Giulio Cesare Filippi LA CASSA DEPOSITI E PRESTITI: 150 ANNI DI STORIA

Giulio Cesare Filippi LA CASSA DEPOSITI E PRESTITI: 150 ANNI DI STORIA Roma 1998

2 Hanno collaborato per la realizzazione del presente lavoro Giampiero Silvestro per le ricerche storiche ed Antonio Tomasello per la documentazione fotografica.

3 Indice pag. Prefazione... 5 Capitolo I - GLI ANTEFATTI... 1 - Le origini... 2 - In Francia... 3 - Nell Italia preunitaria... 7 7 7 8 Capitolo II - L EVOLUZIONE ISTITUZIONALE: I - DALLA LEGGE DI ESTENSIONE ALLA FINE DEL XIX SECOLO... 10 1 - La legge di estensione... 10 2 - La liquidazione del Monte di Pietà di Roma... 12 3 - La legge di accentramento... 13 4 - L istituzione delle Casse di risparmio postali... 13 5 - La Sezione autonoma di credito comunale e la scorporazione dal debito pubblico... 14 Capitolo III - L EVOLUZIONE ISTITUZIONALE : II - DALL INIZIO DEL 900 AGLI ANNI 70... 16 1 - L età d oro... 16 2 - Il primo dopoguerra... 17 Una storia particolare... 19 3 - Nell Italia divisa... 20 4 - Il secondo dopoguerra... 20 Capitolo IV - LA LEGGE DI RIFORMA... 22 1 - La presentazione... 22 2 - L approvazione... 23 3 - L interpretazione... 24 4 - L attività finanziaria degli anni 80... 25 5 - Le modifiche alla legge di riforma... 26 Capitolo V - LA STRUTTURA ATTUALE: a) GLI ORGANI DI AMMINISTRAZIONE... 28 1 - Il Presidente... 28 2 - Il Consiglio di amministrazione... 29 3 - Il Direttore generale... 30 4 - L organigramma... 31

4 Capitolo VI - LA STRUTTURA ATTUALE: b) GLI ORGANI DI CONTROLLO... 33 1 - La Commissione parlamentare di vigilanza... 34 2 - Il Collegio dei revisori... 34 3 - La Corte dei conti... 34 Capitolo VII - CONCLUSIONI E PROSPETTIVE... 35 APPENDICE 1) Cronologia dei Direttori generali della Cassa depositi e prestiti... 36 2) Cronologia dei Presidenti del Consiglio di amministrazione... 37 3) Cronologia dei Presidenti della Commissione parlamentare di vigilanza... 39 4) Cronologia delle principali emergenze naturali per le quali si è verificato il intervento finanziario della Cassa depositi e prestiti... 40 5) Cronologia delle partecipazioni dirette della CDP in istituti di credito ed in società di capitale... 41 6) Cronologia delle fonti normative citate nel testo... 42 INDICE DEI NOMI... 47 INDICE DELLE ILLUSTRAZIONI... 50 Bibliografia... 51

5 Prefazione Quando - sono ormai trascorsi più di trent anni - varcai per la prima volta la soglia del palazzo di via Goito n.4, non potevo certo immaginare l importanza che avrebbe avuto per me il rapporto con la Cassa depositi e prestiti. Ma di qualcosa dovevo rendermi conto, perchè da allora posi sempre molta attenzione a tutto ciò che concerneva l Istituto ed in particolare alla sua storia e alla sua inarrestabile evoluzione. Ciò mi tornò utile più tardi. Nell autunno del 1991, infatti, avendo avuto l incarico di tenere un corso sulla storia e sull ordinamento della Cassa depositi e prestiti per i giovani che avevano superato le selezioni per titoli del corso-concorso bandito dall Istituto per l assunzione di laureati e di diplomati, preparai alcune sintetiche dispense intitolate Profili storico-istituzionali sulla Cassa depositi e prestiti. Ma da allora - nonostante siano trascorsi soltanto pochi anni - alcune situazioni si sono evolute, altre stanno mutando e altre ancora sono in procinto di farlo. Ho ritenuto, pertanto, di dover controllare l attualità e la validità di quel testo, per intervenire - ove necessario - con modifiche, integrazioni e correzioni. Poichè, inoltre, ci stiamo approssimando alla storica scadenza, che nel novembre dell anno 2000 ci consentirà di celebrare i 150 anni dalla fondazione dell Istituto, proprio nel momento in cui si accavallano e si sovrappongono rincorrendosi diverse ipotesi di riforma, credo che valga la pena riflettere sui motivi che furono alla base delle origini della Cassa e che hanno caratterizzato la sua storia, per poter gestire il futuro dell Istituto, avendo sempre presente l enorme patrimonio che quei valori ancora rappresentano. Con l occasione ho anche deciso di arricchire quella breve sintesi storica, inserendovi - fuori testo - le cronologie degli organi più rappresentativi dell Istituto, dei testi normativi e degli interventi straordinari che hanno segnato la sua storia ed inoltre una piccola testimonianza proveniente direttamente dalle mie cronache familiari. Completerà il lavoro una selezione di immagini fotografiche che documentano ed illustrano i fatti, i luoghi ed i personaggi della nostra storia. Roma, 9 dicembre 1997 Giulio Cesare Filippi

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7 Capitolo I GLI ANTEFATTI (1 - Le origini. 2 - In Francia. 3 - Nell Italia preunitaria) 1 - Le origini Nel variegato firmamento istituzionale italiano la Cassa depositi e prestiti (CDP) ha da sempre rappresentato uno dei più chiari esempi di positiva sintesi fra il mondo pubblico e quello privato. Tale peculiarietà, conservata per tutto il corso della sua più che secolare storia, ha radici intimamente connesse alla sua origine. Questa, infatti, prende le mosse dall esigenza di utilizzare per finalità pubbliche le masse finanziarie pervenute allo Stato da particolari canali di raccolta del risparmio privato. Pertanto, da un lato l organizzazione del privato che, attraverso le banche, mette a frutto il capitale inerte dei risparmiatori e sollecita gli impieghi degli investitori, dall altro l organizzazione pubblica che, per mezzo dell amministrazione del debito pubblico, ottiene dai risparmiatori anticipazioni sulle entrate dello Stato, si vengono idealmente ad associare nella CDP, per costituire un luogo di fecondo utilizzo dei capitali privati - giacenti presso i pubblici poteri a vario titolo - al fine di realizzare investimenti pubblici di pubblica utilità. Quali sono i motivi di questa convergenza? 2 - In Francia Siamo verso la metà del XVIII secolo. Le continue guerre hanno stremato le nazioni europee e ridotto sul lastrico le loro finanze. L idea illuminista ha permeato di sè anche le corti. L antico indiscriminato ricorso ad imposizioni vessatorie di fatto non è più praticabile. Le nazioni ricorrono allora alla raccolta volontaria del risparmio, che affluisce abbondante, perchè lo Stato, anche se in difficoltà finanziarie, rappresenta comunque il massimo grado della fede pubblica. L effetto è la sempre maggiore lievitazione dell ammontare del debito pubblico. Le imposte in seguito raccolte vanno a coprire i capitali ottenuti dai risparmiatori, ma gli interessi si ripercuotono negativamente sulla pressione tributaria. Al fine di facilitare l ammortamento dei titoli del debito pubblico, evitando nel contempo una troppo onerosa crescita del peso fiscale, nel 1764 in Francia un editto reale dette vita

8 ad una istituzione chiamata Caisse d amortissement, alla quale affluiva annualmente il 5% dell imposta fondiaria. Tali fondi, opportunamente impiegati, congiuntamente ai loro frutti venivano destinati per fronteggiare la restituzione delle somme avute in prestito attraverso le emissioni del debito pubblico e dei relativi interessi. Nel 1791 fu demandata alla Caisse d amortissement anche la funzione di ricevere i depositi giudiziari, amministrativi e volontari. Con la legge del 28 aprile 1816 la prima Caisse d amortissement fu posta in liquidazione e ne fu creata una nuova, nel cui ambito fu costituita la Caisse des dépôts et consignations, alla quale fu attribuita la gestione del servizio depositi. Nel 1822 la nuova istituzione inizia ad investire le sue risorse in prestiti alle collettività locali, prima soltanto ai comuni, poi dal 1838 anche ai dipartimenti. Dal 1840 il rapporto s inverte: la Caisse des dépôts et consignations diviene l istituzione principale, nel cui ambito sopravvive ridimenzionata la Caisse d amortissement. Ha inizio il finanziamento dei grandi progetti. 3 - Nell Italia preunitaria Nell Italia napoleonica fra le molte istituzioni mutuate dalla Francia sono anche da comprendere le casse d ammortizzazione. Nel 1805 fu costituita a Milano la cassa d ammortizzazione Monte Napoleone, divenuta dopo la restaurazione Monte Lombardo-Veneto, mentre a Napoli nel 1807 fu creata la Cassa speciale di ammortizzazione. Nel Regno di Sardegna la Cassa d ammortizzazione fu istituita nel 1819. Nello stato sabaudo, però, per naturale vocazione, anche dopo la restaurazione si continuò ad apprezzare ciò che avveniva Oltralpe. Proseguì, pertanto, in Piemonte l imitazione del modello amministrativo francese e della sua evoluzione.tuttavia il percorso che doveva condurre all adozione di un istituzione analoga alla Caisse des dépôts et consignations fu piuttosto lungo. Innanzitutto, col regio brevetto n.302 dell 11 aprile 1840 re Carlo Alberto istituì, presso l amministrazione del debito pubblico, a titolo sperimentale per cinque anni, poi divenuti dieci 1, un servizio denominato Cassa di depositi e di anticipazioni di fondi per i lavori pubblici. 2 1 - L estensione a dieci anni avvenne in forza del Regio Brevetto n. 386 del 1 settembre 1842.

9 Compito del servizio era quello di raccogliere i fondi disponibili delle province, dei comuni e delle amministrazioni pubbliche, oltre ai depositi giudiziari, amministrativi e volontari dei privati, per impiegarli in prestiti a modico interesse a favore di comuni e province per il finanziamento di opere di pubblica utilità, poi, dal 1845, anche per il pagamento dei debiti comunali. Con la legge n.1097 del 18 novembre 1850 il servizio divenne una vera e propria istutizione denominata Cassa dei depositi e dei prestiti. La data del 18 novembre 1850 è, pertanto, da considerare a tutti gli effetti quale data di fondazione della Cassa Depositi e Prestiti 2. Anche se l attività della Cassa restò grosso modo ancorata a quella già espletata a titolo sperimentale dal vecchio servizio, la sua organizzazione risentì dei nuovi tempi ed in particolare dell intervenuta approvazione dello statuto albertino (1848). Essa, pertanto, sulla scorta dell esperienza mutuata dall istituto francese, fu sottoposta al controllo di una Commissione di sorveglianza composta di due senatori, due deputati, due consiglieri di Stato, un membro della Camera dei conti, il presidente della Commissione dei prestiti e il direttore generale del Debito pubblico 3. Con la legge n.1312 del 31 dicembre 1851 le disponibilità della Cassa si arricchiscono dei depositi delle Casse di risparmio. Con la legge n. 2256 del 10 giugno 1857, infine, la Cassa fu completamente ristrutturata, secondo il modello francese, col passaggio della sua gestione dal Ministero dei lavori pubblici a quello delle finanze e con la collocazione della sua attività finanziaria sotto la diretta garantigia dello Stato, come del resto era già avvenuto dal 1851 per i depositi delle casse di risparmio. Contemporaneamente, anche negli altri stati italiani c era l esigenza di amministrare fruttuosamente quei depositi, che i privati versavano alle casse statali nella ricerca di un luogo di fede pubblica. Così in Toscana un decreto del 1851 istituì le Casse circondariali per la raccolta e l amministrazione dei depositi giudiziari, mentre un decreto dell anno seguente autorizzò l effettuazione dei depositi volontari ed amministrativi presso l ufficio del debito pubblico. A Parma i depositi amministrativi e giudiziari venivano effettuati presso la tesoreria ducale, mentre a Modena presso l ufficio del debito pubblico. Nello Stato della Chiesa i depositi amministrativi e giudiziari erano effettuati presso monti pubblici amministrati dalle congregazioni di carità (v. pag.12 Monte di Pietà), mentre le cauzioni venivano versate presso la Cassa d ammortizzazione. 2 - La prima sede della Cassa depositi e prestiti a Torino fu presso la Direzione del Debito pubblico in via Bogino n. 6. Il palazzo fu demolito per un successivo intervento di ristrutturazione urbanistica. 3 - Con la legge 30 giugno 1857, n.2256, i deputati, i senatori ed i consiglieri di Stato facenti parte della Commissione divengono tre, mentre non ne farà più parte il direttore generale del debito pubblico.

10 Capitolo II L EVOLUZIONE ISTITUZIONALE: I - DALLA LEGGE DI ESTENSIONE ALLA FINE DEL XIX SECOLO. (1 - La legge di estensione. 2 - La liquidazione del Monte di Pietà di Roma. 3 - La legge di accentramento. 4 - L istituzione delle Casse di risparmio postali. 5 - La sezione autonoma di credito comunale e provinciale e la scorporazione dal debito pubblico) 1 - La legge di estensione Come abbiamo già visto, prima della proclamazione del Regno d Italia, il servizio dei depositi obbligatori era gestito negli antichi stati da enti e con modi del tutto diversi. Con l unità sorse, quindi, l esigenza di uniformare tali forme di gestione, riunendole in un unica istituzione, onde attribuire a tutti i cittadini del Regno, anche sotto tale profilo, gli stessi diritti. Però alcune motivazioni di carattere politico mediarono la proposta unificante di estendere a tutto il territorio la competenza della Cassa già istituita nel Regno di Sardegna. Infatti, spostare a Torino tutte le decisioni sugli impieghi dei depositi poteva essere d involontario appoggio a quelle parti politiche, che avevano visto nell unificazione d Italia soltanto il frutto di un supposto e malcelato intento espansionistico piemontese. Sta di fatto che il progetto di legge presentato nel giugno 1861 4, dopo varie vicende, modifiche e battaglie parlamentari, fu approvato soltanto due anni dopo con la legge 17 maggio 1863, n. 1270 5. La legge prevedeva la creazione di più Casse dei depositi e prestiti, che si aggiungevano a quella già esistente a Torino, con sedi a Firenze, Milano, Napoli e Palermo presso le locali direzioni del Debito pubblico 6. Le varie Casse, pur essendo soggette alla stessa normativa, erano autonome e fra loro indipendenti. La Cassa esistente presso la Direzione generale del Debito pubblico di Torino fungeva da Cassa centrale, col compito di raccogliere le contabilità delle singole Casse per la compilazione del rendiconto generale. 7 Con un successivo decreto reale furono stabilite due nuove direzioni del Debito pubblico a Bologna e a Cagliari e 4 - Progetto di legge n.98 presentato alla Camera dei deputati dal ministro delle finanze Bastogi il 17 giugno 1861, respinto dal Senato il 18 novembre 1862 e ripresentato con un nuovo progetto dal ministro Sella il successivo 24 novembre. 5 - Ci fu per molti anni la tendenza a considerare la legge 17 maggio 1863, n. 1270, quale legge istitutiva della Cassa depositi e prestiti. Ma, al riguardo, la continuità di vigenza che le leggi e le istituzioni piemontesi ebbero dopo la proclamazione del Regno d Italia, continuità goduta anche dalla legge 18 novembre 1850, n. 1097, non possono non farci ritenere quest ultima quale vera legge istitutiva della Cassa, come d altronde viene indicato negli estratti delle cronologie parlamentari (n.d.a.). 6 - Facenti parte del Ministero delle Finanze. 7 - La Direzione generale del Debito pubblico ebbe sede fino al 1865 a Torino, poi fino al 1879 a Firenze, successivamente a Roma.

11 3 4 presso di esse altrettante Casse depositi e prestiti. Dopo circa tre anni le due nuove direzioni vengono soppresse con le relative Casse e le incombenze di queste ultime demandate alla Cassa di Firenze 8. Ogni Cassa aveva dunque un proprio amministratore, nella persona del locale direttore del Debito pubblico, che presiedeva un consiglio di amministrazione di 4, 6 od 8 membri, secondo l importanza della sede, nominati dal Re su proposta dei ministri dell interno, delle finanze e dei lavori pubblici. Le finalità istituzionali delle Casse erano: - ricevere i depositi obbligatori disposti dalle norme o dall autorità giudiziaria o amministrativa; - ricevere i depositi volontari da parte di privati, corpi morali, amministrazioni e aziende pubbliche, casse di risparmio, società commerciali e qualunque altra persona giuridica; - impiegare i fondi depositati in prestiti a province, comuni, loro consorzi e opere pie, per il finanziamento di opere di pubblica utilità, per l acquisto di stabili da destinare ad uso pubblico, per l estinzione di debiti contratti ad onerose condizioni. I depositi venivano ricevuti sul territorio anche attraverso le prefetture 9. I prestiti venivano concessi con decreto reale emesso dal Ministro delle finanze, su deliberazione del Consiglio di amministrazione, assunta in base alla proposta degli uffici, la quale doveva tener conto della sufficienza dei mezzi dell ente che avrebbe provveduto al rimborso. Le procedure e le condizioni dei prestiti erano definite dalla legge. Come nella legge del 1850, era prevista, con funzioni di controllo, una Commissione centrale di vigilanza, composta da tre senatori, tre deputati, tre consiglieri di Stato ed un consigliere della Corte dei conti, nominati annualmente dai rispettivi presidenti. 8 - Stabilite con R.D. 25 agosto 1863, n.1437 e soppresse con R.D. 3 novembre 1866, n.3321. 9 - Le prefetture erano state istituite col R.D. 9 ottobre 1861, n. 250 (Decreto Ricasoli), dopo che era stata estesa al Regno d Italia la legge sarda 23 ottobre 1859, n. 3702, sull ordinamento comunale e provinciale (Legge Rattazzi).

12 2 - La liquidazione del Monte di Pietà di Roma Il Monte di Pietà di Roma era un opera pia sor ta nel 1539 sotto Papa Paolo III con lo scopo di favorire i meno abbienti con operazioni di prestito su pegno. In seguito, nel corso della sua pluricentenaria storia, il Monte venne ad arricchirsi di ulteriori competenze10. Nei territori dello Stato Pontificio esso svolse fino al 1870 anche alcune funzioni tipiche della Cassa depositi e prestiti. Prima 5 con l inclusione di Roma nel Regno 11 e poi con lo spostamento nella nuova capitale della Cassa depositi e prestiti (1879), il Monte 7 di Pietà diminuì a tal punto le proprie attività da generare una corsa ai rimborsi da par te dei depositanti. Dopo alcuni tentativi, peraltro falliti, di sostenere l opera pia attraverso prestiti e sovvenzioni, il Monte fu posto in liquidazione. Con il R.D. 23 agosto 1874, n.2055, emanato in forza della legge 28 giugno 1874, n. 2054, furono dettate le norme mediante le quali la Cassa depositi e prestiti avrebbe dovuto procedere alla liquidazione. Tutte le car te relative alle procedure di liquidazione sono conservate presso l Archivio centrale dello Stato. La Cassa di quell operazione detiene ancora alcuni preziosi dipinti che facevano par te della prestigiosa Galleria del Monte e che, anche dopo l acquisto della maggior par te delle opere pittoriche da par te dello Stato12 e di privati, rimasero allora invenduti. Fra tali dipinti, che ora sono ricompresi nella quadreria della Cassa depositi e prestiti, alcuni sono attribuiti ad illustri maestri della nostra storia dell ar te, quali il Tintoretto e Guido Reni, e costituiscono patrimonio e vanto dell Istituto. 6 - Nel 1584 Gregorio XIII aveva inglobato nel Monte il Banco dei depositi che gestiva i depositi giudiziari; nel 1743 Benedetto XIV aveva trasferito nel Monte la Depositeria generale della Camera apostolica e nel 1749 aveva assegnato al Monte la cura della Zecca pontificia; nel 1859 Pio IX aveva annesso al Monte la Depositeria urbana che gestiva depositi e vendite dei beni sottoposti ad esecuzione forzosa. 11 - R.D. 27 novembre 1870, n. 6051: pubblicazione in Roma delle leggi sulla Cassa depositi e prestiti. 12 - La maggior parte dei dipinti acquistati dallo Stato è conservata a Roma nella Galleria di palazzo Corsini. 10 8

13 3 - La legge di accentramento Le tendenze centralistiche del nuovo Stato italiano, in un primo momento tatticamente represse, ebbero nuovo impulso dopo il 1865, anno dello spostamento della capitale da Torino a Firenze 13. Infatti, con questa scelta, indubbiamente diretta ad una maggiore integrazione fra i nuovi territori e la Corona, si venivano a tacitare ulteriori frange di posizioni antipiemontesi. In questo quadro il Ministro delle finanze, Quintino Sella, propose un disegno 14, divenuto, dopo l approvazione, legge 11 agosto 1870, n. 5784, colla quale (allegato D) venivano soppresse tanto le Direzioni speciali del Debito pubblico aventi sede a Milano, Napoli, Palermo e Torino, quanto le Casse dei depositi e prestiti esistenti presso di esse. Tutte le funzioni ed incombenze delle soppresse Casse si vennero, pertanto, ad accentrare nella Cassa esistente a Firenze presso la Direzione generale del Debito pubblico, successivamente trasferita a Roma 15. Con la stessa legge venivano autorizzate le Tesorerie provinciali a ricevere i depositi cosiddetti in numerario 16 e le Intendenze di finanza 17, che nel frattempo si erano sostituite alle Prefetture, a ricevere per conto della Cassa gli altri tipi di deposito. 9 4 - L istituzione delle Casse di risparmio postali Date le differenze esistenti fra i diversi territori del Regno e fra questo e le più evolute nazioni europee, l Italia, per poter essere al passo coi tempi, aveva bisogno di massicci interventi infrastrutturali. Occorrevano strade, ferrovie, scuole ed ospedali. Per poter promuovere una tale politica bisognava sollecitare la partecipazione, in primo luogo finanziaria, di tutti i cittadini. Il risparmio, però, non essendo opportunamente canalizzato per l insufficienza del sistema bancario, non era proficuamente utilizzabile. Si pensò, quindi, innanzi tutto di creare le strutture per raccogliere il risparmio. Il sistema al momento più in voga era quello delle Casse di risparmio, istituzioni con finalità pubbliche, la cui creazione era tuttavia condizionata non da decisioni pubbliche, ma dall iniziativa privata. Le necessarie capacità imprenditoriali al momento erano reperibili soltanto nelle aree più sviluppate del Nord, ma il resto della penisola, dove dominava indisturbata l economia di tipo agri- 13 - Avvenuta in base alla legge 11 dicembre 1864, n.2032. 14 - Disegno di legge n.53, presentato alla Camera l 11 marzo 1870. 15 - R.D. 2 ottobre 1879, n. 5101. 16 - Cioè in contanti. 17 - Il passaggio del servizio dei depositi dalle Prefetture alle Intendenze di finanza avvenne col R.D. 20 settembre 1874, n. 2059, emesso in base alla legge 18 settembre 1873, n. 1726.

14 10 11 colo, non era certamente il luogo più favorevole per iniziative del genere. Nel 1861 in Inghilterra erano state create le Casse di risparmio postali, istituzioni completamente pubbliche. Poichè la situazione italiana richiedeva decisioni ed interventi che non era obiettivamente possibile delegare all iniziativa privata, il Ministro Sella pensò di introdurre anche in Italia le Casse di risparmio postali. Fu, quindi, presentato da Sella il 10 marzo 1870 il disegno di legge istitutivo, che fu poi approvato, con non pochi contrasti, col testo ripresentato l 11 dicembre 1874 dal Ministro Minghetti, divenendo la legge 27 maggio 1875, n. 2779 18. Nella relazione parlamentare sul progetto, Quintino Sella, facendo presente che al momento erano 2822 i comuni italiani dotati di ufficio postale, esprimeva la propria fiducia, dimostrandosi buon profeta, che da lì a pochi anni tali uffici sarebbero divenuti altrettante casse di risparmio. Nella legge si disponeva, appunto, che, con effetto dal 1 gennaio 1876, gli uffici postali via via designati dal Governo, ad iniziare da quelli dei comuni dove non esistevano Casse di risparmio, operassero come succursali di una Cassa di risparmio centrale, garantita dallo Stato e compenetrata nella Cassa depositi e prestiti, a cui carico gravavano tutte le spese relative al servizio. I fondi eccedenti i costi del servizio sarebbero stati impiegati in prestiti agli enti locali e nelle altre attività istituzionali della Cassa. In Europa, come abbiamo visto, le Casse di risparmio postali erano all epoca già state istituite in Inghilterra, che rappresentò appunto il nostro modello, ed in Belgio (1869). Successivamente sorsero un po dappertutto 19 e l espansione del fenomeno fu un ulteriore anche se indiretta prova della validità della scelta. 5 - La Sezione autonoma di credito comunale e provinciale e la scorporazione dal Debito pubblico Verso la fine del secolo le condizioni economiche dei comuni e delle province delle isole maggiori, ed in particolar modo di quelli della Sicilia, destavano seria preoccupazione. Le finanze di quegli enti locali, oberate dai debiti, esigevano un operazione di riconversione, che desse loro un 18 - Il progetto Sella era il n. 44 della sessione 1869/70 della Camera, mentre il progetto Minghetti era il n. 36 della sessione 1874/75 della stessa Camera. 19 - Le Casse di risparmio postale furono istituite in quegli anni in Giappone (1875), in Romania (1880), nei Paesi Bassi (1881), in Francia (1882), in Austria (1884), in Finlandia (1885), in Ungheria (1886) e in Canada (1888).

15 12 certo respiro. La Cassa non poteva però sottrarre dalle disponibilità globali le risorse necessarie. Il Ministro del tesoro 20 Luzzatti concepì allora l idea di creare nell ambito della Cassa depositi e prestiti una particolare cassa autorizzata a reperire autonomi fondi per il finanziamento dell operazione, emettendo cartelle sul mercato dei titoli di Stato. A tal proposito fu approvata la legge 24 dicembre 1896, n. 551, che istituì la proposta Cassa di credito per l unificazione dei debiti delle province e dei comuni della Sicilia, della Sardegna, dell Isola d Elba e dell Isola del Giglio, per la trasformazione a migliori condizioni dei mutui concessi dalla Cassa a tali enti, per il consolidamento delle loro passività di bilancio e per il finanziamento delle loro spese per gli impegni già assunti. L applicazione della legge ebbe un effetto tanto benefico sulle finanze delle comunità insulari, che da tutto il restante territorio del Regno aumentavano le pressioni per ottenere le stesse condizioni. Il Governo si dimostrò sensibile alle pressioni e, presentato un progetto ad hoc, questo generò la legge 24 aprile 1898, n. 132, istitutiva della Sezione di credito comunale e provinciale. La nuova legge, oltre a creare per tutti gli enti locali le stesse condizioni e vantaggi che la precedente normativa aveva sancito per le isole, autorizzava il Ministro del tesoro a rideterminare l ordinamento amministrativo e tecnico della Cassa depositi e prestiti. Il Ministro del tesoro, quindi, con R.D. 15 maggio 1898, n. 161, provvedeva alla riorganizzazione della Cassa, scorporandola dalla Direzione generale del Debito pubblico e trasformandola, nell ambito del Ministero del tesoro, in autonoma Direzione generale. Le motivazioni formali dell operazione venivano poste, oltre che nella sostanziale indipendenza ed autonomia dell attività della Cassa depositi e prestiti dalle operazioni del Debito pubblico, nella sempre maggior mole dei compiti e degli interventi che erano stati demandati alla Cassa dalle leggi, quali le già viste operazioni di risanamento finanziario, l amministrazione della Cassa centrale delle Casse di risparmio postali, le gestioni previdenziali 21 e numerose gestioni di cassa 22. Il primo direttore generale della Cassa depositi e prestiti fu il Conte Luigi Venosta, senatore del Regno (Tirano 1845 - Roma 1926). 13 20 - Nel 1887 era stato creato il Ministero del tesoro, per scorporazione delle amministrazioni di spesa dal Ministero delle finanze. 21 - Monte delle pensioni degli insegnanti elementari (legge 13 novembre 1859, n. 3725); Cassa di previdenza per le pensioni dei sanitari (legge 14 luglio 1898, n. 335). 22 - Monte di pietà di Roma; Croce rossa italiana; Stralcio della Cassa militare; Gestione di fondi per i debiti redimibili.

16 Capitolo III L EVOLUZIONE ISTITUZIONALE: II - DALL INIZIO DEL 900 AGLI ANNI 70 (1 - L età d oro. 2 - Il primo dopoguerra. Una storia particolare. 3 - Nell Italia divisa. 4 - Il secondo dopoguerra) 1 - L età d oro 14 Dato il buon funzionamento dell Istituto, il legislatore continuava ad affidare alla Cassa ulteriori competenze. Di conseguenza andava aumentando l esigenza di maggior personale e di nuovi uffici. L area del palazzo del Ministero delle finanze assegnata alla Cassa divenne presto insufficiente. Fatto sta che con la legge 17 marzo 1907, n. 74, la Cassa fu autorizzata a costruire la propria sede romana di via Goito, prelevando la spesa necessaria dal proprio fondo di riserva 23. Il nuovo palazzo, la cui prima pietra era stata posta il 20 luglio 1908, fu inaugurato il 31 dicembre 1910. Sempre nel primo decennio del secolo la Cassa si era talmente affermata come amministrazione modello, che il Governo promosse la sua diretta partecipazione con un proprio stand alle molte esposizioni universali, che caratterizzarono quel periodo 24. In tali manifestazioni l Istituto ottenne dalle giurie internazionali vari premi, menzioni e riconoscimenti. Nel frattempo nuovi compiti erano affluiti alla Cassa ed altri stavano affluendo, specialmente in materia previdenziale 25. Ciò fece sorgere l esigenza di rivedere l organizzazione dell Istituto al fine di ottenere la separazione fra la gestione della Cassa depositi e prestiti propriamente detta e quella delle istituzioni previdenziali in essa confluite e, nel contempo, di mantenere sulle due gestioni l unità di direzione necessaria per le molteplici attività complementari. Il relativo progetto governativo dette luogo alla legge 13 luglio 1910, n. 431. Con essa l Istituto veniva riorganizzato - con proprio ruolo organico nell ambito del Ministero del tesoro - in Amministrazione della Cassa depositi e prestiti e degli istituti di previdenza, sottoposto alla direzione di un Amministratore generale, che ne presiedeva il Consiglio di amministrazione, e suddiviso in 23 - Con legge 9 luglio 1905, n. 386, era già stata autorizzata la costruzione a carico del fondo di riserva del palazzo delle Casse di risparmio postali. 24 - Parigi (1900), Saint Louis (1904), Milano (1906), Londra (1909), San Francisco (1910),Torino (1911). 25 - Cassa di previdenza per il personale tecnico aggiunto del catasto e dei servizi tecnici di finanza (R.D. 18 gennaio 1903, n. 16); Cassa di previdenza per le pensioni a favore dei segretari e degli altri impiegati dei comuni, delle province e delle istituzioni pubbliche di beneficenza (legge 6 marzo 1904, n. 88); Cassa di previdenza degli ufficiali giudiziari (legge 12 dicembre 1907, n. 754); Cassa di previdenza per gli impiegati degli archivi notarili (legge 12 dicembre 1907, n. 755).

17 due direzioni generali: una per la Cassa propriamente detta e l altra per gli Istituti di previdenza. Il Conte Luigi Venosta fu anche il primo Amministratore generale. Man mano che andava aumentando la produzione legislativa sull Istituto, le disposizioni da applicare divenivano sempre più aggrovigliate in un coacervo di norme in parte vigenti e in parte non più in vigore. Sorse, pertanto, l esigenza di riordinare in un unico testo tutto il corpus legis dell Istituto. L operazione di revisione normativa si concluse con l emanazione del R.D. 2 gennaio 1913, n. 453, di approvazione del Testo Unico delle leggi riguardanti l Amministrazione della Cassa depositi e prestiti, delle gestioni annesse, della Sezione di credito comunale e provinciale e degli istituti di previdenza. Il T.U. esigeva anche l approvazione di un regolamento di attuazione. Ma la prima guerra mondiale, che nel frattempo aveva coinvolto le migliori energie, ne fece ritardare l iter. Il regolamento d attuazione vide perciò la luce dopo più di sei anni, al termine del conflitto, con l emanazione del decreto luogotenenziale 23 marzo 1919, n. 1058. 15 2 - Il primo dopoguerra 16 Con la fine della grande guerra, l Italia, pur vittoriosa, si trovò a dover fronteggiare un enorme crisi economico-sociale. La gravità della situazione imponeva alle pubbliche amministrazioni la necessità di concentrare tutti gli sforzi nella ricerca di soluzioni concertate. Ciò implicò l affermarsi di una tendenza centralista, che faceva già intravedere i prodromi, di quanto sarebbe avvenuto negli anni immediatamente successivi. La prestigiosa posizione dell Amministratore generale della Cassa veniva considerata troppo autonoma, quasi una sorta di contropotere nei confronti dell apparato ministeriale. Sta di fatto che col R.D. 12 novembre 1921, n. 1615, la figura dell Amministratore generale venne soppressa, le due direzioni generali furono poste alle dirette dipendenze del Ministro del tesoro, mentre il Consiglio di amministrazione - il cui presidente non si identificava più col vertice amministrativo dell Istituto, ma era ora nominato dal Ministro - continuò a deliberare su ambedue le direzioni.

18 17 Frattanto la CDP stava differenziando i propri investimenti e si affacciava nel mondo delle partecipazioni di capitale in istituti di credito di diritto pubblico. Nel 1919 sottoscrisse una rilevante quota del capitale del Crediop (Consorzio di credito per le opere pubbliche) 26, istituto di credito speciale di diritto pubblico specializzato nel finanziamento delle opere delle amministrazioni pubbliche, e nel 1924 partecipò assieme ad istituti di credito, previdenziali ed assicurativi, alla creazione dell ICIPU (Istituto di credito per le imprese di pubblica utilità) 27, specializzato nel credito ad imprese private per opere di pubblica utilità. Nel 1927 fu autorizzata ad acquistare titoli obbligazionari emessi dal Consorzio Nazionale per il credito agrario di miglioramento (Meliorconsorzio). Nel 1928 divenne uno dei partecipanti al capitale dell Istituto per il credito navale 28. Nuova formazione avente lo scopo di concedere mutui ad imprese private italiane aventi per oggetto l esercizio della navigazione marittima. Con il radicarsi delle tendenze centraliste del periodo fascista, che fra l altro aveva riportato il dicastero del tesoro nell ambito del Ministero delle finanze, si ebbero ulteriori ripercussioni sull organizzazione dell Istituto. Infatti, da un lato l accentramento nel Ministero delle finanze esigeva una semplificazione nell organizzazione delle sue numerose branche, dall altro la generale spinta verso l accentramento organizzativo, finalizzato alla maggiore efficacia dei controlli, indusse il governo a decretare la soppressione della Direzione generale degli Istituti di previdenza e la riaggregazione delle gestioni previdenziali nella Cassa depositi e prestiti 29. Ma l accentramento organizzativo postulava, come principio induttore, il centralismo decisionale. In questo periodo, pertanto, si afferma anche nella Cassa la supremazia del ruolo politico nei confronti di quello tecnico: il Ministro delle finanze assume direttamente la presidenza del Consiglio di amministrazione, funzione che d ora in avanti non verrà più affidata a tecnici 30. Nello stesso ventennio il Governo italiano cerca visibilità attraverso la realizzazione di opere pubbliche di grande rilievo sia locale che nazionale - come la bonifica delle paludi pontine (1926/1935) con la creazione di cinque nuove città (Littoria [ora Latina 1932], Sabaudia [1934], Pontinia [1935], Aprilia [1937] e Pomezia [1938]) -, facendo lievitare le esigenze di provvista finanziaria della Cassa e del Tesoro. A tal fine, accanto ai libretti postali di risparmio, vengono istituiti i buoni postali fruttiferi, titoli obbliga- 18 26 - Istituito con R.D. 2 settembre 1919, n. 1627. 27 - Istituito con R.D.L. 20 maggio 1924, n. 731. 28 - Istituito con R.D.L. 5 luglio 1928, n. 1817. 29 - R.D. 25 febbraio 1923, n. 539, sul riordinamento dell amministrazione finanziaria. 30 - Legge 20 giugno 1929, n. 1125, concernente modificazioni all ordinamento del Consiglio di amministrazione della Cassa depositi e prestiti.

19 zionari a tasso fisso, privi di cedole, a scadenza ventennale ma estinguibili in qualsiasi momento 31. Le emissioni hanno successo, tanto che negli anni successivi vengono effettuate anche alcune emissioni in valuta (dollari o sterline), dirette sui mercati esteri soprattutto agli emigranti 32. Nello stesso periodo vengono istituiti ed emessi anche dei titoli a breve termine denominati Buoni annuali fruttiferi della Cassa depositi e prestiti 33.Le emissioni di tali titoli dureranno circa un ventennio: dal 1928 al 1947. Lo Stato italiano negli anni fra le due guerre, sia per la naturale propensione statalista del regime, sia per le nuove tendenze che si affermarono un po ovunque successivamente alla grande crisi del 29, divenne sempre più interventista. Pian piano si viene così a sedimentare nel nostro paese una nuova concezione: quella dello Stato banchiere. Anche la Cassa, che aveva già acquisito esperienza nelle partecipazioni di capitale, venne utilizzata in tal senso. Il 9 novembre 1931 venne costituito l IMI (Istituto Mobiliare Italiano) 34 con un capitale di mezzo miliardo di lire, al quale fin dalle origini partecipò per circa la metà anche la CDP, che ne fu, pertanto, il principale sostenitore. Scopo del nuovo istituto era quello di reperire fondi sul mercato obbligazionario per concedere alle industrie prestiti ipotecari a lungo termine. Il 23 gennaio 1933 fu costituito l IRI (Istituto per la ricostruzione industriale) 35, al cui capitale parteciparono inizialmente la CDP, l INA e l INPS (allora Cassa Nazionale per le Assicurazioni Sociali). L Istituto era organizzato in due sezioni: i finanziamenti e gli smobilizzi. La sezione finanziamenti nel 1936 fu assorbita dall IMI 36. Il 12 marzo 1936 con la nuova legge sul credito fu riformata anche la Banca d Italia. Alla costituzione del capitale dell istituto di vigilanza concorsero le casse di risparmio, le banche di diritto pubblico ed istituti previdenziali ed assicurativi, mentre vennero estromessi gli azionisti privati. 19 20 Una storia particolare Nel 1933, dopo la dipartita di Alfredo Viti, la direzione della Cassa era vacante. La reggenza fu affidata ad interim a Torello Abati da Collevecchio, allora cinquantaquattrenne, che - oltre ad essere mio parente (sua nonna era la sorella di un mio bisavolo) - era considerato uno dei piš validi funzionari dellõistituto. Egli si aspettava di veder confermata la nomina anche sul piano formale, ma, purtroppo, era scapolo, condizione a quei tempi inaccettabile. Gli venne per questo preferito un esterno, Leonida Bonanni da Tarano, che 31 - R.D.L. 26 dicembre 1924, n. 2106, istitutivo dei buoni postali fruttiferi di risparmio. 32 - R.D.L. 13 settembre 1925, n. 1643, relativo all emissione di buoni postali in dollari e sterline. 33 - R.D.L. 22 dicembre 1927, istitutivo dei buoni annuali fruttiferi della Cassa depositi e prestiti. 34 - Istituito con R.D.L. 13 novembre 1931, n. 1398. 35 - Istituito con R.D.L. 23 gennaio 1933, n. 5. 36 - Il passaggio avvenne per effetto del R.D. 12 marzo 1936, n. 375. (Disposizioni per le difese del risparmio e per la disciplina della funzione creditizia) convertito con medificazioni della legge 7 marzo 1938, n. 141

20 lõabati conosceva molto bene, essendo ambedue sabini e quasi paesani (Collevecchio dista da Tarano soltanto 8 chilometri). La sua delusione fu enorme e - per la stizza - fu spinto a ritirarsi a Collevecchio. Il Bonanni, visto che Torello Abati, dopo piš di un mese, non aveva ancora fatto rientro alla Cassa, volendolo comunque incontrare, si recÿ a Collevecchio, non-so-se per scusarsi, certamente per spiegare le proprie ragioni. Infatti, considerati i motivi per cui lõabati era stato escluso, se lui stesso non avesse accettato la nomina, la direzione della Cassa sarebbe andata certamente ad un terzo. Cosfi almeno la carica sarebbe rimasta quasi in famiglia (Bonanni era cugino della prima moglie di mio padre). Torello Abati comprese, tuttavia non volle piš riprendere servizio nella Cassa, dove era stato per oltre trentõanni. AccettŸ, invece, la presidenza dellõistituto per i ciechi di guerra e poi quella dellõistituto edilizio per i ciechi, posizione che mantenne quasi fino alla sua morte, avvenuta nel 1979 allõet di cento anni. 3 - Nell Italia divisa Fra il 23 settembre 1943 e il 25 aprile 1945, per le regioni del nord controllate dalla Repubblica Sociale Italiana 37 operò a Brescia presso il Ministero delle finanze repubblicano una omonima Direzione generale della Cassa depositi e prestiti e degli Istituti di previdenza. L Istituto gestiva anche il servizio credito per i dipendenti della R.S.I. Direttore generale della effimera formazione fu Gaetano Novelli. 4 - Il secondo dopoguerra 21 La seconda guerra mondiale lasciò l Italia distrutta, ma protesa verso la ricostruzione. La situazione richiedeva amministrazioni pubbliche in grado di confrontarsi con la realtà dei problemi del territorio. La tendenza era verso il decentramento. La spesa pubblica diveniva l asse della strategia politica d intervento nell economia nazionale. Il 22 giugno 1944 si ricostituì il Ministero del tesoro. Un decreto del 1947 separò definitivamente La Cassa depositi e prestiti dagli Istituti di previdenza, che assunsero la veste di autonome e separate direzioni generali 38. Il Ministro, ora quello del tesoro, ne continuò a presiedere il Consiglio di amministrazione. L attività della Cassa venne interessata dalle leggi finalizzate alla ricostruzione e alla creazione di nuove infrastrutture. Pertanto, sia l edilizia abitativa che le opere pubbliche otten- 37 - Di questa non facevano parte l Alto Adige e la Venezia Giulia, territori annessi alla Germania coi nomi di Alpenvorland e Adriatisches Küstenland. 38 - D.Lvo.C.P.S. 1 settembre 1947, n. 883, concernente modificazioni ai servizi della Cassa depositi e prestiti e degli Istituti di previdenza.