1. Il Bilancio Europeo. Come illustrato nel capitolo 21 con la Scheda sulle principali tappe della storia delle istituzioni europee (Scheda 21.1), le fonti che disciplinano il funzionamento dell Unione europea ed il suo Bilancio sono contenute in un insieme di Trattati che sono stati concepiti ed adottati dagli Stati membri negli ultimi 50 anni e, più di recente, dal Trattato di Riforma (o di Lisbona). Il Bilancio dell Unione Europea, che è l atto che prevede ed autorizza ogni anno il finanziamento delle attività e degli interventi comunitari traducendo -in termini di destinazione delle risorse- le priorità e gli orientamenti politici perseguiti dall Unione Europea, costituisce senza dubbio una delle manifestazioni più importanti dell esistenza di un autorità sopranazionale europea, assieme alla moneta unica. La moneta unica, adottata a partire dal 1 gennaio 1999 da 11 degli Stati membri dell Unione europea, ha comportato la rinuncia da parte di questi Stati alla gestione di un autonoma politica monetaria. Tale potere è stato conferito alla Banca centrale europea (BCE) che agisce di concerto con le Banche centrali degli Stati aderenti all Unione economica e monetaria. Nel Capitolo 21 del testo si è già ricordato che, per quanto riguarda le politiche fiscali, gli Stati membri sono vincolati dal Patto di stabilità e crescita, che risulta essenziale per evitare che le politiche monetarie di controllo dei prezzi e della circolazione della moneta siano vanificate dalla creazione di disavanzi e dalla conseguente formazione di ingenti debiti. D altra parte, da questo approfondimento risulterà evidente che il Bilancio dell Unione europea, date le sue dimensioni ridotte, la particolare procedura di adozione ed il numero circoscritto di politiche cui è finalizzato, non può essere considerato un vero e proprio strumento di politica fiscale europea e potrà diventare tale solo se l Unione europea rafforzerà la sua struttura unitaria. A proposito delle dimensioni del Bilancio, la tavola che segue mostra come il Bilancio comunitario per il 2010 ammonti a 141.5 miliardi di euro, pari all 1.2% del PNL del totale degli Stati membri. Un peso notevolmente inferiore rispetto alla dimensione dei bilanci nazionali, che come lungamente illustrato nel capitolo 2 del Testo- assorbono circa il 40 per cento del PIL. Le principali rubriche, o voci di spesa, del Bilancio europeo rispecchiano le priorità politiche stabilite per il quinquennio 2007-2013 con il sistema detto delle prospettive finanziarie, su cui torneremo più avanti. In particolare, per il 2010 la principale voce di spesa, pari al 64.3 per cento delle uscite, è costituita dalle azioni per la salvaguardia della crescita sostenibile. Rientrano in questa voce le risorse destinate a migliorare la competitività (con azioni di potenziamento della formazione, della ricerca e dell agenzia della politica sociale) e la coesione (in cui rientrano le politiche per promuovere l occupazione e la cooperazione territoriale). La seconda voce di uscita, che assorbe oltre il 59 per cento delle risorse, è costituita dai fondi per la conservazione e la gestione delle risorse naturali, tra cui rientrano gli aiuti per lo sviluppo rurale, per il settore ittico e gli stanziamenti per la protezione dell ambiente. Sempre per ordine di rilevanza delle risorse destinate, la terza rubrica è quella relativa al ruolo mondiale dell Unione; in questa rubrica sono raggruppate tutte le azioni esterne all Unione stessa, anche quelle finalizzate alla preadesione di nuovi Stati e al Fondo europeo di sviluppo. La rubrica denominata cittadinanza, libertà e sicurezza finanzia le politiche di sostengo all asilo e all l immigrazione, mentre la rubrica dell Amministrazione include le voci di spesa relative ai costi delle istituzioni europee, inclusa la Commissione. A proposito delle entrate, la principale fonte di finanziamento del Bilancio comunitario, pari a quasi il 76 per cento del totale, deriva da una percentuale applicata sul RNL dei paesi membri. Non si tratta di una vera e propria risorsa propria comunitaria essendo un contributo versato direttamente dallo Stato membro alla Comunità. Sono, invece, risorse proprie l Iva comunitaria
e i dazi doganali. Si tratta di risorse finanziarie provenienti dagli Stati membri che spettano di diritto all Unione Europea senza che siano necessarie apposite decisioni da parte delle autorità nazionali e che sono prelevate direttamente presso gli agenti economici che operano nei diversi paesi. In particolare, l Iva comunitaria è un aliquota uniforme applicata in maniera uniforme in tutti gli Stati membri sulla base imponibile dell Iva. I dazi doganali ed i prelievi agricoli sono percepiti sulle importazioni di prodotti agricoli e non provenienti da paesi terzi. Il Bilancio dell'unione Europea per il 2010 Le Spese Miliardi di euro In % del Bilancio totale Variazione % rispetto al 2009 1. Crescita sostenibile 64.3 45.4 3.3 Competitività 14.9 10.5 7.9 Coesione 49.4 34.9 2 2. Conservazione e gestione delle risorse naturali 59.5 42.0 5.4 Spese dirette 43.8 31.0 6.4 Sviluppo agricolo, ambiente e pesca 15.7 11.1 2.6 3. Cittadinanza, libertà, sicurezza e giusitizia 1.7 1.2 10.5 Libertà 1 0.7 16.2 Cittadinanza 0.7 0.5 2.8 4. UE come attore globale 8.1 5.7 0.5 5. Spese per l'amministrazione 7.9 5.6 3.8 di cui Commissione 3.6 2.5 2.6 Totale 141.5 100 3.6 In percentuale del PIL EU-27 1.2 Le entrate Dazi doganali e contributi zucchero 14.2 11.6 Risorsa basata sull'iva comunitaria 14.0 11.3 Risorsa basata su % RNL 93.4 75.9 Altre entrate 1.4 1.2 Totale 1 122.9 100 Fonte: http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2010_it.pdf 2. La procedura di adozione del Bilancio ed il sistema delle prospettive finanziarie. 2.1 La procedura di adozione secondo il Trattato di Lisbona La procedura di adozione del Bilancio comunitario prevede che siano il Parlamento Europeo 2 e il Consiglio dell Unione Europea 3 a decidere le entrate e le spese, mentre spetta alla 1 Come precisato oltre il Bilancio europeo deve essere in pareggio e quindi entrate ed uscite devono essere di pari ammontare. La differenza evidenziata nel prospetto deriva dalla contabilizzazione di alcune voci, nella relazione introduttiva si precisa però che entrambe i totali sono sotto il limite massimo stabilito nell accordo sulle prospettive finanziarie.
Commissione europea 4 la responsabilità per la sua esecuzione. L attuale procedura di adozione è disciplinata dall art. 310 del Trattato di Lisbona che ha equiparato in questa materia Parlamento Europeo e Consiglio dei Ministri. L equiparazione si è realizzata eliminando la distinzione fra spese non obbligatorie e spese obbligatorie, su cui i due organi citati avevano in passato, rispettivamente, l ultima parola. Il Trattato ha inoltre semplificato e abbreviato la procedura di approvazione del Bilancio e reso il piano di programmazione multi-annuale, le c.d. prospettive finanziarie, vincolante dal punto di vista giuridico. In particolare, la procedura di adozione del Bilancio si svolge dal 1 Settembre al 31 Dicembre di ogni anno, a partire dalle proposte che ogni istituzione avanza elaborando il proprio stato previsionale entro il 1 Luglio. La Commissione raccoglie i diversi stati previsionali in un progetto preliminare di Bilancio che sottopone al Consiglio dei Ministri e al Parlamento Europeo entro il 1 Settembre. Il Consiglio dei Ministri esamina il progetto di bilancio, propone eventuali emendamenti e lo passa al Parlamento entro il 1 Ottobre. Il Parlamento ha 42 giorni per adottare il Bilancio nella formulazione proposta dal Consiglio dei Ministri oppure per rinviarlo al Consiglio stesso emendato. Il Consiglio ha tempo 10 giorni per accettare gli emendamenti e per approvare il testo. Se il Consiglio non accetta gli emendamenti proposti dal Parlamento si costituisce un Comitato di Conciliazione composto dai membri del Consiglio, o da loro rappresentanti, e da un egual numero di membri del Parlamento. Il Comitato ha tempo 21 giorni per giungere ad un testo condiviso, altrimenti la Commissione è tenuta a formulare un nuovo progetto di Bilancio. Se il Comitato raggiunge un accordo condiviso per l inizio di Novembre, Parlamento e Consiglio hanno 14 giorni per approvarlo o rigettarlo. Se lo rigettano entrambi, la Commissione deve formulare un nuovo testo. Se all inizio dell anno finanziario non è ancora stato adottato un testo, sono autorizzate spese per non oltre 1/12 di quanto speso nel mese corrispondente dell anno precedente (una procedura equivalente a quella dell esercizio provvisorio illustrato nel Capitolo 2 del Testo per il Bilancio italiano). Nel corso dell esercizio finanziario, il Bilancio può essere emendato su proposta della Commissione in caso di circostante eccezionali e non prevedibili. Inoltre, sempre su iniziativa della Commissione, o su proposta delle altre istituzioni, la Commissione può presentare una nota di variazione al testo giustificata dall esistenza di informazioni non disponibili al momento della prima redazione del testo. Sia gli emendamenti che le note di variazione sono sottoposte alle procedure di adozione previste per il Bilancio nel suo complesso. 2.2. Il metodo delle prospettive finanziarie Nel corso degli anni 80, per ben due volte -nel 1980 e nel 1985- il Parlamento ha rifiutato di adottare il progetto di Bilancio, rendendo necessario il ricorso all esercizio provvisorio; nel 2 Il Parlamento europeo è l'unico organo dell'unione europea eletto direttamente dai cittadini. I deputati sono 785 e sono i rappresentanti di 492 milioni di cittadini, la popolazione residente nei 27 Stati membri dell Unione Europea. 3 Il Consiglio europeo riunisce i Capi di Stato o di governo dell Unione europea e il Presidente della Commissione europea. Definisce le linee guida generali della politica dell Unione europea. 4 La Commissione europea è stata istituita al fine di rappresentare l interesse europeo comune a tutti gli Stati membri dell Unione. Il suo ruolo è quello di custodire i trattati e di difendere l interesse generale e per ciò spetta alla Commissione il diritto d iniziativa nel processo legislativo, cioè la facoltà di proporre la normativa sulla quale decidono poi il Parlamento europeo ed il Consiglio. Il Presidente eletto della Commissione sceglie i commissari da elenchi di candidati presentati dagli Stati membri. La proposta di composizione del collegio viene approvata dal Consiglio a maggioranza qualificata, quindi il collegio è soggetto collettivamente al voto di approvazione del Parlamento europeo. Dopo l approvazione del Parlamento la nuova Commissione viene nominata ufficialmente dal Consiglio a maggioranza qualificata.
1982, invece, il Consiglio si è rivolto alla Corte di Giustizia per ottenere l annullamento del Bilancio adottato dal Parlamento. Si è quindi necessario individuare un metodo per migliorare lo svolgimento della procedura di adozione, definito metodo delle prospettive finanziarie. Con un accordo interistituzionale il Parlamento europeo, il Consiglio dell Unione Europea e la Commissione europea hanno deciso di stabilire in anticipo le grandi categorie di spesa per il periodo successivo, definendo così un quadro per le spese comunitarie. Tali prospettive finanziarie vengono annualmente adeguate dalla Commissione europea in funzione dell evoluzione del prodotto nazionale lordo (PNL) dell Unione Europea e dei prezzi. Come anticipato nel paragrafo precedente, il Trattato di Lisbona ha reso giuridicamente vincolante questo accordo. In particolare, tali accordi rafforzano la disciplina di bilancio ponendo due limiti: 1. un massimale di spesa per ciascuna rubrica di bilancio, per evitare che risorse destinate ad una certa finalità vengano altrimenti impiegate; 2. un massimale di spese globali di cui l Unione Europea può farsi carico per un determinato esercizio, pari alla somma dei massimali stabiliti per ciascuna rubrica. Tale sistema permette, inoltre, di stabilire in anticipo la corrispondenza tra le entrate e le uscite previste, considerando anche le risorse necessarie per far fronte ad eventuali spese impreviste. Fino ad ora sono stati raggiunti quattro accordi interistituzionali: il pacchetto Delors I per gli anni 1988-1992; il pacchetto Delors II per gli anni 1993-1999; la c.d. Agenda 2000 per gli anni 2000-2006; il quadro finanziario per il 2007-2013 stabilito con un accordo raggiunto a fine maggio 2006 sulla base del quale è stato adottato anche il Bilancio per il 2010 sopra illustrato. 3. I principi di redazione I principi di redazione del Bilancio europeo sono quelli già illustrati per il Bilancio dello Stato italiano; si tornerà su questo argomento sono brevemente per sottolineare le peculiarità del documento in oggetto. Anche il Bilancio europeo deve essere redatto secondo il principio dell'unità, che richiede che entrate e spese costituiscano due insiemi unitari e quindi che non si possa collegare direttamente un entrata ad una specifica spesa. Per il Bilancio europeo è bene sottolineare che alcuni elementi finanziari dell Unione hanno un regime speciale, come il Fondo europeo di sviluppo (FES), alimentato direttamente dai contributi degli Stati membri in funzione del PNL, o gli organismi decentrati dell Unione (agenzie europee), che dispongono del loro bilancio e ricevono nella maggioranza dei casi sovvenzioni a carico del bilancio. Inoltre, il Consiglio ha aggiunto a questo principio quello della verità del bilancio che impone all'autorità di bilancio di iscrivere soltanto gli stanziamenti che potranno essere effettivamente eseguiti. Il principio dell'annualità richiede che le operazioni di bilancio siano raggruppate in un solo esercizio annuale per facilitare il controllo. Nel caso sia necessario realizzare azioni pluriennali, in sede europea è stato adottato il concetto di stanziamenti dissociati per distinguere gli stanziamenti di impegno e quelli di pagamento. I primi coprono, durante l'esercizio in corso, il costo totale degli obblighi giuridici contratti per azioni la cui realizzazione si estende per più di un esercizio. Gli stanziamenti di pagamento coprono, a concorrenza dell'importo iscritto in bilancio, le spese che derivano dall'esecuzione degli impegni contratti nel corso dell'esercizio e/o degli esercizi precedenti e sono oggetto di un'autorizzazione finanziaria annuale. Il principio del pareggio stabilisce che le entrate devono essere pari alle uscite. L Unione non è autorizzata a ricorrere a prestiti per coprire il disavanzo ed infatti quando è adottato il Bilancio,
deve esserci un perfetto equilibrio tra entrate e uscite. Tuttavia, trattandosi di un Bilancio di previsione, non è improbabile che l'esecuzione si discosti dalla previsione. In tale eventualità se il saldo è positivo e c'è un'eccedenza, questa viene riportata come entrata all'esercizio successivo e si riduce in proporzione la richiesta di fondi agli Stati membri. Nel caso di saldo negativo, c'è un deficit, che comporterà l'iscrizione di una spesa al bilancio successivo. L'unità di conto è l euro. Secondo il principio dell'universalità del bilancio, che non deriva direttamente dai trattati, le entrate del bilancio servono a finanziare indistintamente tutte le spese. Questo principio implica due regole caratteristiche del diritto finanziario: la non assegnazione e la non contrazione. Come per il Bilancio dello Stato adottato in Italia, lo scarto tra gli stanziamenti d'impegno e gli stanziamenti di pagamento è misurato mediante gli impegni residui (RAL - saldo residuo), che rappresentano lo sfalsamento temporale tra il momento in cui gli impegni sono contratti e il momento in cui i corrispondenti pagamenti vengono liquidati. Il principio della specializzazione prevede che ogni stanziamento debba avere una precisa assegnazione ed essere destinato ad uno scopo specifico, al fine di evitare qualsiasi confusione tra i diversi stanziamenti all'atto dell'autorizzazione e dell'esecuzione. Non può essere destinata alcuna spesa né alcuna entrata se non mediante l'imputazione a un articolo del Bilancio. Ciò vale anche per le entrate che devono essere precisamente identificate. Qualsiasi storno da capitolo a capitolo è riservato all'autorità di Bilancio conformemente alle norme previste nel regolamento finanziario. Il regolamento finanziario definisce la sana gestione finanziaria (principio appositamente inserito per il Bilancio europeo) in riferimento ai principi di economia, efficienza ed efficacia. La sua espressione operativa si basa sulla definizione di obiettivi verificabili seguiti attraverso indicatori misurabili, per passare da una gestione basata sui mezzi ad una gestione orientata sui risultati da diffondere, nei quali ha importanza fondamentale il concetto di valutazione durante l'intera fase di realizzazione del programma (ex ante, durante l'esecuzione e ex post). Il regolamento finanziario del 2002 ha riconosciuto ufficialmente il principio della trasparenza per tutto il ciclo del bilancio. Esso si manifesta in particolare attraverso l'obbligo per la Commissione di pubblicare a titolo provvisorio il bilancio adottato dal presidente del Parlamento europeo entro un mese dall'adozione prima della pubblicazione ufficiale nella Gazzetta ufficiale, che deve seguire entro due mesi dall'adozione. Inoltre, esiste l'obbligo di pubblicare nella Gazzetta Ufficiale gli stati finanziari consolidati e le relazioni di gestione elaborate da ciascuna istituzione. 4. L esecuzione ed il controllo Come già ricordato, la Commissione è responsabile dell esecuzione del Bilancio. Dopo che Parlamento e Consiglio hanno adottato il Bilancio, la Commissione ne cura l'esecuzione, condividendo in pratica- la gestione di più dell'80% delle spese con gli Stati membri. Questo perché la gestione dei fondi comunitari è prevalentemente gestita direttamente dagli Stati membri. L azione della Commissione è limitata sia dal principio di autonomia finanziaria di ogni istituzione europea, ed in particolare delle Direzioni, sia da procedure generali che fissano le modalità di esecuzione. A proposito del controllo, i livelli a cui avviene sono tre:
1. un controllo interno nell ambito di ciascuna istituzione. Esiste un revisore interno che effettua audit indipendenti all'interno della Commissione e riferisce al collegio tramite il comitato di controllo degli audit. Ciascuna Direzione Generale è inoltre coadiuvata da una struttura di audit interno; 2. un controllo esterno effettuato dalla Corte dei Conti europea. La Corte dei Conti europea ha il potere di controllare la legittimità e la regolarità dell esecuzione del Bilancio. Non si tratta però di un potere giurisdizionale, nel senso che la stessa Corte non ha diritto di sanzione; quando si sospettano frodi o irregolarità, la Corte trasmette le informazioni all OLAF, l Ufficio per la lotta antifrode, che adotta i provvedimenti del caso. Dopo la chiusura di ciascun esercizio, la Corte dei Conti europea analizza l esecuzione del Bilancio dell anno trascorso e pubblica una relazione annuale, analizzata dal Consiglio europeo che, a sua volta, trasmette una raccomandazione al Parlamento europeo; 3. una procedura di tipo politico, detta di scarico, ed effettuata da parte del Parlamento europeo in collaborazione con la propria commissione per il controllo dei bilanci (COCOBU). In sostanza il Parlamento, dopo la verifica effettuata dalla Commissione sopracitata, adotta una decisione in cui stabilisce se approvare il modo in cui la Commissione ha gestito il Bilancio nell esercizio appena trascorso. La decisione di scarico può essere anche rifiutata o rinviata.