nel settore Agrituristico destinazione delle strutture e dei macchinari, acquistati con il concorso delle risorse pubbliche, a finalità diverse da quelle imposte dalla normativa; mancata osservanza della vincolante tempistica di ultimazione delle opere agevolate e la rendicontazione all ente pubblico di lavori eseguiti in regime di economia (ausilio dei braccianti e degli operai aziendali), in realtà effettuati con il concorso di ditte esterne.
Il set aside, previsto dal Reg. (CEE) n. 1272/88, consiste in una forma di riposo del terreno agrario, collegata ad incentivi economici e a criteri pratici di attuazione della politica agricola comune, peraltro non più finanziata a partire dall anno 2009. I maggiori sistemi di frode nello specifico settore consistono nel: fornire false indicazioni sull identità degli agricoltori che avrebbero presentato le istanze tese ad ottenere i finanziamenti; presentazione di domande multiple; indicazioni di superfici di terreno ammissibile al contributo superiore a quelle reali.
Fondo europeo per la pesca (FEP) Per il periodo 2007-2013 il F.E.P. sostituisce lo S.F.O.P.. Il nuovo Fondo prevede un aiuto finanziario per agevolare l'applicazione dell'ultima riforma della politica comune della pesca (PCP) e sostenere le necessarie ristrutturazioni correlate all'evoluzione del settore.
Segue Fondo europeo per la pesca Il F.E.P si articola intorno a cinque assi prioritari: Asse prioritario 1 - Adeguamento della flotta da pesca comunitaria; Asse prioritario 2 - Acquacoltura, pesca in acque interne, trasformazione e commercializzazione; Asse prioritario 3 - Misure di interesse comune; Asse prioritario 4 - Sviluppo sostenibile delle zone di pesca; Asse prioritario 5 - Assistenza tecnica.
Segue Fondo europeo per la pesca Le attività da effettuare al fine di individuare eventuali frodi in materia sono quelle connesse a: sostituzione dei motori delle navi, che sono ora subordinati ad una serie di condizioni volte a garantire una riduzione della capacità delle stesse; rinnovamento degli attrezzi, che sono finalizzati a migliorare la selettività della pesca;
Segue Fondo europeo per la pesca l'arresto definitivo delle attività di pesca, finanziamenti ora estesi ai casi di destinazione delle navi ad attività diverse dalla pesca, comprese quelle aventi fini di lucro; per l'arresto temporaneo delle attività di pesca, ora concessi anche in caso di interruzione per motivi di salute pubblica; la formazione e l'aggiornamento professionale di soggetti operanti nel settore; giovani pescatori per l'acquisto di una prima nave di occasione.
Fondi Strutturali Il nuovo contesto economico e sociale determinato dall allargamento dell Unione Europea a 27 Stati Membri, ha spinto la Commissione Europea a rivedere la propria politica di coesione per affrontare coerentemente il divario dello sviluppo economico, delle disparità territoriali e dei livelli occupazionali nelle differenti aree regionali. Tre sono gli obiettivi fissati (convergenza, competitività regionale e occupazione, cooperazione territoriale europea) e tre gli strumenti finanziari previsti (FESR, FSE e Fondo di Coesione).
Fondo europeo di sviluppo regionale (2007-2013) L'obiettivo del FESR è quello di contribuire al potenziamento della coesione economica e sociale, riducendo le disparità regionali. Tale contributo avviene attraverso un sostegno allo sviluppo e attraverso l'organizzazione strutturale delle economie regionali, anche per quanto riguarda la riconversione delle regioni industriali in declino.
Il Fondo sociale europeo (2007-2013) Il FSE sostiene le politiche degli Stati membri volte ad applicare la strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione. Tali politiche sono strettamente collegate ai Grandi Orientamenti delle Politiche Economiche (GOPE), alla Strategia europea per l'occupazione (SEO), nonché alle linee di orientamento per l occupazione.
Fondo di coesione (2007-2013) Il Fondo di coesione contribuisce al finanziamento degli interventi nel settore dell'ambiente e in quello delle reti transeuropee di trasporto nei dieci nuovi Stati membri, nonché in Spagna, Grecia e Portogallo. Il fondo rientra nell'obiettivo "Convergenza" della nuova politica di coesione per il periodo 2007-2013.
Finanziamenti di cui alla legge 19 dicembre 1992 nr. 488, con successivo cofinanziamento europeo. La legge n. 488/92 è stata interessata, nel corso degli anni, da molti cambiamenti che hanno riguardato, essenzialmente, le procedure e le responsabilità in tema di collaudo degli investimenti.
Segue - Finanziamenti di cui alla legge 19 dicembre 1992 nr. 488, con successivo cofinanziamento europeo. Da ultimo, la normativa ha sostituito il decreto di concessione definitiva a contenuto non discrezionale con un "atto di liquidazione a saldo e conguaglio emesso dalle banche concessionarie, redatto secondo schemi definiti dal Ministero dello Sviluppo Economico. Sono, così, state snellite ulteriormente le procedure di verifica e di certificazione degli investimenti, demandandone gli oneri quasi esclusivamente alle banche concessionarie. Il Ministero si è, al riguardo, riservato la possibilità di verificare l operato degli istituti di credito effettuando controlli a campione.
Fondi Strutturali Sistemi di Frode In materia di F.S.E. i sistemi di frode più ricorrenti consistono: nell utilizzo di fatture per operazioni inesistenti, aventi per oggetto sia prestazioni specialistiche di docenza, tutoraggio e collaborazione ausiliaria, sia acquisti di beni strumentali, che consentivano di documentare all Ente erogatore spese di entità sostanzialmente superiore rispetto a quelle effettivamente sostenute; iscrizione al corso formativo di ignari soggetti; falsificazione delle firme sui documenti voucher formativi individuali condizionati;
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode utilizzazione fraudolenta di documenti personali annessi ai contratti voucher, in alcuni casi privi di validità, forniti unitamente ai dati identificativi, già nella disponibilità del soggetto percettore dei finanziamenti; fittizia interposizione di altri soggetti, che mediante emissione di fatture per operazioni parzialmente inesistenti contribuiscono a far innalzare i costi relativi ai corsi oggetto di finanziamento.
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode In materia di FERS e/o 488/92, i sistemi di frode e gli espedienti cui si fa ricorso sono, essenzialmente, finalizzati a simulare i requisiti necessari per accedere ai finanziamenti in argomento, nonché il reale stato di avanzamento dei lavori. Di seguito sono illustrati i sistemi di frode più significativi che, per lo più in combinazione tra loro, vengono posti in essere dai soggetti coinvolti:
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode Ricorso al contratto chiavi in mano Attraverso l utilizzo del c.d. contratto chiavi in mano, il soggetto beneficiario del finanziamento affida la realizzazione del progetto ad un fornitore unico ( general contractor ), il quale si incarica di realizzare tanto le strutture e le opere murarie, quanto di installare impianti e attrezzature. In realtà, la figura del general contractor serve solo ed esclusivamente a far lievitare i costi mediante fatturazione di forniture gonfiate negli importi, talvolta anche in misura doppia rispetto al reale valore di mercato. Questo perché, nella complessità di un contratto chiavi in mano, non sempre risulta agevole individuare i reali costi delle opere ammesse a finanziamento.
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode Spesso a questi ultimi vengono imputati costi in tutto o in parte relativi a opere non ammissibili. In realtà, le operazioni cartolarmente affidate ad un general contractor vengono,poi, eseguite da ditte realmente operanti negli specifici settori di competenza (edilizia, meccanica ecc.) e per costi notevolmente inferiori a quelli pattuiti nel contratto chiavi in mano. Il ricorso a general contractors, spesso stranieri, consente altresì di giustificare una esportazione legale di capitali e di rendere più difficili ed elaborati i controlli e i riscontri finalizzati alla ricostruzione della realtà sottostante. Spesso, gli appaltatori erano società create ad hoc dagli stessi beneficiari, o ad essi indirettamente riconducibili.
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode Naturalmente, l effettuazione di lavori in realtà mai eseguiti o l acquisto di impianti/macchinari/attrezzature mai acquistati ovvero acquistati a costi inferiori è giustificato attraverso l emissione di F.O.I. da parte degli stessi percettori del finanziamento ovvero da società cartiere.
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode Acquisto di macchinari non nuovi di fabbrica. Spesso, gli impianti acquistati, seppur presenti e rinvenuti nell opificio all atto della ispezione, nella realtà non sono nuovi di fabbrica, requisito essenziale per l ottenimento del finanziamento. Le linee di produzione risultano installate; i macchinari appaiono come nuovi di fabbrica; i locali nuovi e puliti; le linee di produzione agevolate risultano affiancate da altre linee nuove non agevolate.
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode In realtà, le linee di produzione finanziate vengono opportunamente pulite, sgrassate, riverniciate e reetichettate (modello, matricola e anno di costruzione) affinché, ad una sommaria ricognizione esterna, possano effettivamente risultare come nuove. In questo caso, è fondamentale effettuare i riscontri direttamente presso il produttore degli impianti che sarà sicuramente in grado di fornire dati certi e inconfutabili sui modelli, sugli anni di produzione e sui primi cessionari, atteso che tali cessioni sono normalmente accompagnate da collaudi e primo avviamento da parte della stessa ditta di produzione.
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode Fittizio aumento del capitale sociale. La concessione delle agevolazioni finanziarie L. 488 è subordinata alla verifica che la banca concessionaria deve effettuare circa l idoneità delle fonti finanziarie indicate dall impresa al fine della realizzazione del progetto di investimento. Le fonti riguardano, in particolare, il capitale sociale, il quale, secondo quanto disposto dalla normativa di riferimento, deve rispettare determinati parametri di consistenza, tanto che nella maggior parte dei casi le imprese che richiedono le agevolazioni si trovano nella necessità di apportare nuovi mezzi finanziari.
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode Oltre al sistema di fittizio aumento del capitale effettuato mediante duplice delibera assembleare, un altro sistema di frode consiste nell effettuare, da parte del soggetto beneficiario, il versamento del capitale sociale tramite l apporto di un socio estero, il quale emette assegni privi di copertura versandoli sul C/C dell azienda. All atto del versamento in C/C, la banca rilascia la contabile comprovante il deposito degli assegni, a sua volta presentata dalla stessa azienda beneficiaria all istituto di credito concessionario, corredata della delibera assembleare di aumento del capitale sociale.
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode Ulteriori metodi fraudolenti: Infedeltà delle autocertificazioni sullo stato di avanzamento lavori. False attestazioni di spesa prodotte alla Pubblica Amministrazione/Banche Concessionarie. Le dichiarazioni liberatorie non assicurano certezza della spesa poiché, al fine di perpetrare la truffa alla P.A., si ricorre spesso a fornitori compiacenti, i quali, oltre ad emettere F.O.I., rilasciano false dichiarazioni di avvenuto pagamento, permettendo così al beneficiario di incassare i contributi.
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode Uso di fotocopie di titoli di credito emessi dal soggetto beneficiario (solitamente assegni bancari), il quale li pone, successivamente, in visione alla banca concessionaria a garanzia dell avvenuto investimento. In realtà, i predetti titoli non vengono mai posti all incasso dal compiacente (laddove non correo) fornitore del/dei bene/i. Diffuso è anche il ricorso a fornitori (fittizi) aventi sede all estero (spesso Inghilterra), in quanto il ricorso ad accertamenti incrociati tra le forniture effettuate ed i pagamenti risulta alquanto laborioso, se non impossibile nei casi in cui si ricorra a Stati esteri cc.dd. paradisi fiscali.
Segue - Fondi Strutturali Sistemi di Frode Tali società spesso fanno capo, anche per il tramite di prestanome, allo stesso soggetto titolare del finanziamento; in tali casi i pagamenti vengono regolarmente effettuati con bonifici bancari, ma successivamente le stesse somme rientrano nelle disponibilità del medesimo soggetto su altri conti bancari accesi all estero. Utilizzo di false lettere di referenze bancarie che vengono presentate dal soggetto agevolato alla banca concessionaria, nelle quali viene certificato il possesso dei mezzi finanziari e patrimoniali idonei a far fronte agli apporti dei mezzi propri per la copertura degli investimenti finanziati.
PRINCIPALI TIPOLOGIE DI IRREGOLARITÀ Riepilogando, le principali tipologie di irregolarità rilevabili a seguito dell attività di controllo si sostanziano in: IN MATERIA DI CONTABILITÀ: - assente; - errata; - falsa o falsificata; - non presentata.
SEGUE PRINCIPALI TIPOLOGIE DI IRREGOLARITÀ DOCUMENTI - domanda di aiuto errata o incompleta; - domanda di aiuto falsa o falsificata; - documenti giustificativi incompleti o mancanti; - documenti giustificativi errati; - documenti giustificativi falsi o falsificati. AZIONI - misura non eleggibile all aiuto; - spese non eleggibili; - ritenuta di commissione non dovuta.
SEGUE PRINCIPALI TIPOLOGIE DI IRREGOLARITÀ OPERATORE ECONOMICO - dati identificativi irregolari; - attività inesistente; - falsa descrizione dell attività; - ripresa irregolare della produzione; - cessazione, vendita o riduzione irregolare; - non cessazione, non estirpazione, non abbattimento, etc; - inosservanza della quota, della soglia, etc; - operatore non avente la qualità necessaria; - assenza di identificazione, di marcatura, etc; - non riconversione.
SEGUE PRINCIPALI TIPOLOGIE DI IRREGOLARITÀ DIRITTO ALL AIUTO - inosservanza dei termini; - operazione vietata; - dichiarazione assente o tardiva; - cumulo di aiuti incompatibili; - assenza delle prove prescritte; - rifiuto del controllo o del pagamento; - diverse domande per lo stesso soggetto; - inosservanza di altre condizioni del regolamento / contratto; - infrazione alle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici.
SEGUE PRINCIPALI TIPOLOGIE DI IRREGOLARITÀ OPERAZIONE - mancata realizzazione dell Operazione; - realizzazione incompleta dell Operazione; - realizzazione non conforme dell Operazione; - spese non afferenti al periodo di realizzazione; - spese non legittime / costo-beneficio non probante; - soprafinanziamento; - contributo insufficiente dello Stato Membro / Privato; - reddito non dichiarato.
Banche dati a disposizione La selezione dei soggetti da controllare dev essere sempre frutto di un attenta attività d intelligence e di analisi di rischio, che permetta di individuare le posizioni di maggiore pericolosità nell ambito della platea dei destinatari dei fondi pubblici comunitari e nazionali. Le attività ispettive volte al contrasto delle frodi comunitarie, come indicato al vol. I, parte I cap. 6 della Circolare 1/2008 promanata dal Comando Generale III Reparto Operazioni Ufficio Tutela Entrate non possono prescindere dalla c.d. analisi di rischio, ovvero da quella attività di intelligence che deve necessariamente precedere la scelta dei soggetti a rischio da sottoporre a verifica / controllo.
Pertanto, nella fase di individuazione e scelta dei soggetti da sottoporre ad attività ispettiva non si può non fare a meno di procedere all analisi ed all elaborazione dei dati disponibili quantomeno all interno delle applicazioni informatiche in uso al Corpo di seguito riportate: Visure esperite al sito web A.T. nelle sottosezioni: - R.E.T.I.; - Ser.P.I.Co. Precedenti G.diF. Sistema Infocamere Telemaco. Rete 3270 - M.U.V. Web Intelligence. Banca dati Interforze SDI.
Archivi dei soggetti percettori di contributi comunitari tenuti presso gli Enti Locali eroganti. SIAN (Sistema Informativo Agricolo Nazionale), gestita da AGEA. Archivio soggetti percettori di contributi comunitari presso Ministero Politiche Agricole e Forestali Direzione Pesca. Per quanto attiene all acquisizione degli archivi nella disponibilità di altri Enti, la stessa è subordinata a richieste che vengono annualmente presentate dai Reparti del Corpo ai Dirigenti degli Enti erogatori (Regioni, Province e Comuni).
Tutto ciò, in attesa che il problema della costituzione della banca dati unica a livello centrale per tutte le sovvenzioni pubbliche trovi una soluzione in seno al Comitato per la lotta contro le frodi comunitarie istituito presso il Dipartimento delle Politiche Comunitarie della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Così, per quanto concerne i fondi strutturali comunitari le informazioni sui beneficiari finali vengono comunicate periodicamente dalle Regioni ai Comandi di 2 livello sulla base dei protocolli d intesa stipulati nel settore, e si completano mediante la consultazione, in web intelligence, dello specifico applicativo per i finanziamenti gestiti a livello centrale.