Dipartimento federale delle finanze DFF Segreteria di Stato per le questioni finanziarie internazionali SFI Aprile 2015 Spiegazione tecnica Le legge federale del 12 dicembre 2014 concernente l attuazione delle Raccomandazioni del Gruppo d azione finanziaria (GAFI) rivedute nel 2012 Dr Riccardo Sansonetti Capo della sezione Criminalità finanziaria Segreteria di Stato per le questioni finanziarie internazionali, Berna Introduzione La Svizzera dà molta importanza al mantenimento di una piazza finanziaria integra. Nel corso degli ultimi decenni si è infatti dotata progressivamente di un sistema solido e completo di lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo, che combina misure preventive e repressive. Le norme internazionali di lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo sono state oggetto questi ultimi anni di un ampia revisione che si è conclusa nel 2012. La legislazione svizzera corrisponde già ampiamente alle nuove norme del Gruppo d azione finanziaria (GAFI). Tali norme e le lacune constatate nel 2005, in occasione della valutazione della Svizzera da parte del GAFI, hanno indotto il legislatore ad adottare, il 12 dicembre 2014, la «legge federale concernente l attuazione delle Raccomandazioni del Gruppo d azione finanziaria rivedute nel 2012» (FF 2014 8377-8394). Questa legge è il risultato di una vasta consultazione delle cerchie interessate e del «messaggio del 13 dicembre 2013 concernente l attuazione delle Raccomandazioni del Gruppo d azione finanziaria (GAFI) rivedute nel 2012» (FF 2014 563-678), oggetto di discussioni intense in Parlamento. La legge adottata dalle Camere federali lo scorso 12 dicembre 2014 introduce in otto leggi federali (CC, CO, LEF, CP, DPA, LICol, LRD e LTCo) una cinquantina di nuove disposizioni riguardanti i seguenti temi. 1. Iscrizione delle fondazioni di famiglia e delle fondazioni ecclesiastiche L obbligo delle fondazioni di iscriversi nel registro di commercio è esteso da una modifica del Codice civile che vi include tutte le fondazioni, comprese le fondazioni di famiglia e le fondazioni ecclesiastiche. Le fondazioni di famiglia e le fondazioni ecclesiastiche dispongono di un termine di iscrizione di cinque anni dall entrata in vigore della legge (art. 6b cpv. 2bis del titolo finale CC). Per quanto riguarda le fondazioni ecclesiastiche, il Consiglio federale ne disciplinerà i requisiti di iscrizione tenendo conto della loro situazione particolare.
2. Aventi economicamente diritto Le raccomandazioni del GAFI stabiliscono che l intermediario finanziario deve accertare sistematicamente l avente economicamente diritto di una relazione d affari e verificare la sua identità in base a un approccio fondato sui rischi. La legge stabilisce d ora in poi espressamente nella sua disposizione centrale sull accertamento (art. 4 cpv. 1 LRD) che l intermediario finanziario deve accertare l avente economicamente diritto con la diligenza richiesta dalle circostanze. L intermediario finanziario deve richiedere una dichiarazione scritta indicante la persona fisica avente economicamente diritto se non c è identità tra la controparte e l avente economicamente diritto o se sussistono dubbi in merito e comunque, in tutti i casi, se la controparte è una società di domicilio o una persona giuridica operativa (art. 4 cpv. 2 LRD). È prevista un eccezione all accertamento dell avente economicamente diritto se la controparte è una società quotata in borsa o una filiale controllata a maggioranza da una siffatta società (art. 4 cpv. 1 in fine LRD). La legge stabilisce infine all articolo 2a capoverso 3 LRD chi sono gli aventi economicamente diritto di una persona giuridica che esercita un attività operativa. 3. Trasparenza delle persone giuridiche, fra cui le società che detengono azioni al portatore Le misure adottate dal legislatore in ambito di trasparenza delle persone giuridiche danno seguito alla revisione delle norme del GAFI e alle lacune constatate in occasione della sua ultima valutazione della Svizzera. Le norme rivedute del GAFI esigono in particolare l adozione di misure che perseguono, da un canto, la trasparenza delle società non quotate che emettono azioni al portatore e, d altro canto, l accertamento dell avente economicamente diritto di una persona giuridica. Per quanto riguarda le azioni al portatore, le misure introdotte dalla nuova legge adempiono anche le norme del Global Forum sulla trasparenza e lo scambio di informazioni a scopi fiscali, che esigono l accertamento di ogni singolo proprietario di azioni. La nuova legge introduce a tale scopo l obbligo di annunciare imposto all azionista detentore di azioni al portatore e all avente economicamente diritto, questo a partire da una determinata soglia di partecipazione a società non quotate in borsa. La nuova normativa offre quattro diverse alternative alle società con azioni al portatore: 1) L azionista deve annunciare alla società l acquisto di azioni al portatore e, non appena la sua partecipazione raggiunge o supera la soglia del 25 per cento del capitale azionario e dei voti, deve annunciare l avente economicamente diritto delle azioni. L azionista deve annunciare alla società il proprio nome e cognome o la sua ragione sociale, nonché il proprio indirizzo (art. 697i CO). L azionista che raggiunge o supera la soglia del 25 per cento deve annunciare alla società il nome, il cognome e l indirizzo della persona fisica per la quale agisce in definitiva, ossia l avente economicamente diritto (art. 697j CO). Il nuovo azionista dispone di un mese per effettuare questi annunci; in assenza di annuncio non può fare valere i suoi diritti di azionista e i suoi diritti patrimoniali decadono (art. 697m CO). Il termine di annuncio è di sei mesi per le persone che detenevano già azioni al portatore al momento dell entrata in vigore della legge (art. 3 delle disposizioni transitorie della modifica del 13 dicembre 2014). 2) L annuncio dell azionista non è fatto alla società, ma a un intermediario finanziario ai sensi della LRD (art. 697k CO). 3) La conversione agevolata delle azioni al portatore in azioni nominative (art. 704a CO). 4) L emissione di titoli al portatore sotto forma di titoli contabili. In quest ultimo caso l ente centrale di custodia deve essere designato dalla società ed essere in grado di accedere 2/5
ai dati relativi all accertamento raccolti dall intermediario finanziario che ha effettuato l accertamento dell azionista (art. 23a LTCo). L obbligo di annuncio degli aventi economicamente diritto si applica anche agli azionisti che detengono azioni nominative di società non quotate in borsa e ai soci di società a garanzia limitata (Sagl) se la soglia di partecipazione del 25 per cento è raggiunta o superata (art. 697j e art. 790a CO). 4. Reati fiscali gravi preliminari al riciclaggio di denaro Il GAFI ha completato l elenco dei reati che costituiscono imperativamente reati preliminari al riciclaggio di denaro con i «reati fiscali in ambito di imposte dirette e indirette», senza però definirli più esattamente. Nell attuazione delle raccomandazioni gli Stati possono unicamente limitarsi a riprendere nel proprio diritto i reati considerati gravi dal diritto interno. Per quanto riguarda le imposte indirette la nuova legge estende l attuale reato preliminare in vigore dal 1 febbraio 2009 (truffa qualificata in materia fiscale ai sensi dell art. 14 cpv. 4 LF DPA) che costituisce un crimine in maniera tale da non comprendere soltanto il traffico transfrontaliero di merci ma anche altre imposte riscosse dalla Confederazione, in particolare l IVA sulle forniture interne e le prestazioni di servizi, nonché l imposta preventiva. Per quanto riguarda le imposte dirette, invece di modificare la legislazione tributaria per introdurvi un crimine, la nuova legge modifica l approccio del Codice penale relativamente ai reati preliminari al riciclaggio di denaro. Il legislatore ha deciso che la frode fiscale ai sensi dell articolo 186 della legge federale sull imposta federale diretta (LIFD) e la frode fiscale ai sensi dell articolo 59 della legge federale sull armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID) che rappresentano entrambe delitti saranno considerate reati preliminari al riciclaggio di denaro a condizione che le imposte sottratte superino 300 000 franchi per periodo fiscale. Questa soluzione ha il vantaggio di poggiare sull attuale diritto penale fiscale senza anticiparne la revisione. La soglia di oltre 300 000 franchi di imposte sottratte è volta a limitare il nuovo reato preliminare ai casi gravi. Il Consiglio federale e il legislatore ritengono il danno agli interessi patrimoniali dello Stato sufficientemente importante da giustificarne la qualifica come reato preliminare al riciclaggio di denaro. 5. Persone politicamente esposte (PPE) La revisione delle raccomandazioni del GAFI ha introdotto l obbligo di identificazione delle PPE nazionali e delle persone che esercitano o hanno esercitato una funzione importante presso un organizzazione internazionale (PPE di OI) secondo l approccio fondato sui rischi. Gli obblighi di diligenza applicabili a tutti i generi di PPE valgono anche per i loro familiari e per le persone a loro prossime. La LRD reca d ora in poi la definizione di PPE estere e precisa che le relazioni d affari con queste persone e con le persone che sono loro prossime sono considerate in tutti i casi relazioni d affari a rischio elevato (art. 2a cpv. 1 e 2 e art. 6 cpv. 3 LRD). Queste disposizioni erano precedentemente recate dall ORD-FINMA. Il legislatore ha inoltre introdotto nella LRD una definizione delle PPE nazionali alle quali sono state affidate funzioni pubbliche dirigenziali a livello federale, come pure delle PPE di organizzazioni internazionali o in seno a federazioni sportive internazionali. Il legislatore ha precisato che queste ultime comprendono tutte le organizzazioni non governative riconosciute dal Comitato olimpico internazionale (CIO) che dirigono una disciplina sportiva a livello mondiale come pure il CIO stesso 3/5
(art. 2a cpv. 5 LRD). Per queste nuove categorie di PPE sono state introdotte misure di diligenza secondo l approccio fondato sui rischi. Diversamente dalle PPE estere queste categorie non sono quindi considerate a priori come relazioni d affari a rischio elevato. 6. Prescrizioni concernenti il pagamento in contanti nelle operazioni di vendita di beni mobili e immobili. Nell ambito della sua ultima valutazione della Svizzera del 2005, il GAFI ha constatato lacune in fatto di assoggettamento di alcune professioni non finanziarie alle esigenze della lotta contro il riciclaggio di denaro. Ne fa parte il settore immobiliare. A livello nazionale diversi interventi parlamentari hanno chiesto a più riprese l assoggettamento degli agenti immobiliari e dei notai alla LRD. Il legislatore ha deciso di assoggettare d ora in poi a particolari obblighi di diligenza le persone fisiche o giuridiche che negoziano beni mobili o immobili a titolo professionale ricevendo in pagamento denaro contante superiore a 100 000 CHF (i «commercianti» ai sensi dell art. 2 cpv. 1 lett. b LRD). Gli obblighi di diligenza previsti sono l identificazione della controparte, l accertamento dell avente economicamente diritto, l allestimento e la conservazione dei relativi documenti, la chiarificazione delle circostanze e dello scopo di una transazione commerciale se essa appare inusuale o se vi sono sospetti che i valori patrimoniali provengano da un crimine o da un delitto fiscale qualificato, nonché l obbligo di comunicare i sospetti fondati (art. 8a cpv. 1 e 2 e art. 9, cpv. 1bis LRD). Questi obblighi saranno precisati in un ordinanza del Consiglio federale (art. 8a cpv. 5 LRD). I commercianti possono d ora in poi optare per il pagamento di importi superiori a 100 000 CHF tramite un intermediario finanziario oppure riceverli essi stessi applicando gli obblighi di diligenza (art. 8a cpv. 4 LRD). I commercianti sono tenuti a incaricare un ufficio di revisione di verificare il rispetto di questi obblighi (art. 15 LRD). 7. Sistema di comunicazione dei sospetti e competenze del MROS Il GAFI esige l istituzione di un sistema efficace di comunicazione dei sospetti in seno al quale l unità di informazione finanziaria (FIU), come in Svizzera l Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (MROS), svolge un ruolo centrale. Secondo le prescrizioni del GAFI, l analisi delle comunicazioni di sospetti effettuata dall UIF deve fornire un valore aggiunto alle informazioni che riceve o detiene. La FIU deve disporre di tempo sufficiente per le sue analisi e svolgere un vero e proprio ruolo di sostegno e di filtro per le autorità di perseguimento penale. La modifica della LRD adottata dal legislatore nel 2013 (LF del 21 giugno 2013, entrata in vigore il 1 novembre 2013) ha attribuito al MROS nuove competenze per l ottenimento di informazioni supplementari dagli intermediari finanziari. Essa gli consente parimenti di scambiare informazioni finanziarie con gli omologhi esteri e di disciplinare le modalità della collaborazione con questi ultimi mediante la conclusione di memorandum di intesa. La legge del dicembre 2014 reca nuove misure volte ad un tempo a migliorare l efficacia del sistema di comunicazione di sospetti conformemente alle esigenze del GAFI e ad agevolare l attività dei soggetti obbligati, ossia gli intermediari finanziari. Il legislatore ha deciso diversi adeguamenti del sistema di comunicazione dei sospetti, fra i quali la soppressione del blocco patrimoniale di 5 giorni avviato automaticamente dalla comunicazione del sospetto da parte dell intermediario finanziario, una peculiarità svizzera criticata dal GAFI, che creava difficoltà agli intermediari finanziari. La legge prevede d ora in poi un termine di 20 giorni feriali per l analisi delle comunicazioni di sospetti da parte del MROS (art. 9 cpv. 1 e art. 23 cpv. 5 LRD). Durante l analisi del MROS possono essere eseguiti tutti gli ordini 4/5
dei clienti. Se alla conclusione della sua analisi il MROS decide di trasmettere la comunicazione alla competente autorità di perseguimento penale, l intermediario finanziario ne è informato e deve bloccare automaticamente i pertinenti valori patrimoniali durante 5 giorni feriali al massimo. Il medesimo regime si applica in caso di sospetto di finanziamento del terrorismo, tranne quando c è coincidenza («matching») con un elenco estero di terroristi. In quest ultimo caso si applica la legislazione in vigore, nel senso che la comunicazione da parte dell intermediario finanziario provoca automaticamente un blocco di 5 giorni (art. 9 cpv. 1 lett. c e 10 cpv. 1bis LRD; cfr. anche il n. 8). Per quanto riguarda il divieto di informare il cliente di una comunicazione di sospetto, il legislatore ha introdotto un eccezione nell ipotesi in cui l intermediario finanziario debba preservare i propri interessi nel quadro di una procedura civile, penale o amministrativa. In questo caso esso può informare il cliente di avere effettuato una comunicazione al MROS. Per produrre analisi di qualità il MROS deve poter accedere a un insieme possibilmente ampio di informazioni finanziarie, amministrative e provenienti dalle autorità di perseguimento penale. Per questo motivo il legislatore ha esteso l assistenza amministrativa interna affinché il MROS possa, su richiesta, ottenere da altre autorità federali, cantonali e comunali ogni informazione necessaria alle sue analisi di comunicazione di sospetti (art. 29 cpv. 2 LRD). 8. Sanzioni finanziarie mirate legate al terrorismo e al finanziamento del terrorismo Il legislatore ha introdotto una base legale formale per il trattamento da parte delle autorità federali degli elenchi esteri ai sensi della risoluzione 1373 del Consiglio di sicurezza. La legge prevede, se del caso, l esame dal profilo dei diritti dell uomo e dei principi dello Stato di diritto degli elenchi esteri di persone e organizzazioni indirizzati alla Svizzera. Dopo aver sentito gli altri dipartimenti interessati, il Dipartimento federale delle finanze decide la trasmissione degli elenchi alle autorità di vigilanza (ossia la FINMA e la Commissione federale delle case da gioco). Le autorità di vigilanza acquisiscono in tal modo la competenza formale di trasmettere questi elenchi agli intermediari finanziari e agli organismi di autodisciplina. Il legislatore ha parimenti definito i doveri degli intermediari finanziari ai quali le autorità di vigilanza trasmettono questi elenchi. Se l intermediario finanziario sa o presume in base ai propri accertamenti che i dati concernenti una persona o un organizzazione iscritta su un simile elenco coincidono con quelli di una persona coinvolta in una relazione d affari o in una transazione, ne dovrà informare il MROS e bloccare immediatamente gli averi (art. 9 cpv. 1 lett. c e art. 10 cpv. 1bis LRD). Conclusione La legislazione svizzera corrisponde in ampia misura alle nuove prescrizioni del GAFI. Gli adeguamenti recati dalla legge federale del 12 dicembre 2014 sono nondimeno indispensabili a un attuazione efficace delle norme internazionali. Ciò consentirà alla Svizzera di presentare al Forum mondiale sulla trasparenza e lo scambio di informazioni a scopi fiscali i progressi raggiunti fino a metà 2015 e sempre nel 2015, nel contesto della quarta valutazione da parte del GAFI, la conformità del suo sistema di lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo. 5/5