IL DOHA ROUND 1. La Doha Development Agenda Nel novembre 2001 si è svolta a Doha, nel Qatar, la quarta Conferenza ministeriale del Wto che ha aperto il Doha round, così chiamato in analogia con i round negoziali che si tenevano all epoca del Gatt (1). L appuntamento di Doha si collocava in un contesto economico internazionale profondamente cambiato rispetto alla precedente Conferenza di Seattle del 1999: nel 2001, infatti, l economia mondiale si trovava in piena recessione, mentre nel 1999 cresceva a ritmo sostenuto. Se dunque nel 1999 l economia internazionale non sembrava avere bisogno di stimoli esterni per continuare la sua crescita, nel 2001, invece, gli stimoli che potevano derivare dalla prospettiva di un ulteriore apertura dei mercati apparivano quanto mai necessari per rilanciare l economia ed evitare il ritorno a misure protezionistiche da parte dei paesi in recessione. Per quanto riguarda il contesto politico più generale, si può sottolineare come a questa mutata situazione economica, già di per sé favorevole al lancio di un nuovo round negoziale, si aggiunse l influenza degli avvenimenti dell 11 settembre 2001: la Conferenza di Doha - che si teneva peraltro per la prima volta in un paese islamico - era il primo appuntamento internazionale di rilievo dopo quei tragici giorni e la sua riuscita assumeva un alto valore simbolico sulla tenuta della comunità internazionale. Sul versante interno al Wto, a Doha si fece tesoro dell esperienza di Seattle e delle critiche di scarsa trasparenza rivolte dai Pvs, tentando di (1) Al riguardo va ricordato che, mentre l esistenza del Gatt era politicamente rilevante solo quando il round negoziale era in corso, il Wto è una istituzione permanente, che in linea di principio non avrebbe bisogno di avviare grandi cicli di negoziati per giustificare la propria ragion d essere. 34
Il Doha round orientare il negoziato verso procedure decisionali più aperte e adottando un agenda negoziale maggiormente in linea con le attese dei Pvs stessi, con il chiaro obiettivo politico di dare loro più peso e più voce sui tavoli multilaterali. A seguito di trattative serrate che si protrassero anche al di là della scadenza prefissata, fu approvata una Dichiarazione ministeriale piuttosto corposa, articolata in 52 paragrafi. Ad essa si aggiunsero due importanti decisioni riguardanti, rispettivamente, il rapporto tra tutela della salute e protezione dei diritti di proprietà intellettuale e l applicazione degli accordi dell Uruguay round. La Dichiarazione ministeriale di Doha che, in virtù dei frequenti riferimenti al tema dello sviluppo e alle esigenze dei Pvs, prese il nome di Doha Development Agenda (Dda) (2) sancì dunque l avvio di un nuovo round di trattative multilaterali, riunendo i diversi temi in discussione in un unico negoziato complessivo, da chiudere entro il 1 gennaio 2005 con un atto unico finale (single undertaking) (3). I temi affrontati nella Dda sono i seguenti: Agricoltura. Sulla base di quanto stabilito dagli accordi dell Uruguay round, i paesi membri avevano già dato avvio ad un nuovo negoziato agricolo all inizio del 2000. Con la Dda l agricoltura rientra nel negoziato complessivo e viene fissata al 31 marzo 2003 la scadenza per accordarsi sulle cosiddette Modalities, le regole in base alle quali congegnare gli impegni in materia agricola da parte di ciascun paese, da ratificare alla quinta Conferenza ministeriale (Cancun). Così, mentre il termine ultimo per gli altri temi in agenda era fissato al 1 gennaio 2005, nel caso dell agricoltura si stabilì che i termini dell accordo fossero tecnicamente pronti già alla fine del 2003, data di scadenza della clausola di pace e quindi, almeno implicita- (2) Una versione in lingua italiana della Dichiarazione ministeriale di Doha è riportata nell Appendice 5. Per un ulteriore approfondimento si vedano anche sul sito web del Wto (www.wto.org) il testo originale e il documento The Doha Declaration Explained. (3) Il single undertaking è una procedura secondo la quale tutti gli accordi relativi ai diversi temi dell agenda negoziale devono essere sottoscritti nell ambito di un unico maxi-accordo, senza che vi sia la possibilità, per i paesi membri Wto, di accettare solo alcuni di essi. Lo scopo di questa procedura negoziale è facilitare l emergere di un consenso su un pacchetto complessivo, alzando il costo del rifiuto a sottoscrivere un singolo accordo e (quindi) favorendo il trade off fra i vari temi in agenda. Secondo alcuni, tuttavia, l approccio del single undertaking può rendere i negoziati più lunghi, complessi e difficili da gestire, innescando la pratica dei veti incrociati e rischiando di sacrificare il raggiungimento di un accordo sui temi per i quali esso sarebbe invece possibile. 35
mente, dello stesso Accordo agricolo dell Uruguay round, come si è già avuto modo di chiarire nel capitolo 1. Servizi. La Dda delinea i principi guida del negoziato e le scadenze future per discutere sull accesso al mercato in materia di servizi. Prodotti non agricoli. Nella Dda si afferma l opportunità di migliorare l accesso al mercato dei prodotti non agricoli (con particolare attenzione ai prodotti maggiormente esportati dai Pvs), per ridurre o eliminare le tariffe, i picchi tariffari, il fenomeno della cosiddetta tariff escalation (4) e le barriere non tariffarie. Trips. In questo ambito, il risultato più importante è rappresentato dalla dichiarazione con cui vengono accolte le richieste dei Pvs sulla possibilità di prescindere dalla tutela dei brevetti riconosciuta dall Accordo Trips quando si tratta di proteggere la salute pubblica. In particolare, si afferma che l Accordo Trips può e deve essere interpretato in modo da sostenere il diritto dei paesi membri del Wto alla protezione della salute e promuovere l accesso alle medicine per tutti. Inoltre, sempre in riferimento alle relazioni tra commercio e diritti di proprietà intellettuale, la Dda affronta due importanti questioni riguardanti la difesa delle denominazioni d origine dei prodotti: da un lato, infatti, si concorda di negoziare l istituzione di un sistema multilaterale di notifica e registrazione delle indicazioni geografiche dei vini e delle bevande alcoliche, per pervenire ad un accordo entro la Conferenza di Cancun (5) ; dall altro, viene ipotizzata la possibilità (su proposta dell Ue) di garantire un adeguata protezione anche alle indicazioni geografiche relative a prodotti diversi da vini ed alcolici. (4) Con il termine tariff escalation si intende una struttura tariffaria in cui il livello dei dazi lungo la filiera produttiva aumenta al crescere del grado di trasformazione dei prodotti, con l obiettivo, da parte dei paesi che la adottano, di massimizzare la protezione commerciale sul valore aggiunto rispetto a quella sulla materia prima. (5) In realtà, già l Accordo Trips dell Uruguay round prevedeva l istituzione di un registro multilaterale delle indicazioni geografiche per vini e liquori (art. 23.4) e la possibilità di avviare negoziati per l estensione della protezione addizionale prevista per vini e liquori ad altri prodotti alimentari (art. 24.1). Per una trattazione più approfondita della disciplina relativa alle denominazioni di origine e alle indicazioni geografiche si rinvia al capitolo 6. 36
Il Doha round Temi di Singapore. Per i cosiddetti temi di Singapore (box 2.1), la Dda riconosce l utilità di introdurre norme multilaterali in tali ambiti ma non li inserisce tra i punti specifici da trattare durante il round. Si stabilisce dunque di proseguire il lavoro istruttorio, in vista di negoziati da lanciare, secondo modalità da definire, subordinatamente all esistenza di un esplicito consenso da parte di tutti i paesi membri, in occasione della Conferenza di Cancun. Box 2.1 I temi di Singapore I temi di Singapore sono così definiti poiché furono discussi per la prima volta nella Conferenza ministeriale di Singapore (1996). Si tratta di regole comuni su questioni relative a: investimenti esteri; politiche della concorrenza; trasparenza negli appalti pubblici; agevolazione del commercio. Sostenitori della necessità di avviare negoziati su questi temi sono sempre stati i paesi sviluppati, con l Ue in prima linea, che vedono nell introduzione di regole certe e trasparenti in tali ambiti l opportunità di agevolare l accesso delle proprie imprese ai mercati degli altri paesi. Un largo fronte di Pvs si è sempre opposto all adozione di prescrizioni di tale natura, considerandole come indebite ingerenze nella gestione dei propri sistemi economici. Regole Wto. Diversi paragrafi della Dda sono dedicati ad una serie di questioni legate all applicazione degli accordi e alle procedure del Wto. In linea generale, tali questioni si riferiscono all esigenza di chiarire e migliorare le regole procedurali, la loro trasparenza e la loro comprensibilità, prestando specifica attenzione alle esigenze dei Pvs. In riferimento all applicazione degli accordi, si dà mandato a negoziare sui punti non ancora risolti dalle decisioni prese prima e durante Doha; mentre vengono avviati specifici gruppi negoziali sulle misure anti-dumping, sui sussidi - con particolare attenzione ai sussidi nel settore della pesca - e sull applicazione degli accordi regionali, al fine di verificare la loro compatibilità con il sistema multilaterale. Commercio e ambiente. La Dda dispone l avvio di negoziati per chiarire le relazioni che intercorrono tra le regole del Wto e i vincoli in materia com- 37
merciale previsti dagli Accordi ambientali multilaterali (Multilateral environmental agreements). Tali accordi sono circa 200 e almeno 20 di questi contengono disposizioni relative al commercio. La Dda dà inoltre mandato ad avviare negoziati sulla riduzione delle barriere tariffarie e non tariffarie per il commercio di beni e servizi ambientali. Nella Dda vengono anche fornite indicazioni per il lavoro del Comitato Commercio e ambiente, al quale viene chiesto di esaminare: l effetto delle misure ambientali sull accesso ai mercati (con particolare attenzione ai Pvs); le relazioni tra misure ambientali e Accordo Trips; la compatibilità dell etichettatura ambientale (ecolabelling) con le regole del Wto. Sviluppo. Numerosi punti della Dda riguardano direttamente i Pvs o i Paesi meno avanzati (Pma). Fra questi vi sono: il mandato ad esaminare i problemi che le economie di piccole dimensioni (Small economies) hanno nell integrarsi nel sistema di commercio multilaterale; l istituzione di un gruppo di lavoro sui temi di commercio, debito e finanza, per fornire un contributo alla riduzione del debito dei Pvs attraverso il commercio; l istituzione di un gruppo di lavoro sulle relazioni fra commercio e trasferimento di tecnologia; le raccomandazioni in tema di cooperazione tecnica e capacity building, per fornire assistenza tecnica volta a permettere ai paesi meno sviluppati di accedere ai benefici del commercio internazionale e ad inserire il commercio nei piani per lo sviluppo e per la riduzione della povertà; l impegno dei membri Wto a fornire accesso a dazio zero ai prodotti dei Pma; la revisione delle clausole sul trattamento speciale e differenziato, con l obiettivo di rafforzarle e renderle più incisive ed efficaci (6). Procedura per la soluzione delle controversie. Nel merito della soluzione delle controversie, la Dda indice un negoziato per la revisione delle norme in vigore, da concludersi entro maggio 2003 (7). Tale negoziato, anche in virtù del suo oggetto istituzionale, è esplicitamente escluso dal single undertaking in cui sono inseriti tutti gli altri temi. (6) Per una trattazione più approfondita delle questioni relative ai Pvs si veda il capitolo 7. (7) Tale data non è stata rispettata, e nemmeno la successiva scadenza del maggio 2004. Attualmente il mandato per negoziare la riforma del sistema per la soluzione delle controversie è stato rinnovato senza nessuna scadenza precisa. Per approfondimenti su questo tema si rinvia comunque al capitolo 1. 38
Il Doha round Commercio elettronico. La Dda conferma l impegno a non introdurre dazi sui prodotti trasmessi elettronicamente fino alla Conferenza di Cancun (8). 2. Il negoziato da Doha a Cancun (9) 2.1 Il negoziato agricolo L Accordo sull agricoltura dell Uruguay round, insieme agli impegni specifici dei singoli paesi contenuti nelle schedules, aveva rappresentato un risultato di grande importanza in materia di relazioni internazionali in campo agricolo. Tale importanza non va cercata tanto negli effetti concreti dell Accordo in termini di liberalizzazione del commercio agricolo, fortemente ridotti dal sistematico annacquamento di molti tra gli impegni previsti dall Accordo stesso, quanto nell aver segnato una svolta - e con essa un punto di non ritorno - nella normativa internazionale che disciplina i rapporti multilaterali riguardanti l agricoltura. Nella piena consapevolezza di avere innescato un processo lungo e difficile, e ancora lontano dal suo compimento, lo stesso Accordo aveva impegnato i paesi membri del Wto a far partire un nuovo ciclo di negoziati in materia agricola già nei primi mesi del 2000 (built-in agenda): cioè prima della scadenza (2001) del periodo d implementazione dell Accordo per i paesi sviluppati e indipendentemente da quanto fosse accaduto sul versante degli altri accordi Wto. In ossequio a tale impegno, il nuovo negoziato agricolo ha avuto effettivamente inizio nel marzo 2000 e, nella sua prima fase antecedente alla Conferenza di Doha, è stato caratterizzato dalla presentazione di numerosi documenti e di ben 45 proposte negoziali ufficiali da parte di 126 paesi (10). Molte erano proposte globali, cioè riguardanti la posizione di un paese su tutti i temi dell agenda negoziale (tali erano, tra le altre, le proposte presentate (8) Sul tema del commercio elettronico, dopo Doha si sono tenute numerose riunioni negoziali aventi per oggetto: la classificazione dei contenuti delle trasmissioni elettroniche; i legami tra commercio elettronico e sviluppo economico dei paesi; le implicazioni di carattere fiscale; il rapporto tra commercio tradizionale ed e-commerce. Ad oggi, tuttavia, non è stato ancora raggiunto alcun accordo. (9) Questo paragrafo si basa su De Filippis e Salvatici 2003. (10) Un riepilogo delle principali tappe del negoziato si trova nell Appendice 1 Cronologia del negoziato agricolo del Doha round. 39
da Usa, Ue, Giappone, Svizzera, India), mentre altre, in molti casi presentate congiuntamente da gruppi di paesi, riguardavano temi specifici. In questa fase è stato particolarmente attivo il Gruppo di Cairns, che ha presentato proposte specifiche su ciascuno dei tre pilastri del negoziato agricolo (accesso al mercato, regolamentazione delle esportazioni sussidiate e sostegno interno). Tuttavia gli stessi Pvs, tradizionalmente molto passivi nelle precedenti tornate negoziali, hanno fatto sentire la propria voce su numerose questioni - con aggregazioni di paesi diverse, a seconda del tema trattato - quali la scatola verde, l accesso al mercato, il trattamento speciale e differenziato. Il nuovo negoziato agricolo è proseguito secondo un agenda articolata e su un numero molto vasto di argomenti: dalle quote d importazione a tariffa ridotta alla riduzione delle tariffe, dai sussidi alle esportazioni ai crediti e alle restrizioni sulle esportazioni stesse, dai problemi relativi alle imprese commerciali di Stato a quelli riguardanti la sicurezza alimentare, la salubrità dei prodotti alimentari e lo sviluppo rurale. Si trattava evidentemente di una lista molto aperta e generica, ancora non organizzata intorno a temi unificanti, quali, ad esempio, i tradizionali tre pilastri. Da un lato, infatti, alcuni paesi spingevano per dare un esplicita visibilità, trattandole come punti separati, a questioni quali il trattamento speciale e differenziato per i Pvs o una serie di aspetti legati alla salvaguardia dei ruoli non direttamente commerciali dell agricoltura (i cosiddetti non-trade concerns) (11) ; d altro lato, l indicazione generica consentiva, in una fase ancora preliminare, di non fare impantanare subito il negoziato su temi specifici e particolarmente controversi. In questo quadro si tenne la quarta Conferenza ministeriale del Wto a Doha che, a differenza di quella precedente, tenutasi a Seattle, raggiunse buona parte dei risultati che ci si era prefissati. In particolare, come si è accennato, la Dichiarazione finale della Conferenza lanciò un nuovo round (11) L espressione non-trade concerns è il risultato di un compromesso teso ad accontentare, almeno parzialmente, le richieste di paesi quali il Giappone, la Corea, la Norvegia e l Ue, che avrebbero voluto porre in discussione il più generale problema di come salvaguardare e valorizzare la multifunzionalità dell agricoltura, nel cui ambito giustificare l uso di alcuni strumenti di sostegno altrimenti considerati distorsivi del commercio. L opposizione della maggioranza degli altri paesi (segnatamente Usa e Gruppo di Cairns) ha fatto saltare qualsiasi riferimento alla multifunzionalità, sostituendola con la (più generica) esigenza di tenere conto di questioni di natura non commerciale (i non-trade concerns, appunto), come quelle relative a sicurezza alimentare, salubrità e sviluppo rurale, ritenute meno ambigue e comunque gradite anche ad alcuni Pvs. 40
Il Doha round di negoziati multilaterali su un ampia serie di temi, compresa la trattativa in materia agricola che era già in corso. In particolare, si stabilì che l agricoltura rientrasse nel single undertaking previsto dal Doha round e si indicò per esso un agenda molto serrata, secondo la quale il negoziato agricolo sarebbe dovuto entrare subito nel vivo, in modo da pervenire ad un accordo significativo nella successiva Conferenza di Cancun programmata per l autunno del 2003. A questo scopo, i paesi avrebbero dovuto concordare, già entro marzo 2003, una bozza di accordo contenente l impianto degli impegni da sottoscrivere e l approccio da seguire (le cosiddette Modalities), per definirne i contenuti concreti nei mesi successivi e poi ratificarli, appunto, in occasione della Conferenza di Cancun. L agenda del negoziato prefigurata dalla Dda fa riferimento ai tre pilastri del vecchio accordo agricolo: accesso al mercato, sussidi alle esportazioni e sostegno interno. All interno di questa tripartizione vengono comprese la maggior parte delle tematiche oggetto del negoziato agricolo quali, ad esempio, la riduzione delle tariffe, la variabilità dei dazi, il problema della tariff escalation, le quote d importazione a tariffa ridotta, le misure di salvaguardia speciali, il trattamento speciale e differenziato e altri temi relativi all accesso al mercato, i sussidi e i crediti all esportazione, gli aiuti alimentari, le imprese commerciali di Stato e i vincoli all esportazione. Nell ambito di questi grandi temi si affrontarono anche le altre questioni menzionate dalla Dichiarazione di Doha, come il trattamento speciale e differenziato per i Pvs e i non-trade concerns. Il negoziato che avrebbe dovuto portare alla predisposizione delle Modalities divenne presto molto difficile e fu ulteriormente complicato dalla fase di passaggio in atto nelle politiche agrarie dei due principali attori: gli Usa, che nel maggio 2002 approvarono il nuovo Farm bill - la legge pluriennale d intervento in agricoltura che modificò in parte la posizione Usa nei confronti del negoziato Wto - e l Ue, che nel luglio 2002 avviò un tormentato dibattito sulla revisione di medio termine della Pac, destinato a concludersi solo un anno più tardi. Mentre i paesi membri non mostravano alcuna disponibilità a spingere la trattativa verso una fase operativa, per agevolare l emergere di un impianto negoziale condiviso su cui avviare il confronto, il Presidente del Comitato Agricoltura, Stuart Harbinson, preparò nel febbraio 2003 un testo provvisorio di Modalities, che prevedeva una serie di impegni e scadenze in materia 41
di regolamentazione del sostegno interno, di riduzione delle tariffe doganali e di riduzione e graduale abolizione dei sussidi all esportazione. Il documento voleva essere un compromesso tra le opposte esigenze espresse dai diversi paesi nelle proposte iniziali a suo tempo presentate; una sorta di accordo-quadro da accettare in linea di massima e da riempire poi di contenuti negoziando nei mesi successivi. Box 2.2 Il documento sulle Modalities del marzo 2003 Il documento predisposto da Stuart Harbinson sulle Modalities è riassumibile nei seguenti punti principali: eliminazione dei sussidi all esportazione dei paesi sviluppati entro 9 anni (12 anni per i Pvs); ridimensionamento e disciplina più rigorosa dei crediti all esportazione; riduzione di tutte le tariffe del 40-60% in 5 anni, con maggiori tagli per le tariffe più alte; aumento delle quote d importazione a tariffa ridotta dal 5% al 10% del consumo interno, con tariffe invariate rispetto a quelle in vigore, ed eliminazione della clausola speciale di salvaguardia; riduzione del sostegno interno distorsivo per i pagamenti della scatola gialla del 60% in 5 anni (40% in 10 anni per i Pvs); taglio del sostegno della scatola blu del 50% in 5 anni (33% in 10 anni per i Pvs); mantenimento della clausola de minimis, ma con tagli graduali (per i Pvs la percentuale della clausola de minimis sarebbe rimasta al 10%). Riguardo al trattamento speciale e differenziato per i Pvs, si prevedeva un trattamento di favore in ciascuno dei pilastri delle Modalities: gli aspetti più rilevanti erano l accesso a dazio zero per i prodotti dei Pma sui mercati dei paesi sviluppati e la possibilità per i Pvs di mantenere tariffe più alte per ragioni di sicurezza alimentare. Tale prima bozza non incontrò il favore dei paesi membri che, rimanendo fermi sulle proprie posizioni, si dichiararono insoddisfatti del documento, anche se con motivazioni assai diverse: gli Usa e il Gruppo di Cairns la giudicarono troppo conservatrice e poco coraggiosa rispetto all obiettivo della liberalizzazione commerciale; il Giappone la considerò del tutto inaccettabile per ragioni opposte; l Ue ne denunciò l eccessivo appiattimento sulla posizione statunitense e l omissione di temi a suo avviso irrinunciabili, come quelli assimilabili ai non-trade concerns. La seconda versione della proposta di Harbinson (box 2.2) non si discostò molto dalla precedente e scontentò analogamente tutti i paesi. Di conseguenza, la scadenza prevista dall agenda di Doha per l approvazione delle Modalities non fu rispettata e la trattativa 42
Il Doha round entrò in una fase di stallo, tanto più preoccupante quanto più si avvicinava la data della Conferenza di Cancun. In questo quadro, l approvazione della riforma della Pac del giugno 2003, con il suo contenuto fortemente innovativo - in particolare il disaccoppiamento degli aiuti diretti dalla quantità prodotta - consentì all Ue di allentare la propria posizione difensiva sul fronte agricolo e, insieme al febbrile lavoro dei vertici del Comitato Agricoltura del Wto, diede una scossa al negoziato. In particolare, nell agosto del 2003, facendo seguito ad una esplicita richiesta di vari paesi membri del Wto, gli Stati Uniti e l Ue elaborarono un testo congiunto per proporre una bozza di accordo; ad esso rispose un gruppo di Pvs guidati dal Brasile, con un documento poi firmato a nome del cosiddetto G20 (12). Tali documenti vennero in qualche misura recepiti nella bozza di Dichiarazione che il Presidente del Consiglio generale del Wto, Carlos Perez del Castillo, elaborò e fece circolare alla vigilia della Conferenza di Cancun. Il documento congiunto Usa-Ue rappresentava il tentativo, da parte dei due principali attori, di rilanciare e riprendere in mano il negoziato, analogamente a quanto fatto in passato in occasione dell Uruguay round, quando l accordo agricolo fu di fatto un intesa bilaterale tra Usa ed Ue, poi accettata, con qualche concessione, da tutti gli altri paesi. Per quanto riguarda il sostegno interno, il testo congiunto Usa-Ue prevedeva un ulteriore taglio dei sussidi della scatola gialla, un limite massimo all ammontare dei sussidi della scatola blu e un ridimensionamento della clausola de minimis. Sull accesso al mercato, la riduzione delle tariffe avrebbe seguito un triplice approccio: per alcuni prodotti si proponeva una riduzione lineare, ad altri sarebbe stato applicato un meccanismo volto ad armonizzare - oltre che a ridurre - il livello delle tariffe; mentre per altri ancora si proponeva il totale azzeramento di tutti i dazi. I Pvs avrebbero goduto di un trattamento preferenziale e di misure di salvaguardia per alcuni prodotti dichiarati sensibili. I paesi sviluppati avrebbero inoltre accordato il libero accesso (ovvero l azzeramento dei dazi) per una certa percentuale di esportazioni provenienti dai (12) Il G20 è un gruppo eterogeneo di Pvs a composizione variabile, costituito da un nucleo di 20 paesi cui nel tempo se ne sono affiancati, di volta in volta e in via temporanea, altri. Perciò in alcuni documenti il gruppo viene citato anche con altre sigle quali G20+, G22 etc. Nel presente lavoro, tuttavia, si è scelto di adottare in modo uniforme la sigla G20 (v. Appendice 2 Paesi e coalizioni). 43
Pvs. Per quanto riguarda i sussidi e i crediti alle esportazioni, essi sarebbero stati completamente eliminati nel caso di alcuni prodotti da concordare, di particolare interesse per i Pvs esportatori, mentre sarebbero stati sottoposti ad un ulteriore progressiva riduzione negli altri casi. Infine, la proposta faceva riferimento ad una differenziazione fra i Pvs, distinguendo i grandi esportatori e riservando loro un trattamento di minor favore rispetto agli altri paesi meno sviluppati. Il documento del G20 forniva una visione alternativa al testo Usa-Ue, rigettando innanzitutto la distinzione fra i grandi esportatori e i Pvs più poveri. Inoltre, proponeva che la riduzione dei sussidi distorsivi dovesse essere realizzata dai soli paesi sviluppati e che essa, in qualche misura, dovesse riguardare anche le politiche contenute nella scatola verde. Si richiedeva poi che il trattamento speciale e differenziato per i Pvs fosse più ampio ed efficace, che la clausola de minimis relativa al sostegno interno fosse ridotta e la clausola speciale di salvaguardia fosse mantenuta per i soli Pvs. Infine, il documento del G20 chiedeva che i prodotti tropicali e altri prodotti dei paesi più poveri avessero accesso libero sui mercati dei paesi sviluppati e che i sussidi alle esportazioni fossero totalmente eliminati. Si trattava di una proposta radicale, sicuramente inaccettabile per Usa e Ue; tuttavia, anche se con toni aspri e con una contrapposizione tra paesi sviluppati e Pvs, mai sperimentata in passato, il negoziato agricolo sembrava ripartito, sia pure in extremis. In questo quadro, proprio intravedendo la possibilità di riavvicinare le posizioni, il Presidente del Consiglio generale del Wto, Carlos Perez del Castillo, predispose una bozza di accordo, nella forma di Dichiarazione finale da discutere e adottare nella Conferenza di Cancun. La proposta di Perez del Castillo fu un tentativo di mediazione fra il testo congiunto Usa-Ue e quello dei Pvs rappresentati nel G20, anche se questi ultimi la considerarono come un compromesso eccessivamente sbilanciato in favore delle posizioni di Stati Uniti e Unione Europea. 2.2 Gli altri temi negoziali del Doha round Nell ambito della normativa sulla protezione della proprietà intellettuale e la salute pubblica, proprio alla vigilia della Conferenza di Cancun si giunse a una decisione multilaterale che sopprimeva gli ultimi ostacoli legati ai bre- 44
Il Doha round vetti per l importazione di farmaci a buon mercato, offrendo la possibilità ai paesi poveri di importare più facilmente le versioni generiche dei farmaci sotto brevetto, nel caso in cui essi non fossero in grado di provvedere internamente alla loro fabbricazione. Si trattò di una decisione molto importante, poiché riguardava tutti i prodotti del settore farmaceutico brevettati, o fabbricati grazie a un brevetto, compresi i principi attivi necessari alla loro fabbricazione e i kit diagnostici per la loro utilizzazione. In relazione al problema della tutela delle indicazioni geografiche, coerentemente a quanto previsto dall agenda di Doha, le questioni dibattute nell ambito del Consiglio Trips furono due: la creazione del registro multilaterale per i vini e le bevande alcoliche; l estensione del livello più elevato di protezione (articolo 23.4 dell Accordo Trips) ad altri prodotti a denominazione di origine. Per quanto riguarda il tema della cosiddetta Implementation, ossia dell effettiva applicazione degli impegni sottoscritti con gli accordi dell Uruguay round, l evoluzione dei negoziati confermò i timori dei Pvs riguardo alla scelta, sancita nella Conferenza di Doha, di includere la relativa discussione nell ambito del nuovo ciclo di negoziati. Ne conseguiva infatti che, pur essendo questi temi legati al passato, un eventuale accordo su di essi, di particolare interesse per i Pvs, era comunque subordinato al buon esito dei negoziati nel loro insieme, divenendo esso stesso merce di scambio sul tavolo negoziale. Inoltre, non solo su questi temi non si registrava alcun accordo, neanche sull ampiezza del mandato negoziale stabilito a Doha, ma il numero di questioni da affrontare rimaneva assai elevato: si trattava, infatti, di regole per stabilire la provenienza delle merci, la liberalizzazione del commercio dei prodotti tessili, l interpretazione dell Accordo su sussidi e dazi compensativi, il trattamento speciale e differenziato dei Pvs, le pratiche anti-dumping, le procedure doganali e altro ancora. Anche in questo caso, così come per l agricoltura, nessuna delle scadenze previste dalla Dichiarazione di Doha fu rispettata e su molte questioni si arrivò a Cancun senza avere idea di quali fossero i compromessi politici raggiungibili. In relazione ai cosiddetti temi di Singapore, si è già accennato al fatto che l avvio dei negoziati su investimenti, politiche della concorrenza, trasparenza negli appalti pubblici e agevolazione del commercio avesse incontrato una notevole opposizione da parte dei Pvs già in occasione della Conferenza 45
di Doha. Le discussioni svolte all interno dei singoli gruppi di lavoro avevano infatti evidenziato molti elementi di disaccordo: l ampiezza della materia da includere negli eventuali negoziati; l incapacità o impossibilità di applicare regole dettagliate da parte dei paesi meno avanzati; l impatto che la definizione di regole vincolanti potrebbe avere sui processi di sviluppo; il riconoscimento di un trattamento speciale e differenziato per i Pvs, in grado di garantire l assistenza tecnica e la flessibilità necessarie per l applicazione delle regole eventualmente concordate. In questo quadro, alla vigilia della Conferenza di Cancun, la maggior parte dei Pvs continuava a guardare con grande scetticismo, se non con esplicita ostilità, alla possibilità di iniziare un ciclo di negoziati sui temi di Singapore. Anche sul tema dell accesso al mercato per i prodotti non agricoli non si era registrata alcuna convergenza significativa sui principali temi in discussione, pertanto la bozza di Dichiarazione ministeriale preparata alla vigilia della Conferenza si limitò a riportare la proposta di accordo elaborata dal Presidente del gruppo negoziale (in analogia con quanto fatto da Harbinson nel caso della trattativa agricola), articolata su quattro punti: scelta della formula per la riduzione generalizzata dei dazi; individuazione dei settori in cui arrivare all eliminazione delle barriere tariffarie; trattamento speciale e differenziato per i Pvs; riduzione delle barriere non tariffarie. In aggiunta ai temi precedentemente elencati, i negoziati avevano affrontato anche altre questioni, relative al legame tra commercio internazionale e ambiente, al commercio nel settore dei servizi, alla revisione del meccanismo per la soluzione delle controversie e di altre regole del Wto. Riguardo ai legami tra commercio internazionale e ambiente, non era prevista alcuna scadenza, anche a causa della natura tutto sommato esplorativa e preliminare del mandato negoziale indicato dalla Dichiarazione di Doha. Ben più rilevante è stato il negoziato sui servizi, che si è basato sullo stesso approccio domanda-offerta che aveva caratterizzato i primi round del Gatt in materia di riduzioni tariffarie. Anche in questo caso si è registrato un certo ritardo nella predisposizione delle proposte negoziali dei singoli paesi, tipiche dell approccio domanda-offerta, ma ciò non sorprende, dato che la maggior parte dei Pvs considerano la liberalizzazione della fornitura di servizi un interesse preminente dei paesi sviluppati. Venendo, infine, alla revisione del meccanismo per la soluzione delle controversie, come si è accennato, essa non era formalmente inclusa nell accor- 46
Il Doha round do complessivo (single undertaking) indicato come obiettivo ultimo dell agenda di Doha, ma anche in questo caso la mancanza di progressi significativi conferma le difficoltà che caratterizzarono l attività del Wto nel periodo tra Doha e Cancun. Tra i punti in discussione, vale la pena di ricordare: l introduzione della possibilità per l organo permanente di appello di rinviare un caso al collegio giudicante; la possibilità di chiedere il rimborso delle spese sostenute nel corso della disputa e di ottenere compensazioni monetarie (temi particolarmente importanti per i Pvs); il diritto, per le organizzazioni della società civile, di presentare i propri argomenti sui temi in discussione e la garanzia di una maggiore pubblicità e trasparenza dell intera procedura (questioni particolarmente importanti per i paesi sviluppati). 3. La Conferenza di Cancun Si giunse quindi all appuntamento di Cancun senza che fosse stata rispettata praticamente nessuna delle scadenze intermedie concordate nella Conferenza ministeriale di Doha. Non solo non si era riusciti a stabilire le Modalities in materia di agricoltura, ma non si erano neanche conseguiti i progressi previsti (e, dal punto di vista dei Pvs, promessi) in materia di: Trips, applicazione degli accordi dell Uruguay round, trattamento speciale e differenziato, revisione del meccanismo per la soluzione delle dispute. Il fatto che proprio alla vigilia dell incontro di Cancun fosse stato raggiunto un accordo sulle condizioni alle quali paesi senza capacità produttiva potessero importare versioni generiche di farmaci salvavita ancora soggetti a brevetto, o che nelle ultime settimane prima della Conferenza si fosse registrata un accelerazione del negoziato agricolo, non fu sufficiente a riequilibrare in senso positivo il bilancio delle trattative. Queste difficoltà sono ben rappresentate dalla bozza di Dichiarazione finale preparata dalla presidenza del Consiglio generale alla vigilia della Conferenza, come ipotesi di compromesso su cui lavorare. Anche in questo caso, così come era avvenuto nei lavori preparatori della Conferenza di Doha, la bozza di Dichiarazione non fu un testo approvato da tutti i paesi, bensì una proposta di accordo avanzata dal Presidente Carlos Perez del Castillo e dal Direttore generale Supachai Panitchpakdi, sulla base della loro personale valutazione di quale sarebbe stato un compromesso possibile. E anche in questa occasione, la scelta di 47
trasmettere alla Conferenza un testo non concordato in sede di Consiglio generale sollevò aspre critiche, soprattutto da parte dei Pvs. Oltre all agricoltura, la bozza di Dichiarazione si concentrava su altri quattro punti principali: accesso al mercato per i prodotti non agricoli, trattamento speciale e differenziato, applicazione degli accordi precedenti, temi di Singapore. Infine, la bozza di Dichiarazione recepiva la specifica proposta sul cotone avanzata da quattro paesi africani - Benin, Burkina Faso, Ciad e Mali - molto poveri e fortemente dipendenti dalle esportazioni di cotone. Questi chiedevano l eliminazione, entro il 2006, di tutti i sussidi concessi dai paesi ricchi (in particolare dagli Usa) ai propri produttori di cotone e l introduzione di un meccanismo transitorio per la compensazione delle perdite causate da tali sussidi ai produttori dei paesi poveri. Nel corso della Conferenza emersero chiaramente i vari contrasti: i Pvs non erano disposti ad accettare l avvio di negoziati sui temi di Singapore; gli Usa non volevano mettere in discussione i sussidi ai propri produttori di cotone; sull agricoltura si andava sviluppando un aspro confronto tra Usa- Ue da una parte e il G20 dall altra; sulle denominazioni di origine si definiva una netta contrapposizione tra Ue e Svizzera da una parte, Usa e Australia dall altra; sull accesso al mercato per i prodotti non agricoli, infine, vi erano ancora sostanziali obiezioni da parte di molti Pvs riguardo l ampiezza delle riduzioni tariffarie. In questo quadro, nonostante il tentativo di trovare comunque un accordo, sia pure di basso profilo, la Conferenza di Cancun si risolse in un sostanziale fallimento. Questo fu sancito da una scarna Dichiarazione finale, particolarmente deludente non solo per la mancanza di accordo sulle specifiche materie in discussione, ma anche perché priva di qualunque indicazione sull agenda dei futuri negoziati, in termini di punti da trattare e/o scadenze da rispettare. Venendo ad una valutazione del fallimento di Cancun dal punto di vista dei diversi attori, non c è dubbio che i Pvs abbiano ottenuto una vittoria politica storica, poiché hanno dimostrato che se riescono a coalizzarsi possono far pesare una forza negoziale potente, in grado di reggere alle pressioni congiunte di Usa ed Ue. Su questo versante, si deve anche registrare una importante novità nel sistema di alleanze: lo scarso ruolo svolto nel negoziato dal Gruppo di Cairns - formato da paesi di livello di sviluppo molto diverso tra loro ma uniti dal comune interesse per la liberalizzazione del commercio agricolo - e la sua quasi completa sostituzione da parte del G20, composto 48
Il Doha round dal segmento politicamente più forte e relativamente meno povero dei Pvs, determinato a ottenere una riduzione dei sussidi e del protezionismo agricolo dei paesi ricchi. Riguardo ai Pvs più poveri - che non fanno parte del G20 - da più parti si è affermato che essi sarebbero stati tra i principali danneggiati dal fallimento della Conferenza di Cancun, ma tale conclusione è tutta da verificare, per almeno due motivi. In primo luogo, tali paesi avevano ottenuto, subito prima della Conferenza, un importante apertura su un tema che stava loro molto a cuore, vale a dire la possibilità di importare versioni generiche di farmaci salvavita a prezzi bassi, in deroga alle regole dell Accordo Trips. Inoltre, è opportuno riflettere sull effettivo interesse dei Pvs più poveri - in maggioranza importatori netti di alimenti o le cui esportazioni comunque beneficiano di consistenti preferenze tariffarie da parte dei paesi ricchi - ad una liberalizzazione generalizzata del commercio su base multilaterale e ad una riduzione dei sussidi all agricoltura erogati dai paesi ricchi: se, infatti, i vantaggi di una liberalizzazione generalizzata per i grandi Pvs esportatori sono evidenti, al contrario, l aumento dei prezzi mondiali e l erosione dei trattamenti preferenziali, che ne conseguirebbero, potrebbero risolversi in un danno per molti dei Pvs più poveri. Riguardo agli Usa, a differenza di quanto era successo a Doha, durante la Conferenza essi hanno tenuto un comportamento di basso profilo, tanto da legittimare il sospetto, da parte di alcuni osservatori, che siano stati i registi occulti del fallimento di Cancun, o che comunque non considerassero un tale risultato totalmente negativo. Secondo questa lettura, infatti, il fallimento di Cancun avrebbe dato agli Usa più respiro rispetto alla (allora imminente) campagna elettorale per la Presidenza, durante la quale sarebbe stato in ogni caso non facile gestire la fase finale del Doha round. Senza contare che il fallimento della trattativa multilaterale in seno al Wto appariva coerente con la tendenza dell amministrazione Bush a negoziare accordi bilaterali, nei quali è certo più facile e sbrigativo far valere il proprio maggior potere contrattuale. L Ue, al contrario, comunque si guardi a quanto accaduto a Cancun, appare come la grande sconfitta, specie sul piano politico. Infatti, avendo appena approvato una significativa riforma della politica agricola comune (Pac), l Ue aveva qualcosa da offrire in campo agricolo, dove una volta tanto avrebbe potuto affrontare il negoziato con un approccio non esclusivamente 49
difensivo. Su questa base, l Ue avrebbe potuto riempire il vuoto di leadership lasciato dagli Usa e proporsi a livello mondiale come forza di riferimento in un percorso di genuino consolidamento dello spirito multilaterale del Wto per il governo delle relazioni economiche internazionali. L Ue, invece, è tornata a casa a mani vuote: ingenerosamente accomunata agli Usa nel ruolo di attore cattivo, senza aver ottenuto nulla sui temi di Singapore, senza aver speso la propria riforma della Pac a livello internazionale, e, come prima, disarmata sul terreno della difesa delle denominazioni di origine, un tema che a Cancun non ha avuto quella centralità che l Ue avrebbe inteso conferirgli. Sul terreno delle prospettive del Wto, il fallimento di Cancun ha mostrato l inadeguatezza di uno stile negoziale tipico del passato, abituato ad ignorare qualunque scadenza intermedia e a puntare tutto sui grandi vertici, ai quali si rinvia ogni decisione, perché tutti i dossier vengono deliberatamente lasciati aperti con l idea che, in base all approccio del single undertaking, la possibilità di costruire un pacchetto articolato faciliti il raggiungimento di un accordo a somma positiva, attraverso il trade off tra i vari temi e il gioco del do ut des. Era questa la procedura tipica del vecchio Gatt - dalla cui scuola, non a caso, provengono gran parte degli attuali negoziatori - che strutturalmente procedeva come un meccanismo intermittente, organizzato intorno ai round negoziali (De Filippis 2003). Questo meccanismo ha potuto funzionare finché si trattava di gestire un accordo commerciale, per quanto ricco e articolato come il Gatt, con un numero di paesi aderenti assai minore di quello attuale e con un agenda relativamente più limitata, per lo più strettamente legata a questioni commerciali e comunque molto meno ambiziosa di quella che caratterizza le trattative nell ambito del Wto. Invece il Wto potrebbe, e forse dovrebbe, essere qualcosa di diverso: una vera e propria organizzazione internazionale, che si occupa di commercio ma anche di molte altre questioni ad esso collegate, e che dovrebbe essere messa in grado di funzionare, per così dire a ciclo continuo. Più in particolare, andrebbe sdrammatizzato l attuale ruolo delle Conferenze ministeriali biennali come eventi fatidici e onnicomprensivi, per trasformarle in sessioni plenarie di dibattito, in cui raccogliere impulsi, determinare l agenda dei lavori futuri e ratificare accordi già di fatto preparati (non necessariamente tutti insieme) attraverso un paziente e quotidiano lavoro scandito da precise scadenze intermedie. 50
Il Doha round 4. Verso la Conferenza di Hong Kong del dicembre 2005 4.1 La ripresa del negoziato dopo Cancun (13) Dopo il fallimento della Conferenza di Cancun, il negoziato del Doha round entrò in una lunga fase di stallo, in cui si comprese quasi subito che le possibilità di una chiusura del round entro la data stabilita del 1 gennaio 2005 erano praticamente nulle, per l obiettiva difficoltà di riannodare il filo di una trattativa diventata più complessa con l emergere di nuovi attori, quali Cina, India e Brasile, e che aveva un punto dolente, come sempre, nell agricoltura. Alla luce, infatti, degli insanabili contrasti emersi a Cancun e, soprattutto, della novità costituita dalla nascita del G20, si trattava di ripartire quasi da zero, in una situazione completamente diversa rispetto al passato. Più precisamente, bisognava prendere atto del tramonto del vecchio equilibrio duopolistico, fondato sull incontrastata egemonia di Usa ed Ue, e dell emergere di uno scenario oligopolistico, in cui gli attori rilevanti sono più numerosi e il gioco negoziale diventa molto più complesso. In questo quadro, alla fine del novembre 2003, l Ue rese pubblico un suo strategy paper, contenente gli obiettivi da perseguire e le condizioni poste per far ripartire il negoziato Wto. Nel documento, l Ue ribadì con chiarezza i propri punti fermi in tema di agricoltura, in coerenza con quanto deciso con la riforma della Pac, ma offrì anche una disponibilità a trattare in modo più flessibile (a condizione, naturalmente, che tale flessibilità fosse reciproca) sia sui temi di Singapore che sulle questioni associate alla difesa delle indicazioni geografiche. L 11 gennaio 2004 il negoziatore statunitense Robert Zoellick, a sua volta, inviò una lettera a tutti i Ministri del commercio dei paesi membri del Wto per indicare la disponibilità degli Usa a riprendere il negoziato, in modo da «non far passare invano il 2004». In tema di agricoltura, Zoellick annunciò la disponibilità Usa a fare passi avanti sul versante della eliminazione dei sussidi all esportazione e del sostegno interno. Poiché si trattava di concessioni difficilmente accettabili dai negoziatori comunitari, e che comunque non erano state concordate, con questa mossa gli Usa ruppero di fatto l alleanza con l Ue sui temi agricoli, che aveva potato alla proposta (13) Questo paragrafo si basa su: De Filippis 2004a; 2004b. 51
congiunta redatta nell agosto 2003 alla vigilia della Conferenza di Cancun. Sulla base della dichiarazione di disponibilità degli Usa a riprendere la trattativa, contenuta nella lettera di Zoellick, il nuovo responsabile del Comitato speciale Agricoltura del Wto, il neozelandese Timothy Groser, stilò un fitto programma di incontri, con ben cinque settimane agricole di riunioni (fissate tra fine marzo e metà luglio 2004), per tentare di arrivare a qualche risultato concreto prima dell estate. In particolare, l obiettivo era concordare entro il 31 di luglio un sia pur generico accordo-quadro (il cosiddetto Framework), cioè l impianto dei diversi aspetti da negoziare e l approccio con il quale procedere, ovvero cosa e come liberalizzare. La scadenza di fine luglio era in effetti la data limite per evitare di perdere l intero 2004, tenendo conto della materiale impossibilità di alcun progresso significativo del negoziato nei mesi successivi, politicamente bloccati dalle elezioni presidenziali Usa e dal cambio della guardia in seno alla Commissione dell Ue. Si trattava quindi di mettere sul tavolo del Wto qualcosa di concreto da cui far ripartire il negoziato entro la fine del 2004, in vista di una nuova Conferenza ministeriale da organizzare a Hong Kong alla fine del 2005. Le prime due riunioni previste dal calendario, quelle di marzo e aprile, dettero però risultati assai poco incoraggianti, dato che non si registrò alcun avvicinamento delle posizioni dei principali attori in gioco: gli Usa, l Ue, il gruppo G20 (guidato dal Brasile) e il redivivo Gruppo di Cairns (guidato dall Australia, ma comprendente anche autorevoli membri del G20 quali l Argentina e lo stesso Brasile). Successivamente, la situazione migliorò grazie ad un iniziativa della Commissione Ue che, alla vigilia della riunione del Consiglio generale del Wto del 17-18 maggio 2004, inviò a tutti i Ministri dei paesi membri una lettera firmata da Pascal Lamy (l allora Commissario responsabile del commercio e capo dei negoziatori europei presso il Wto (14) ) e da Franz Fischler (l allora Commissario responsabile dell agricoltura). Con questa lettera, l Ue ridefiniva la propria posizione rispetto al Doha round, con importanti concessioni sulle due questioni più spinose dell intera agenda negoziale, sulle quali era maturato il fallimento di Cancun: i temi di Singapore e, soprattutto, l agricoltura, con particolare riferimento alla vexata quaestio dei sussidi all esportazione. Per quanto riguarda i temi di Singapore, rispetto ai quali l Ue era stata tra (14) Dal 1 settembre 2005 Pascal Lamy è Direttore generale del Wto. 52
Il Doha round i paesi che a Cancun ne avevano chiesto l inserimento nell agenda del round, la lettera delineava una posizione di grande flessibilità: l Ue, infatti, si dichiarava pronta a metterne da parte tre (concorrenza, investimenti diretti esteri e trasparenza degli appalti pubblici) - i più indigesti per i Pvs - accontentandosi di chiedere l apertura di trattative solo sul tema della facilitazione del commercio, assai meno controverso. Riguardo all agricoltura, alla quale era dedicata la maggior parte della lettera, si toccavano tutti e tre i temi classici del negoziato agricolo: sostegno interno, accesso al mercato e sussidi all esportazione, ma la principale novità riguardava questi ultimi, con l esplicita disponibilità messa in campo da Lamy e Fischler a trattare una data per la loro totale abolizione. Non solo, quindi, l abolizione dei sussidi relativi ad una lista ristretta di prodotti di particolare interesse per i Pvs, come l Ue aveva dichiarato sino ad allora, ma di tutti i sussidi all esportazione di prodotti agricoli. Era dunque un apertura politicamente molto importante, giacché la possibilità di continuare a sussidiare l esportazione dei propri prodotti agricoli sul mercato mondiale era sempre stata considerata dall Ue (in particolare dalla Francia) una sorta di linea Maginot da difendere ad ogni costo. Che la concessione sui sussidi alle esportazioni agricole fosse considerata molto importante dalla stessa Ue era confermato dal fatto che la lettera fosse firmata da Franz Fischler, oltre che da Pascal Lamy: un modo per certificare che le concessioni agricole non rappresentavano una fuga in avanti del Commissario al commercio, responsabile del negoziato complessivo, ma erano pienamente condivise anche dal responsabile dell agricoltura. D altro canto, l apertura dell Ue era condizionata ad analoghe concessioni da parte degli altri attori, sia sul tema specifico dei sussidi all esportazione che, più in generale, sugli altri fronti del negoziato agricolo. Da un lato, infatti, in riferimento alla disciplina delle esportazioni, si ribadiva esplicitamente la richiesta di parallelismo, vale a dire la necessità di mettere al bando anche la componente-sussidio dei crediti agevolati all esportazione e degli aiuti alimentari degli Usa e di limitare in tal senso l azione delle imprese di Stato esportatrici di paesi quali Canada, Australia e Nuova Zelanda; dall altro, si specificava che le concessioni sui sussidi all esportazione erano subordinate alla disponibilità degli altri paesi a trattare con approccio costruttivo sugli altri temi agricoli, relativi al sostegno interno e all accesso al mercato. Sul sostegno interno l Ue confermava la sua disponibilità a ridurre in 53
modo significativo le misure distorsive del commercio, soprattutto i sussidi accoppiati contenuti nella scatola gialla ma anche quelli parzialmente disaccoppiati contenuti nella scatola blu. Parallelamente, l Ue confermava anche la sua totale indisponibilità a prendere in considerazione la richiesta del G20 di ridurre, o quanto meno contingentare, i sussidi rientranti nell ambito della scatola verde. Sul fronte dell accesso al mercato, ossia in tema di riduzione delle barriere sulle importazioni, l Ue, come tutti gli attori in gioco, si dichiarava disponibile a negoziare una riduzione dei dazi all importazione, sulla base di una formula un po più ambiziosa ed articolata di quella utilizzata nel precedente accordo dell Uruguay round, anche se a questa generica volontà politica non corrispondeva alcuna indicazione concreta. Le reazioni alla proposta di Fischler e Lamy sulla possibile abolizione dei sussidi all esportazione (che in passato avevano rappresentato un elemento di blocco) furono nel complesso positive: in particolare, gli Usa accolsero la svolta dell Ue con entusiasmo, dichiarandosi disponibili a fare quanto richiesto sul fronte dei crediti agevolati all esportazione e degli aiuti alimentari. Al contrario, sia pure in un contesto di soddisfazione per la svolta che la nuova posizione Ue avrebbe potuto imprimere al negoziato, qualche riserva emerse nelle reazioni di altri paesi: Canada e Australia confermarono la propria riluttanza a regolamentare l azione delle aziende di Stato esportatrici, mentre alcuni membri del G20, quali Argentina, Brasile e India, contestarono l idea di dividere il fronte dei Pvs, distinguendo tra quelli a cui concedere ampie esenzioni e quelli a cui chiedere impegni analoghi ai paesi sviluppati. L Ue, infatti, aveva ribadito la richiesta, fatta anche dagli Usa, che i paesi più grandi e più potenti sul piano commerciale non fossero assimilati al resto dei Pvs, ma fossero, invece, chiamati a fare anch essi la loro parte, al pari dei paesi sviluppati, in termini di liberalizzazione commerciale. Sia la lettera di Zoellick che, soprattutto, quella di Lamy-Fischler, con le importanti concessioni fatte dall Ue in materia di sussidi alle esportazioni, ebbero il merito di imprimere una notevole accelerazione al negoziato. Questo, infatti, si intensificò moltissimo prima dell estate 2004, fino a giungere - sia pure con un faticoso compromesso dell ultima ora, e a coronamento di una trattativa che fu spesso sull orlo del fallimento - al tanto atteso accordo pre-estivo. 54
Il Doha round 4.2 L accordo-quadro del luglio 2004 (15) Il 1 agosto 2004 il Consiglio generale del Wto ha approvato un documento (Doha Work Programme) composto da una parte generale, contenente una serie di affermazioni di principio, e da quattro allegati su altrettanti punti specifici: agricoltura, accesso al mercato dei prodotti non agricoli, facilitazioni al commercio e servizi. Questo accordo-quadro prende sostanzialmente atto dell impossibilità di concludere i negoziati della Dda entro la data fissata a Doha (1 gennaio 2005) e indica come possibile scadenza la sesta Conferenza ministeriale che si svolgerà a Hong Kong nel dicembre 2005. Per quanto riguarda l intesa raggiunta in agricoltura (Framework for Establishing Modalities in Agriculture), che del resto costituiva l area più importante da cui dipendeva il rilancio dell intero negoziato, l accordo-quadro del luglio 2004 conferma l articolazione della trattativa nei tre pilastri tradizionali: accesso al mercato, sussidi all esportazione e sostegno interno. Accesso al mercato In materia di accesso al mercato, si prevedono i seguenti punti: - le riduzioni delle tariffe saranno regolate da un approccio unico per fasce che tiene conto della diversa struttura tariffaria di partenza, prevedendo riduzioni progressivamente maggiori per le fasce tariffarie più alte, e che eventualmente considera l imposizione di un tetto massimo per la singola tariffa. Sono dunque da negoziare i parametri con cui far funzionare tale approccio, ossia: numero di fasce, soglie per la definizione delle fasce, ammontare di riduzione delle tariffe in ciascuna fascia, eventuali tetti tariffari; - le riduzioni tariffarie saranno imposte a tutti i paesi membri con l esclusione dei Pma e con un trattamento speciale e differenziato per i Pvs. In aggiunta agli elementi tradizionali del trattamento speciale e differenziato dei Pvs - obblighi ridotti e periodi di applicazione più lunghi - si introducono ulteriori elementi di flessibilità per i prodotti considerati speciali, con riferimento agli obiettivi della sicurezza alimentare e della sussistenza o alle necessità dello sviluppo rurale, e si prevede l introduzione di un meccanismo speciale di salvaguardia (Mss) per i Pvs; (15) Questo paragrafo si basa su: Anania 2004; De Filippis 2004c; Salvatici 2006. 55
- le riduzioni concordate verranno applicate alle tariffe consolidate di ogni paese (ossia le massime possibili), di norma ben più alte di quelle effettivamente applicate; - ciascun paese potrà negoziare un numero appropriato di prodotti sensibili : tali prodotti possono essere sottratti alla riduzione prevista dalla formula generale e le corrispondenti linee tariffarie possono godere di una certa flessibilità - tutta da discutere - nell applicazione degli obblighi di riduzione dei dazi e di ampliamento delle quote a tariffa ridotta. Comunque, anche nel caso dei prodotti sensibili si deve assicurare un miglioramento sostanziale dell accesso al mercato. Inoltre, una serie di questioni relative all accesso al mercato sono citate nel documento come punti che rimangono nell agenda negoziale e che devono essere specificamente affrontati nel corso delle trattative: la tariff escalation; una migliore amministrazione delle quote a tariffa ridotta; la revisione della clausola speciale di salvaguardia; la semplificazione tariffaria (ovvero l eliminazione dei dazi fissi o specifici, cioè non espressi come percentuale ad valorem); l erosione delle attuali preferenze accordate ai Pma che potrebbe conseguire alla riduzione generalizzata delle tariffe. Sussidi alle esportazioni L accordo prevede che siano eliminate, entro una data da stabilire, ma con scadenze differite per i Pvs, le seguenti forme di sussidio alle esportazioni: - sussidi diretti alle esportazioni; - crediti, garanzie ed assicurazioni sulle esportazioni che prevedano un periodo di rimborso superiore a 180 giorni, o che non siano conformi a regole da stabilire in riferimento ad altri elementi (ad esempio agevolazioni sul livello degli interessi o dei premi) che possano costituire una forma indiretta di sussidio; - pratiche distorsive delle imprese commerciali di Stato (State Trading Enterprises - Ste), compresi i sussidi pubblici ad esse concessi e le spese per il ripianamento delle loro perdite; inoltre, la disciplina del potere di monopolio di tali imprese è rinviata a futuri negoziati, con deroghe per i Pvs nei casi in cui l obiettivo delle Ste sia la sicurezza alimentare; - aiuti alimentari non conformi a regole precise (da negoziare), che saranno rivolte ad evitare distorsioni commerciali e presteranno particolare attenzione al ruolo delle organizzazioni internazionali. 56
Il Doha round Sostegno interno L accordo prevede le seguenti misure: - il sostegno complessivo (ovvero la somma di quello concesso nell ambito della scatola gialla, della scatola blu e sotto la clausola de minimis) verrà ridotto in base ad una formula per fasce (tiered formula). Tale formula, sulla base di parametri da negoziare, prevede riduzioni differenziate per i diversi paesi, proporzionali al livello di sostegno consolidato, vale a dire quello massimo consentito dopo le riduzioni imposte dal precedente accordo dell Uruguay round; - viene introdotto il cosiddetto downpayment, ossia l obbligo di ridurre il sostegno complessivo (dato dalla somma delle misure di sostegno della scatola gialla, della scatola blu e della clausola de minimis) del 20% rispetto al suo livello consolidato, già nel primo anno d implementazione dell accordo e indipendentemente dagli impegni previsti per gli anni successivi; - con particolare riferimento alla scatola gialla, si prevede l introduzione di un tetto massimo al sostegno specifico di ciascun prodotto, corrispondente al suo livello medio, da definire in base ad un criterio da negoziare. Inoltre, si deve registrare l apertura all idea di estendere gli impegni di riduzione del sostegno aggregato anche a quello di ciascun prodotto, oltre che con l imposizione di tetti anche attraverso riduzioni specifiche; ciò avverrebbe in risposta a un esplicita richiesta dei Pvs, volta ad impedire che i paesi sviluppati possano di fatto aumentare il sostegno accordato ad alcuni prodotti chiave, pur rispettando l impegno di riduzione del sostegno aggregato; - anche il sostegno contenuto nella scatola blu è soggetto ad obblighi di riduzione. Già a partire dal primo anno di implementazione dell accordo, infatti, esso non potrà superare il 5% del valore della produzione agricola di ogni paese in un periodo di riferimento da negoziare. Un certo margine di flessibilità potrà essere concesso ai paesi che in passato abbiano collocato nella scatola blu un ammontare di sostegno particolarmente elevato. Inoltre, viene allargata la definizione delle misure collocabili nella scatola blu, in modo da poter accogliere al suo interno i sussidi associati ai cosiddetti pagamenti anti-ciclici Usa, attivati con il Farm bill del 2002; - la scatola verde rimane al riparo da ogni riduzione, ma andrà verificato che le misure in essa contenute abbiano effettivamente un impatto nullo o minimo sulla produzione; 57
- per quanto riguarda la clausola de minimis, si propone di negoziare un minor livello della percentuale dei sussidi esenti da obblighi di riduzione (attualmente pari al 5% per i paesi sviluppati e al 10% per i Pvs). Si stabilisce, però, che siano esentati i Pvs che utilizzano la clausola de minimis per programmi di riduzione della povertà degli agricoltori particolarmente svantaggiati. Per quanto riguarda i punti dell accordo-quadro non riguardanti l agricoltura, i negoziati sull accesso al mercato per i prodotti non agricoli erano rimasti a lungo bloccati, secondo alcuni a seguito delle difficoltà incontrate nelle trattative agricole. Il testo concordato a Ginevra ricalca quindi da vicino la bozza di accordo che era stata predisposta a Cancun, con la sola aggiunta di un paragrafo iniziale che ricorda la necessità di ulteriori negoziati sulla formula della riduzione tariffaria, sulla fissazione delle linee tariffarie non ancora vincolate, sugli elementi di flessibilità di cui dovrebbero beneficiare i Pvs e sui settori in cui si potrebbe procedere ad una liberalizzazione completa: in pratica, su tutte le questioni ancora aperte. Con riferimento, invece, al tema della facilitazione degli scambi (l unico dei temi di Singapore ancora presente nell agenda di Doha), si è deciso di avviare negoziati al fine di rendere più agevole il movimento, la consegna, lo sdoganamento e il transito dei beni, ma i Pvs hanno ottenuto che vengano esplicitamente menzionati i problemi a cui potrebbero andare incontro i paesi che non dispongono delle infrastrutture necessarie per applicare un eventuale accordo su questo tema. Per quanto concerne i servizi, l accordo cerca di accelerare il ritmo dei negoziati, fissando il maggio 2005 come scadenza per la presentazione delle offerte di liberalizzazione da parte di ciascun paese. Tale data non è stata rispettata e i paesi membri sono attualmente impegnati nella predisposizione delle offerte. È infine opportuno ricordare due questioni specifiche, quella del cotone e quella delle indicazioni geografiche (Ig): - il problema degli effetti negativi per i Pvs determinati dai sussidi al cotone agli agricoltori dei paesi sviluppati era stato posto a Cancun da un gruppo di quattro paesi produttori (Benin, Burkina Faso, Ciad e Mali) (16). (16) Come si è già ricordato, a Cancun questi quattro paesi africani avevano chiesto l eliminazione di tutti i sussidi entro il 2006 e l introduzione di un meccanismo transitorio per la compensazione delle perdite causate da tali sussidi ai propri produttori. 58
Il Doha round Contrariamente a quanto richiesto da questi paesi - che avrebbero desiderato aprire un dossier a parte da gestire con alta priorità - si è deciso che la questione venga affrontata all interno del negoziato agricolo, anche se si sottolinea che ciò dovrebbe essere fatto in modo ambizioso, rapido e specifico ; - nell allegato relativo all agricoltura, le indicazioni geografiche sono incluse tra le questioni di interesse su cui non si è trovato un accordo; nella parte generale, invece, esse sono menzionate nel paragrafo relativo all implementazione di accordi già esistenti, per sottolineare la necessità di continuare le consultazioni sull eventuale estensione della protezione delle indicazioni geografiche prevista dall articolo 23 dell Accordo Trips ai prodotti diversi da vini e liquori. 4.3 Dall accordo di luglio 2004 alla vigilia della Conferenza di Hong Kong L accordo-quadro del luglio 2004 ha rappresentato un tentativo di risolvere i conflitti sui quali si era registrato il fallimento a Cancun: quello sui temi di Singapore e quello sulle questioni agricole. Sul primo punto si è deciso di includere in questo round di negoziati solo uno dei quattro temi di Singapore, quello relativo alla facilitazione del commercio, cioè alle regole per l accelerazione delle operazioni di sdoganamento e rilascio dei beni importati. Per quanto riguarda la parte agricola, oltre all importanza politica di un accordo che ha rilanciato il negoziato, scongiurando il pericolo di una crisi istituzionale del Wto, si possono enfatizzare alcune novità: il downpayment; la regolamentazione del sostegno prodotto per prodotto; la fine dei sussidi all esportazione; l esenzione da ogni impegno per i Pma e il trattamento speciale e differenziato per i Pvs; la visibilità data alla questione del cotone, sia pure all interno del negoziato agricolo e non come punto a sé stante. Inoltre, va sottolineata la capacità di tenuta delle nuove alleanze tra Pvs emerse a Cancun e il fatto che esse abbiano sancito il definitivo tramonto del duopolio Usa-Ue. Tuttavia, va evidenziato che l accordo-quadro sul negoziato agricolo è assai meno specifico e vincolante di quanto avrebbe dovuto essere il documento sulle Modalities previsto dall agenda di Doha, sul quale già nel marzo 2003 non si era riusciti a raggiungere un accordo. 59
Proprio a causa dei problemi rimasti irrisolti nell intesa raggiunta nel luglio 2004, i negoziati dei dodici mesi successivi hanno continuato a trascinarsi fra mille difficoltà, facendo registrare ben pochi progressi sostanziali. Con l obiettivo di giungere ad una prima approssimazione delle Modalities entro il luglio 2005, l ambasciatore neozelandese Tim Groser, Presidente del gruppo negoziale sull agricoltura, ha impegnato i paesi membri in un intensa attività negoziale. Nel corso della seconda metà del 2004 vi sono state tre settimane agricole (6-8 ottobre, 15-19 novembre e 13-17 dicembre) più una serie di riunioni formali ed informali della Commissione agricoltura. Successivamente, nel corso del 2005, i paesi membri si sono incontrati quasi ogni mese: 7-11 febbraio, 14-18 marzo, 13-19 aprile, 30 maggio-3 giugno e 11-15 luglio. Inoltre, nei primi sei mesi del 2005, ci sono state ben quattro mini-ministeriali (cioè riunioni dei Ministri di un sottoinsieme dei paesi membri del Wto): a Davos (Svizzera) in gennaio, a Mombasa (Kenya) in marzo, a Parigi (Francia) in maggio e a Dalian (Cina) in luglio. Nonostante lo sforzo profuso, in materia di accesso al mercato l unico risultato concreto raggiunto entro il luglio 2005, dopo mesi di dure trattative, era stato l accordo sulle modalità di calcolo degli equivalenti ad valorem dei dazi specifici, reso complicato dalla obiettiva difficoltà di trovare dati affidabili sui prezzi mondiali di riferimento necessari per il calcolo stesso. Mentre nulla era stato concordato sulla struttura della formula di riduzione delle tariffe e sugli elementi di flessibilità di cui dovrebbero beneficiare i paesi sviluppati e in via di sviluppo. Riguardo al sostegno interno, dopo aver trovato un punto d accordo sul fatto che gli impegni di riduzione debbano essere stabiliti per fasce di paesi, si è aperta la discussione sulla classificazione dei paesi nelle diverse fasce. A questo proposito hanno giocato un ruolo importante, poiché in grado di influenzare il negoziato, anche gli esiti di due dispute, che si sono concluse proprio nel 2005 in ambito Wto: quella intentata contro i sussidi degli Stati Uniti per il cotone e quella contro i sussidi dell Unione Europea per lo zucchero. Infine, anche nel caso dei sussidi alle esportazioni, apparentemente il capitolo negoziale meno controverso poiché si era già convenuto di eliminare, entro una data da stabilire, tutte le forme di sussidio (diretto e indiretto), sono rimaste ancora aperte le questioni delle nuove regole per le imprese di 60
Il Doha round Stato e degli aiuti alimentari. Peraltro, proprio su questo punto, alcuni paesi dell Ue - Francia in testa - hanno criticato la strategia negoziale della Commissione, in quanto responsabile di avere abbassato la guardia sui sussidi all export senza ottenere adeguate e concrete contropartite. Alla luce di queste difficoltà, non sorprende che non si sia riusciti a rispettare la scadenza di luglio per arrivare ad un accordo di massima sulle Modalities da approvare in occasione della Conferenza di Hong Kong del dicembre 2005. Infatti, la distanza che ancora a luglio 2005 si registrava fra le posizioni in campo era tale che il Presidente Groser non ha ritenuto opportuno tentare di predisporre un documento che facesse il punto sullo stato del negoziato, per facilitarne il riavvio dopo la pausa estiva. Più in generale, un accordo appariva abbastanza lontano anche in altri importanti capitoli del negoziato: accesso al mercato per i prodotti non agricoli e i servizi; trattamento speciale e differenziato per i Pvs; iniziativa sul cotone; istituzione di un registro internazionale per le denominazioni di origine di vini e alcolici, ed eventuale avvio di negoziati per l estensione di un simile registro anche ad altri prodotti agroalimentari. Da più parti si sottolineava come gli ostacoli incontrati per il raggiungimento di un accordo su questi temi fossero dovuti agli scarsi progressi registrati nelle trattative agricole; qualcun altro invece riteneva che le difficoltà del negoziato in agricoltura, come già accaduto altre volte, potessero aver rappresentato una scusa anziché la vera causa dello stallo nelle trattative del Doha round. Vi erano (e vi sono), infatti, autentici e profondi motivi di disaccordo anche negli altri settori, e poiché questi hanno una rilevanza economica nettamente maggiore dell agricoltura è quantomeno dubbio che quest ultima possa effettivamente aver costituito il principale ostacolo alla positiva evoluzione dei negoziati dell intero Doha round. A complicare le cose, all inizio dell agosto 2005, il Presidente del gruppo negoziale sull agricoltura, Tim Groser, ha deciso di candidarsi al Parlamento ed è stato sostituito da Crawford Falconer nel ruolo di ambasciatore della Nuova Zelanda presso il Wto. Falconer ha assunto anche la presidenza del gruppo negoziale sull agricoltura, ma questo cambio della guardia pochi mesi prima della Conferenza di Hong Kong non ha certamente giovato al negoziato, anche perché a Groser venivano unanimemente riconosciuti una notevole esperienza e lo sforzo effettuato per migliorare la trasparenza e l efficienza nella gestione delle trattative. 61
Tuttavia, dopo la pausa, ad inizio autunno del 2005, vi è stata una notevole accelerazione del negoziato, con alcune importanti novità. La prima mossa l ha fatta il gruppo G20, che già in occasione della mini-ministeriale di Dalian aveva presentato una proposta sull accesso al mercato: il punto più controverso della trattativa agricola e quello a cui il gruppo è stato, da sempre, maggiormente interessato. Successivamente, nel corso della mini-ministeriale che si è svolta a Zurigo il 10 ottobre 2005, anche Usa e Ue, in sequenza, hanno messo sul tavolo le loro proposte complessive in materia agricola. In un rapido susseguirsi di eventi, altre proposte sono state presentate a ritmo serrato, dimostrando la vivacità delle trattative in corso: oltre al gruppo G20, che ha rivisto la propria proposta di luglio 2005 aggiungendo anche indicazioni in materia di sussidi alle esportazioni e sostegno interno, sono giunte sul tavolo dei negoziati anche le proposte sull accesso al mercato del gruppo G10, G33 e dei paesi Acp. Infine, il 28 ottobre 2005 l Ue ha presentato una nuova versione aggiornata della propria proposta, con modifiche sostanziali relative soltanto all accesso al mercato. La differenza tra le posizioni delle diverse parti negoziali è rimasta significativa - forse anche maggiore di quanto possa apparire da un loro confronto quantitativo - ma il mese di ottobre 2005 va ricordato positivamente in quanto la trattativa si è finalmente incamminata nella giusta direzione (17). I principali attori, infatti, si sono resi conto che l approccio seguito in precedenza - quello di negoziare ciascun aspetto dell accordo separatamente e in sequenza - difficilmente avrebbe prodotto risultati. Inoltre, cosa ancora più importante, essi hanno finalmente dimostrato di condividere l impianto generale della trattativa, in termini di cosa trattare e con quali criteri farlo. Riguardo a quest ultimo aspetto ci sono due differenze rilevanti riscontrabili nelle proposte di Usa e Ue. Sul versante della proposta Usa, ci si riferisce all obiettivo generale, che viene assegnato all intera trattativa agricola, articolato in due fasi successive: la prima, in cui ridurre in modo significativo tutte le politiche distorsive del commercio agricolo, e la seconda in cui completare tale processo, arrivando alla loro totale abolizione. Si tratta di un obiettivo troppo ambizioso per essere credibile, una richiesta molto forte che esula da quanto discusso fino ad ora nell ambito del Doha round e sembra, piuttosto, un espediente tattico con cui avvertire i propri interlocutori (e (17) Le proposte negoziali sono riassunte nei box presentati nelle pagine seguenti. 62
Il Doha round forse anche la lobby agricola interna) che l amministrazione Bush intende fare sul serio. Sul fronte della proposta Ue, va invece sottolineata la fermezza con cui ci si riferisce alla difesa delle indicazioni geografiche come ad un punto irrinunciabile della piattaforma negoziale (18). Si tratta di un aspetto che in passato era rimasto ai margini delle trattative, ma che riveste un importanza strategica, in particolare per gli interessi dell agricoltura italiana. In relazione alle strategie dei diversi attori del negoziato, va sottolineato come la proposta del G20 sia stata presentata dal Gruppo come un tentativo di mediazione che, su diversi punti, si colloca effettivamente a metà strada tra le posizioni di Usa e Ue. Oltre a dimostrare la reale intenzione di raggiungere un accordo, il fatto che il G20 abbia assunto un ruolo di mediazione tra le due superpotenze la dice lunga sul nuovo assetto geo-politico dei negoziati multilaterali sul commercio. Le proposte dei gruppi G33, G10 e dei paesi Acp, invece, sono limitate al solo accesso al mercato e trattano esclusivamente quegli aspetti di interesse dei Pvs: si tratta di richieste puntuali in materia di meccanismo speciale di salvaguardia, prodotti speciali e prodotti sensibili. Nonostante il fermento delle trattative e le numerose proposte presentate, la speranza di raggiungere un intesa sulle Modalities ad Hong Kong è venuta meno. Nel mese di novembre 2005, infatti, è emerso con chiarezza che il livello di convergenza tra i membri non era sufficiente per permettere la stesura completa delle Modalities e che Hong Kong avrebbe rappresentato soltanto una tappa in quella direzione. Quindi, su esplicito mandato dei membri del Comitato agricoltura, il Presidente Crawford Falconer non ha potuto fare altro che prendere atto, nel rapporto inviato al Direttore generale del Wto Pascal Lamy, delle divergenze ancora esistenti tra i vari membri e si è limitato a predisporre una sintesi puntuale dello stato delle trattative e dei possibili punti di accordo, sottolineando comunque l intenzione di raggiungere al più presto, e in ogni caso (18) Nel discorso di Peter Mandelson, il Commissario responsabile del commercio estero, in occasione della presentazione della proposta dell Ue si legge «Ciò che siamo pronti a fare per aumentare l accesso ai nostri mercati agricoli è ovviamente legato al soddisfacimento dei nostri interessi come esportatori, anche in agricoltura. Per questo consideriamo necessari risultati significativi nell area della difesa delle indicazioni geografiche. Intendiamo pertanto aprire subito una trattativa sul Registro, in modo da raggiungere ad Hong Kong un chiaro accordo per iniziare immediati negoziati sulla estensione del Registro stesso ( )». 63
entro il 2006, l obiettivo prefissato dal mandato di Doha. Ed in questa veste, per così dire, puramente notarile, il documento di Falconer è stato allegato alla bozza di Dichiarazione ministeriale preparata da Pascal Lamy nelle settimane precedenti la Conferenza di Hong Kong (19). Box 2.3 Proposta Usa Articolazione della proposta in due fasi: fase 1: riduzione significativa in 5 anni delle tariffe e delle misure di sostegno interno distorsive del commercio; eliminazione completa dei sussidi alle esportazioni; fase 2: nei 5 anni successivi, completa eliminazione delle politiche distorsive del commercio agricolo. Accesso al mercato Riduzione delle tariffe mediante un approccio per fasce in base al seguente schema: Fasce Riduzioni Pvs 0-20 % 55% - 65% Stesse fasce, 20% - 40% 65% - 75% ma percentuali di riduzione 40% - 60% 75% - 85% meno elevate e periodo oltre 60% 85% - 90% di attuazione più lungo Adozione di un tetto tariffario del 75%. Possibilità di deroghe per prodotti sensibili, per non più dell 1% delle linee tariffarie; compensazione per le minori riduzioni delle tariffe tramite estensione delle quote a tariffa ridotta. Sussidi alle esportazioni Adozione entro il 2010 delle seguenti misure: Eliminazione di tutti i sussidi alle esportazioni di prodotti agricoli. Disciplina dei programmi di credito alle esportazioni agricole in linea con le ordinarie pratiche commerciali; durata massima dei crediti pari a 180 giorni. Nuova disciplina per le imprese commerciali di Stato per: ridurne il potere monopolistico sulle esportazioni, proibire sussidi alle esportazioni, aumentare la trasparenza degli scambi. Eliminazione delle tasse discriminatorie che incentivano l esportazione dei prodotti trasformati. Disciplina degli aiuti alimentari volta ad impedirne l uso come strumenti surrettizi di esportazione; rimozione degli ostacoli per l invio di aiuti di emergenza. (segue nella pagina successiva) (19) Le decisioni relative alle questioni agricole che sono state prese nel corso della Conferenza ministeriale di Hong Kong vengono illustrate nei capitoli seguenti. 64
Il Doha round (segue dalla pagina precedente) Sostegno interno Insieme del sostegno distorsivo e scatola gialla: riduzione mediante un approccio per fasce. Insieme del sostegno distorsivo Scatola gialla Fasce Riduzioni Fasce Riduzioni 1ª (Ue) 75% 1ª (Ue, Giappone) 83% 2ª (Usa, Giappone) 53% 2ª (Usa) 60% 3ª 31% 3ª 37% De minimis: riduzione del 50% (dal 5% al 2,5%). Scatola blu: tetto al 2,5% del valore della produzione agricola. Nessun tetto alla scatola verde e nessuna variazione significativa nei criteri di classificazione delle politiche che vi rientrano. Introduzione di una clausola di pace per evitare contenziosi sulle misure di sostengo all agricoltura conformi alle regole adottate. Fonte: Office of the United States Trade Representative 2005. Box 2.4 Proposta G10 Accesso al mercato Ogni membro può scegliere tra 2 opzioni: 1) un taglio lineare senza flessibilità con un tasso di riduzione fisso in ogni fascia, oppure 2) una formula flessibile, con la possibilità di scegliere l ammontare del taglio nell ambito di un intervallo, oppure consentendo di utilizzare come credito in un altra fascia un taglio maggiore rispetto all opzione 1: Fasce Riduzioni Opzione 1 Opzione 2 0-20% 45% 50% ± 10% 20% - 50% 37% 42% ± 9% 50% - 70% 31% 36% ± 8% oltre 70% 27% 32% ± 7% Il numero di prodotti sensibili sarà definito come una percentuale sulle linee tariffarie. Tali prodotti saranno trattati separatamente rispetto agli altri. 65
Box 2.5 Proposta Ue Accesso al mercato Riduzione delle tariffe mediante un approccio per fasce in base al seguente schema: Fasce Riduzioni 0-30% 20-45% (in media 35%) 30% - 60% 45% 60% - 90% 50% oltre 90% 60% Tetti per le tariffe del 100% per i paesi sviluppati e del 150% per i Pvs. Deroghe per la riduzione delle tariffe in caso di prodotti sensibili, per non più dell 8% delle linee tariffarie; disponibilità a prevedere l espansione delle quote a tariffa ridotta per tali prodotti. Legame diretto degli impegni in materia di accesso al mercato con il progresso dei negoziati sulle indicazioni geografiche: richiesta di intensificare l attività negoziale sul registro multilaterale per le indicazioni geografiche e di raggiungere ad Hong Kong accordi sull estensione dei negoziati anche a prodotti ancora non oggetto di tutela. Sussidi alle esportazioni Rinnovo dell impegno formalizzato nel 2004 per l eliminazione dei sussidi alle esportazioni, purché seguito dagli altri paesi che utilizzano altre forme di sostegno alle esportazioni. Proposta di negoziare ad Hong Kong un percorso di progressiva riduzione del sostegno alle esportazioni e una data entro la quale arrivare alla loro completa eliminazione. Sostegno interno Insieme del sostegno distorsivo e scatola gialla: riduzione mediante un approccio per fasce. Insieme del sostegno distorsivo Scatola gialla Fasce Riduzioni Fasce Riduzioni 1ª (Ue, Usa) 65% 1ª (Ue, Usa) 70% 2ª 55% 2ª 60% 3ª 45% 3ª 50% De minimis: riduzione del 65%. Scatola blu: riduzione al di sotto del 5% del valore della produzione agricola. Impegno a negoziare tetti massimi per il sostengo specifico per prodotto. Fonte: Commissione europea 2005a; Agra Europe 2005a. 66
Il Doha round Box 2.6 Proposta G20 Accesso al mercato Riduzione delle tariffe mediante un approccio per fasce in base al seguente schema: Paesi sviluppati Pvs Fasce Riduzioni Fasce Riduzioni 0-20% 45% 0-30% 25% 20% - 50% 55% 30% - 80% 30% 50% - 75% 65% 80 % - 130% 35% oltre 75% 75% oltre 130% 40% Riduzione media delle tariffe: non meno del 54% per i paesi sviluppati; non più del 36% per i Pvs. Tetti per le tariffe del 100% per i paesi sviluppati e del 150% per i Pvs. Sussidi alle esportazioni Possibilità per i Pvs di adottare misure di ritorsione nei confronti di sussidi alle esportazioni dei paesi sviluppati. Sostegno interno Insieme del sostegno distorsivo e scatola gialla: riduzione mediante un approccio per fasce. Insieme del sostegno distorsivo Scatola gialla Fasce Riduzioni Fasce Riduzioni 1ª (Ue, Usa) 80% 1ª (Ue) 80% 2ª 75% 2ª (Usa, Giappone) 70% 3ª 70% 3ª 60% De minimis: riduzione non specificata. Scatola blu: adozione di tetti per prodotto. 67
Box 2.7 Proposta Acp Accesso al mercato Riduzione delle tariffe mediante un approccio per fasce in base al seguente schema: Fasce paesi sviluppati Fasce Pvs Riduzioni 0-20% 0-50% 15% 20% - 50% 50% - 100% 20% 50% - 80% 100% - 150% 25% oltre 80% oltre 150% 30% Riduzione media per i Pvs non superiore al 24%. Nessuna riduzione tariffaria per i prodotti speciali. Applicazione di un meccanismo speciale di salvaguardia al quale possono accedere tutti i prodotti agricoli, che comporta l attuazione di misure sia quantitative sia di prezzo. I prodotti caratterizzati da preferenze di lunga data saranno considerati come prodotti sensibili, anche per combattere il problema dell erosione delle preferenze. Nessun impegno per i Pma e accesso al trattamento speciale e differenziato. Stabilire modalità specifiche per il cotone durante la Conferenza ministeriale di Hong Kong. Box 2.8 Proposta G33 Accesso al mercato La designazione dei prodotti speciali deve basarsi su 4 criteri: i) sicurezza alimentare, ii) tutela della vita, iii) sviluppo rurale e iv) prodotti che nei paesi avanzati ricevono sostegno attraverso strumenti appartenenti alle scatole blu o gialla, oppure sussidi alle esportazioni. I Pvs possono applicare un meccanismo speciale di salvaguardia se: a) il volume di importazioni di un dato prodotto eccede in un anno un livello soglia pari alla media del volume di importazioni calcolata nel triennio più recente per cui si possiedono dati di riferimento, oppure b) il prezzo di importazione di un certo prodotto scende al di sotto di una soglia pari al prezzo medio mensile calcolato nel triennio più recente per cui si possiedono dati di riferimento. 68