numero 01141/2016 e data 09/05/2016 Spedizione REPUBBLICA ITALIANA Consiglio di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi Adunanza di Sezione del 5 maggio 2016 NUMERO AFFARE 00825/2016 OGGETTO: Ministero della giustizia - Ufficio legislativo. Schema di decreto del Ministro della giustizia concernente: «Regolamento recante la disciplina dei corsi di formazione per la professione forense ai sensi dell'articolo 43, della legge 31 dicembre 2012, n. 247». LA SEZIONE Vista la lettera, n. 4728, del 29 aprile 2016, con la quale il Capo dell Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia ha trasmesso lo schema di decreto in oggetto, con gli allegati; Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Gabriele Carlotti; PREMESSO: 1.) Lo schema di decreto ministeriale sottoposto al vaglio di questo Consiglio dà attuazione all'articolo 43, della legge 31 dicembre 2012 n. 247 ("Nuova disciplina
dell'ordinamento della professione forense"), che rimette a un decreto emesso dal Ministro della giustizia, sentito il CNF (Consiglio Nazionale Forense), la disciplina dei corsi di formazione per l'accesso alla professione di avvocato. Più in particolare, il succitato articolo 43 dispone: "1. Il tirocinio, oltre che nella pratica svolta presso uno studio professionale, consiste altresì nella frequenza obbligatoria e con profitto, per un periodo non inferiore a diciotto mesi, di corsi di formazione di indirizzo professionale tenuti da ordini e associazioni forensi, nonché dagli altri soggetti previsti dalla legge. 2. Il Ministro della giustizia, sentito il CNF, disciplina con regolamento: a) le modalità e le condizioni per l'istituzione dei corsi di formazione di cui al comma 1 da parte degli ordini e delle associazioni forensi giudicate idonee, in maniera da garantire la libertà ed il pluralismo dell'offerta formativa e della relativa scelta individuale; b) i contenuti formativi dei corsi di formazione in modo da ricomprendervi, in quanto essenziali, l'insegnamento del linguaggio giuridico, la redazione degli atti giudiziari, la tecnica impugnatoria dei provvedimenti giurisdizionali e degli atti amministrativi, la tecnica di redazione del parere stragiudiziale e la tecnica di ricerca; c) la durata minima dei corsi di formazione, prevedendo un carico didattico non inferiore a centosessanta ore per l'intero periodo; d) le modalità e le condizioni per la frequenza dei corsi di formazione da parte del praticante avvocato nonché quelle per le verifiche intermedie e finale del profitto, che sono affidate ad una commissione composta da avvocati, magistrati e docenti universitari, in modo da garantire omogeneità di giudizio su tutto il territorio nazionale. Ai componenti della commissione non sono riconosciuti compensi, indennità o gettoni di presenza.". 2.) Riferisce il Ministero che: - fino alla entrata in vigore della legge n. 247/2012, la formazione per l'accesso alle professioni regolamentate, ivi inclusa quella forense, era regolata dall'articolo 7 (Formazione continua) del decreto del Presidente della Repubblica 7 agosto 2012,
n. 137, emesso in attuazione del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148; - la legge n. 247/2012 ha, invece, introdotto una disposizione speciale per la sola professione forense per l appunto, il suddetto articolo 43 - destinata a prevalere sulla disciplina dettata per tutte le altre professioni regolamentate; - l articolo 43 ha rimesso alla normazione secondaria la disciplina dei corsi di formazione; - l'obiettivo perseguito dal legislatore è stato quello di fare della formazione uno strumento di effettiva acquisizione ed aggiornamento della professionalità che consenta al singolo professionista di formarsi, conseguire e mantenere le necessarie capacità per l'esercizio della professione di avvocato e per la gestione di uno studio legale, anche mediante forme alternative rispetto a quelle della pratica presso uno studio legale, valorizzando le esperienze che il predetto può acquisire mediante un periodo all'estero presso un professionista di un Paese della Unione europea o presso uffici giudiziari o legali di enti pubblici o, anche, mediante la frequentazione delle scuole di specializzazione delle professioni legali; - lo schema di regolamento in esame mirerebbe anche a rendere puntale e effettivo il controllo sulla serietà e l efficacia dei corsi di formazione frequentati, prescrivendo a carico del Consiglio dell'ordine ampie modalità di controllo, trasparenza del numero e qualità di tali controlli dell'effettivo e proficuo assolvimento dell'obbligo della formazione. 3.) Lo schema di regolamento si compone di undici articoli. L'articolo 1 (Oggetto del decreto e definizioni) indica l'oggetto del decreto e reca le definizioni di legge professionale (la legge n. 247/2012) e di corsi di formazione. L'articolo 2 (Organizzazione dei corsi di formazione) disciplina l'organizzazione dei corsi di formazione. I corsi di formazione possono essere organizzati dai Consigli dell'ordine e dalle associazioni forensi, nonché dagli altri soggetti previsti dalla
legge. Nel caso di organizzazione da parte degli altri soggetti previsti dalla legge e delle associazioni forensi, i corsi devono essere accreditati dai Consigli dell'ordine, sentito il CNF. L'interessato presenta istanza di accreditamento, con la documentazione necessaria, per consentire al Consiglio dell'ordine di verificare il rispetto dei requisiti e delle caratteristiche previsti dallo schema di regolamento. La richiesta si considera accolta trascorsi tre mesi dalla presentazione dell'istanza. I Consigli dell'ordine provvedono all'organizzazione dei corsi di formazione attraverso le Scuole forensi di cui all'articolo 29, comma 1, lettera c), della legge professionale. Qualora la Scuola forense non sia stata istituita, il Consiglio dell'ordine organizza direttamente il corso di formazione, anche in collaborazione con le associazioni forensi. Il Consiglio dell'ordine può organizzare i corsi anche attraverso apposite convenzioni con le Università, ai sensi dell'articolo 40 della legge professionale. L'articolo 3 (Contenuti del corso di formazione) individua i contenuti dei corsi e le modalità di svolgimento. I corsi di formazione si svolgono secondo moduli a contenuto teorico e prevedono anche esercitazioni pratiche. L'articolo 4 (Docenti) disciplina la figura del docente dei corsi di formazione, precisandone qualifica, funzione e titoli. L'articolo 5 (Durata del corso) prevede la durata dei corsi. Nel caso di trasferimento del tirocinante presso altro Ordine, questi può chiedere di essere ammesso a proseguire il corso di formazione nel circondario del nuovo Ordine. L'Ordine di provenienza, all'atto della valutazione del periodo di pratica già svolto, dà conto dell'avvenuta frequenza complessiva dei corsi di formazione, per consentire adeguate forme di convalida dei periodi di frequenza svolti prima del trasferimento. L'articolo 6 (Costi dei corsi di formazione e borse di studio) regola gli aspetti economici, disciplinando i costi dei corsi di formazione. Si prevedono, altresì, borse di studio.
L'articolo 7 (Partecipazione ai corsi) disciplina la partecipazione ai corsi. Al riguardo, il regolamento prevede, che i soggetti che organizzano i corsi formativi programmano il numero delle iscrizioni. Tale disposizione nasce dalla concreta esigenza di assicurare l'effettività della formazione. La selezione per l'accesso ai corsi potrà avvenire esclusivamente secondo criteri di valorizzazione del merito, con riferimento agli studi universitari o a prove scritte e orali. La selezione è effettuata dalla Commissione di cui al successivo articolo 9. A garanzia dell'imparzialità e della correttezza delle modalità con le quali viene disposta e regolata la suddetta programmazione, si prevede l'intervento di un soggetto terzo, individuato nell'amministrazione della giustizia, che ha la vigilanza sulla professione forense: a tal fine, il numero programmato delle iscrizioni deve essere approvato con decreto del Ministero della giustizia, sentito il CNF. L'articolo 8 (Verifiche intermedie e verifica finale) disciplina le verifiche intermedie e quella finale. In sede di verifica del profitto, la valutazione del tirocinante avverrà sulla base di una prova orale avente ad oggetto gli argomenti relativi agli insegnamenti svolti nel periodo oggetto di verifica, e sulla base di tre prove scritte, svolte anche secondo le modalità previste per l'esame di Stato; particolare attenzione sarà dedicata allo sviluppo delle capacità del tirocinante con riguardo alla tecnica di redazione degli atti giudiziari e alla conoscenza del linguaggio giuridico. La verifica finale del corso di formazione consiste nella simulazione dell'esame di Stato di cui all'articolo 46 della legge professionale. Per garantire la proficuità e l'effettività dell'attività di formazione, si prevede che l'accesso alla verifica finale è consentito unicamente a coloro che abbiano frequentato almeno l'ottanta per cento delle lezioni. L'articolo 9 (Commissione di valutazione) disciplina la Commissione di valutazione, cui è attribuito il compito di accertare la frequenza con profitto dei corsi di formazione da parte degli iscritti al Registro dei tirocinanti tenuto dal medesimo
Ordine. Ai componenti della commissione non sono riconosciuti compensi, indennità o gettoni di presenza, in qualsiasi forma. L'articolo 10 (Pubblicazione) prevede la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. L'articolo 11 (Entrata in vigore) dispone che il futuro regolamento entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione. CONSIDERATO. 4.) La documentazione pervenuta alla Sezione è completa, posto che l inoltro dell articolato è stato corredato dalla relazione, con la firma del Ministro, l analisi tecnico-normativa (ATN), l Analisi di impatto della regolamentazione (AIR), la relazione tecnico-finanziaria e il parere del CNF reso nella seduta del 18 marzo 2016. 5.) Corretta è l individuazione della natura dell atto normativo quale regolamento ministeriale ai sensi dell articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. In tal senso dispongono concordemente sia il predetto articolo 43, comma 2, sia l articolo 1, comma 3, della legge n. 247/2012. 6.) A parte le poche osservazioni contenute nella parte finale del presente parere, la Sezione ravvisa una significativa criticità dell affare sottoposto al vaglio consultivo nella mancata spiegazione delle ragioni per le quali non siano stati accolti i molteplici rilievi formulati dal CNF nella seduta del 18 marzo 2016. Colpisce il silenzio, sul punto, della relazione ministeriale, tenuto conto della natura obbligatoria del parere del suddetto Organo forense e della ragionevolezza di alcuni dei rilievi svolti dal CNF, in relazione, per di più, a un tema centrale nella prospettiva della garanzia della professionalità dei futuri avvocati. Al riguardo, sebbene alcuni dei rilievi del CNF risultassero obiettivamente inaccoglibili in quanto esorbitanti rispetto al circoscritto oggetto del regolamento ministeriale, siccome perimetrato dal comma 2 dell articolo 47 (ma in ogni caso
anche tali rilievi avrebbero meritato un seppur succinto riscontro), nondimeno altre osservazioni del CNF contenevano segnalazioni del tutto coerenti con il dato primario e, all apparenza, incomprensibilmente ignorate dal Ministero della giustizia. Si allude in particolare ai seguenti temi: a) l esigenza, in conformità a quanto disposto dal comma 1 dell articolo 43, che i contenuti del corso comprendano oltre alle materie indicate quali essenziali nel comma 2, lettera b), del ridetto articolo 43 (insegnamento del linguaggio giuridico, redazione degli atti giudiziari, tecnica impugnatoria dei provvedimenti giurisdizionali e degli atti amministrativi, tecnica di redazione del parere stragiudiziale e tecnica di ricerca) anche argomenti oggi fondamentali nell'esercizio della professione e nella gestione di uno studio legale, quali ad esempio le normative sulla privacy, sull'antiriciclaggio, sulla sicurezza degli ambienti di lavoro, sulla assicurazione professionale; b) l ulteriore esigenza di adottare criteri omogenei di valutazione, su tutto il territorio nazionale, delle verifiche intermedie e finale, criteri rispetto ai quali le singole scuole possano fare riferimento per impostare il corso per tirocinanti; c) l opportunità di individuare un termine per il decorso dell'obbligo di frequenza dei corsi onde consentire alle strutture interessate di organizzare i corsi medesimi e di permettere ai tirocinanti di programmare l'iscrizione sapendo di poter contare sull'offerta formativa; d) con riferimento alle commissioni di valutazione, l esigenza di assicurare che i componenti: 1) non abbiano subito condanne in sede disciplinare; 2) possano essere anche magistrati a riposo e 3) possano ricevere un rimborso per le sole spese sostenute, ferma restando l esclusione di ogni altro tipo di compenso. Tenendo conto di tali aspetti i quali, si ribadisce, si presentano ragionevoli e non esorbitanti rispetto al dettato della previsione sovraordinata di rango primario il
CNF aveva coerentemente suggerito delle modifiche, tra gli altri, ai seguenti articoli dello schema: - all articolo 3, per quanto riguarda il contenuto, anche pratico, dei corsi (v., supra, sub a); - all articolo 2, per quanto concerne l omogeneità dei contenuti essenziali dei corsi, pur nel rispetto del pluralismo dell offerta formativa; - all articolo 5, per quanto riguarda la decorrenza dell obbligo di frequenza dei corsi; - all articolo 9, in merito alle commissioni di valutazione. In relazione a tutti gli esposti profili questo Consiglio richiede, quindi, al Ministero di fornire, con ogni consentita urgenza, i necessari elementi di risposta, attraverso una relazione integrativa, semmai accompagnata da un nuovo testo dello schema di regolamento. 7.) Con riguardo agli ulteriori rilievi, si osserva quanto segue: - il comma 2 dell articolo 4 non è intelligibile e va riformulato; - nell articolo 5, comma 2, dello schema di regolamento, sarebbe opportuno precisare il senso della generica locuzione adeguate forme di convalida, utilizzata in relazione ai periodi di frequenza svolti da un tirocinante prima del trasferimento da un Ordine a un altro, al fine di scongiurare il pericolo che essa si presti ad essere interpretata e applicata in modo da aggravare la posizione di quei tirocinanti, costretti a trasferirsi, pur avendo regolarmente svolto un periodo di tirocinio; - nell articolo 6 sostituire l abbreviazione art. con la parola articolo ; - nell articolo 9, comma 2, primo periodo: non è chiaro il senso delle parole salvo quanto previsto dal periodo seguente, posto che il periodo seguente del medesimo comma non concerne la durata in carica della Commissione di valutazione o dei suoi membri, ma l attribuzione alla Scuola superiore dell Avvocatura del potere di nomina di uno dei membri della medesima Commissione;
- nell articolo 11 la riduzione del termine di vacatio non trova fondamento nella norma primaria e, in ogni caso, difetta qualunque urgenza dell entrata in vigore del futuro regolamento, essendo ormai ampiamente decorso il termine biennale per l emanazione, stabilito dall articolo 1, comma 3, della legge n. 247/2012. P.Q.M. Sospende l espressione del parere in attesa dell adempimento istruttorio indicato in parte motiva. L'ESTENSORE Gabriele Carlotti IL PRESIDENTE Franco Frattini