Il blocco dei pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni: alcune riflessioni Mario Tocci Avvocato e dottorando di ricerca in Impresa, Stato e Mercato - Università degli Studi della Calabria Sommario: 1. Una panoramica dell istituto - 2. I soggetti pagatori interessati - 3. I soggetti bene - ficiari interessati - 4. I pagamenti esclusi - 5. La procedura di verifica e pagamento - 6. Forme di responsabilità del soggetto pagatore e di Equitalia Servizi - 7. Osservazioni conclusive 1. Una panoramica dell istituto L istituto del blocco dei pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni è stato introdotto nell ordinamento giuridico italiano dall articolo 48 bis del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 intitolato Disposizioni sui pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni e così recitante: 1. Le amministrazioni pubbliche di cui all articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a diecimila euro, verificano, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell esercizio dell attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo; 2. Con regolamento del Ministro dell economia e delle finanze, da adottare ai sensi dell articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono stabilite le modalità di attuazione delle disposizioni. In forza di tale disposizione, dunque, le amministrazioni pubbliche e le società a prevalente partecipazione pubblica devono, prima di effettuare a qualunque titolo il pagamento di un importo superiore ad euro 10.000,00 (diecimila/00), verificare se il beneficiario sia adempiente all obbligo di versamento di importi iscritti a ruolo e portati da cartelle esattoriali ritualmente notificate, indi, in caso negativo, segnalare la circostanza all agente della riscossione competente per territorio affinché questo provveda ad esercitare l attività di riscossione degli importi medesimi. La divisata disposizione ha altresì demandato la propria attuazione ad una fonte subordinata di natura regolamentare, successivamente formata attraverso il Decreto del Ministro 1
dell Economia e delle Finanze 18 gennaio 2008 n. 40 e rubricato Modalità di attuazione dell articolo 48 bis del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602, recante disposizioni in materia di pagamenti da parte delle Pubbliche Amministrazioni, entrato in vigore il 29 marzo 2008. 2. I soggetti pagatori interessati Il Decreto del Ministro dell Economia e delle Finanze 18 gennaio 2008 n. 40 individua tre tipologie di soggetti pagatori interessati: - Pubbliche Amministrazioni; - società a totale partecipazione pubblica; - società a prevalente partecipazione pubblica. Le prime due sono contemplate dall articolo 1, comma primo lettera a); la terza è invece prevista dall articolo 6. Devono essere incluse nel novero delle Pubbliche Amministrazioni gli enti di cui all articolo 1, comma secondo, del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165, ossia: - le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato; - gli enti locali di cui all articolo 2, comma primo, del Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267; - le Università statali; - gli istituti di istruzione statale; - le Camere di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura e le loro articolazioni; - le aziende e le amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo; - le aziende e le amministrazioni del Servizio Sanitario Nazionale; - l Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni; - gli Istituti Autonomi Case Popolari; - le Agenzie Fiscali di cui al Decreto Legislativo 30 luglio 1999 n. 300. Quanto alle società a totale partecipazione pubblica, è da rilevare che l articolo 48 bis del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602 non ne fa alcuna menzione, così da far pensare ad una maldestra e di dubbia legittimità nel quadro della gerarchia delle fonti. Quanto alle società a prevalente partecipazione pubblica, l articolo 6 del Decreto del Ministro dell Economia e delle Finanze 18 gennaio 2008 n. 40 rinvia la regolamentazione ad un successivo decreto attuativo. Per ambo le tipologie di società è comunque indubbio che l ordinamento giuridico italiano non accoglie una distinzione tra società a prevalente e società a totale partecipazione pubblica. L articolo 2449 del Codice Civile si occupa delle società a partecipazione dello Stato 2
e di altri enti pubblici senza chiarire quali debbano ascriversi alla categoria delle prime e quali invece debbano riferirsi alla categoria delle seconde. Ciò potrà creare problemi in relazione ai mutamenti delle quote di partecipazione nelle società quotate in borsa. Tanto detto, è innegabile che le società a partecipazione pubblica indiretta (magari costituite ad impulso della Pubblica Amministrazione) non siano ricomprese nell ambito dei soggetti di cui si discetta. 3. I soggetti beneficiari interessati Ex articolo 1, comma primo lettera b), del Decreto del Ministro dell Economia e delle Finanze 18 gennaio 2008 n. 40, sono interessati dall applicazione dell articolo 48 bis del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602 tutti i soggetti beneficiari dei pagamenti da parte dei soggetti pagatori appena presi in considerazione. Prima facie, dunque, la divisata disposizione normativa non sembra consentire esenzioni soggettive di sorta. Sennonché, sulla base di alcune peculiari considerazioni, la Ragioneria Generale dello Stato con la Circolare n. 22 del 29 luglio 2008 ha chiarito che i soggetti pagatori appena presi in considerazione non possono essere passibili dell applicazione del disposto dell articolo 48 bis del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602 allorché debbano ricevere somme di denaro in esecuzione di transazioni atte ad attuare specifiche disposizioni di legge ovvero progetti cofinanziati dall Unione Europea ovvero ancora clausole di accordi internazionali. A motivazione del chiarimento della Ragioneria Generale dello Stato la considerazione secondo cui dette transazioni non integrano un atto di disposizione patrimoniale depauperativo ma una mera partita di giro atteso che tutti gli enti pubblici concorrono alla formazione del conto economico consolidato della Pubblica Amministrazione in base al Sistema Europeo dei Conti (SEC95). 4. I pagamenti esclusi Al di là delle esenzioni soggettive, la Circolare n. 22/2008 della Ragioneria Generale dello Stato ha delineato alcune ipotesi di esenzione oggettiva dell applicazione del disposto dell articolo 48 bis del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602. In altri termini, secondo la Ragioneria Generale dello Stato, la particolare imputazione di un pagamento ne determina il mancato assoggettamento alla disciplina dell articolo 48 bis del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602. 3
Pertanto, sono da ritenersi esclusi i pagamenti: - che realizzano un diritto costituzionalmente garantito (a titolo esemplificativo: versamenti di emolumenti assistenziali o previdenziali; rimborsi di spese sanitarie terapeutiche; indennità relative alla salute; ristori di danni biologici; rimborsi spese per esigenze di difesa nazionale ovvero missioni di peacekeeping; corresponsione di provvidenze e sussidi; finanziamenti di progetti umanitari); - di somme relative a contratti di mutuo (alla luce delle disposizioni speciali dettate a tutela del mutuante); - in favore del creditore cessionario e del factor (dal momento che il creditore cessionario e il factor restano estranei alla responsabilità debitoria del cedente); - in favore del soggetto sottoposto a procedure concorsuali (alla luce del disposto dell articolo 87 del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602, secondo cui l agente della riscossione può chiedere l ammissione al passivo della procedura di fallimento o liquidazione coatta amministrativa, e del disposto dell articolo 90 del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602, secondo cui l agente della riscossione può chiedere l inserimento del credito erariale nell elenco dei crediti della procedura di concordato preventivo); - delle partite di giro (atteso che non si tratta di atti di disposizione patrimoniale depauperativa); - in favore dei soggetti esteri sprovvisti di codice fiscale (in quanto non esiste a monte una cartella esattoriale, atteso che l emanazione di cartella esattoriale può avvenire ex articolo 1 del Decreto del Ministro delle Finanze 3 settembre 1999 n. 321 soltanto nei confronti di cittadini italiani). 5. La procedura di verifica e pagamento La procedura di verifica e pagamento è prevista dall articolo 2 del Decreto del Ministro dell Economia e delle Finanze 18 gennaio 2008 n. 40. Il soggetto pagatore invia, prima di effettuare il pagamento, una richiesta alla società Equitalia Servizi per conoscere l eventuale esistenza di pendenze derivanti dal mancato pagamento di somme iscritte a ruolo portate da cartelle ritualmente notificate al beneficiario. Una volta ricevuta la richiesta, Equitalia Servizi deve nel termine di cinque giorni feriali verificare, attraverso l apposito sistema informativo dedicato, la situazione del soggetto beneficiario. Se Equitalia Servizi invia un riscontro negativo (ossia comunica l insussistenza di pendenze debitorie superiori ad euro 10.000,00 in capo al soggetto beneficiario) ovvero omette di riscontrare la segnalazione nel termine stabilito, il soggetto pagatore provvede al pagamento. 4
Se Equitalia Servizi riscontra la sussistenza in capo al soggetto beneficiario di pendenze debitorie superiori ad euro 10.000,00, il soggetto pagatore deve sospendere il pagamento per trenta giorni dalla data di ricezione della comunicazione di riscontro e attendere gli sviluppi dell attività di riscossione da parte dell agente competente per territorio. Frattanto Equitalia Servizi notizia in ordine alla situazione rilevata l agente della riscossione competente per territorio, che notifica sia al soggetto beneficiario del pagamento sospeso sia al soggetto pagatore un ordine di pagamento per pignoramento presso terzi ex articolo 48 bis del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602, attraverso il quale ordina al soggetto pagatore stesso di versare entro quindici giorni dalla ricezione una somma pari all ammontare del debito acclarato, intimando altresì a costui di non disporre di tale somma e al soggetto beneficiario di astenersi da qualunque atto diretto a sottrarre essa somma alla garanzia del credito. A questo punto, nel caso in cui riceva entro trenta giorni dalla notifica dell ordine di pagamento per pignoramento, il soggetto pagatore esegue il pagamento della somma pignorata nei confronti dell agente della riscossione competente per territorio e dell eventuale eccedenza nei confronti del beneficiario; diversamente, spirato detto termine senza che l ordine di pagamento per pignoramento venga notificato, il soggetto pagatore paga tutta la somma pignorata a favore del beneficiario. Appare decisamente importante sottolineare come le somme suscettibili di blocco siano soltanto quelle portate da cartelle esattoriali ritualmente notificate. Tale aspetto implica infatti una seria problematica concernente la necessità della verifica, a finalità di prevenzione dell instaurazione di inutili e dannosi contenziosi, della validità ed efficacia della cartella da parte di Equitalia Servizi e/o dell agente della riscossione competente. Sarebbe dunque opportuno ed auspicabile che, onde evitare di incorrere in responsabilità di sorta, Equitalia Servizi segnalasse la sussistenza all agente della riscossione competente oppure questo direttamente si attivasse per la delibazione di elementi impeditivi ovvero modificativi ovvero estintivi dell esecuzione in via di intraprendimento. Altra ma connessa problematica riguarda la sussistenza di un provvedimento giurisdizionale di sospensiva dell efficacia della cartella sottesa al blocco. E da ritenersi che il provvedimento giurisdizionale intervenuto, melius notificato: - prima del pagamento della somma bloccata dall agente della riscossione competente importi l immediato sblocco della somma stessa, che dovrà essere versata al soggetto beneficiario salvo recupero successivo in caso di emanazione di sentenza sfavorevole a costui; - dopo il pagamento della somma bloccata all agente della riscossione competente importi la necessaria restituzione al soggetto beneficiario della somma stessa, allo stato indebita- 5
mente percepita dall agente della riscossione medesimo, salvo recupero successivo in caso di emanazione di sentenza sfavorevole a costui. 6. Forme di responsabilità del soggetto pagatore e di Equitalia Servizi Sia il soggetto pagatore sia Equitalia Servizi possono incorrere in forme di responsabilità penale (in relazione all illecito da omissione in atti d ufficio) ed erariale (da mancato introito per la Pubblica Amministrazione) qualora rimangano inadempiuti ovvero adempiuti intempestivamente gli obblighi di legge. 7. Osservazioni conclusive L istituto di cui si è discettato è sicuramente un quid novi per l ordinamento giuridico italiano. Esso potrebbe essere definito quale procedura pignoratizia di compensazione atipica (perché operante tra crediti disomogenei per natura) ed iperprocedimentalizzata ad equilibrata garanzia dei diritti del cittadino creditore della Pubblica Amministrazione e della Pubblica Amministrazione stessa. 6