Capitolo 2 Le funzioni del Senato 1 Introduzione Come evidenziato nel capitolo precedente, la caratteristica fondamentale del bicameralismo perfetto sta nel fatto che Camera e Senato hanno le stesse funzioni ed esercitano i medesimi poteri. Il rapporto paritario tra Camera e Senato emerge soprattutto nell art. 70 della Costituzione che attribuisce la funzione legislativa alle due Camere collettivamente, quindi senza alcuna distinzione tra Camera e Senato. Più in generale, nella nostra Costituzione sono molto frequenti i richiami alle Camere, intese collettivamente e paritariamente e ogni volta che una funzione viene attribuita genericamente al Parlamento, questo è sempre inteso quale organo bicamerale paritario perfetto. Il nuovo art. 55 della Costituzione attribuirà al Senato una nuova e diversa funzione, ossia quella di rappresentare le istituzioni territoriali ed esercitare funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l Unione europea. Sempre lo stesso art. 55 stabilisce che il Senato parteciperà anche alle decisioni dirette alla formazione e all attuazione degli atti normativi e delle politiche dell Unione europea. Questo significa che il Senato non sarà più solo (e prioritariamente) organo legislativo, ma organo di raccordo, innanzitutto, tra Stato ed altri enti territoriali, e poi anche tra Stato e Unione europea. 2 Com è Attualmente Camera e Senato esercitano le medesime funzioni. In particolare, dal punto di vista della funzione legislativa, qualsiasi progetto di legge deve essere approvato sia dalla Camera sia dal Senato. Qualsiasi modifica al testo di legge, introdotta da una Camera, comporta che il testo torni all altra Camera affinché venga approvato da entrambe nello stesso identico testo. Anche in relazione alle altre funzioni non vi sono differenze sostanziali tra Camera e Senato, che, pertanto, esercitano paritariamente le funzioni di indirizzo politico, di controllo e di inchiesta previste dalla Costituzione. Entrambe le Camere esprimono la fiducia al Governo e votano sulle scelte relative ad alcuni importanti organi costituzionali quali il Presidente della Repubblica, la Corte costituzionale o il Consiglio Superiore della Magistratura. capitolo 2 Le funzioni del Senato 1
3 Come sarà Sotto numerosi profili, i compiti del Senato saranno diversi da quelli della Camera. Le novità più importanti riguarderanno soprattutto la funzione legislativa che ordinariamente verrà assegnata alla Camera e coinvolgerà il Senato solo in alcuni specifici casi e a certe condizioni. Funzione legislativa esercitata collettivamente da Camera e Senato Il nuovo art. 55 stabilisce anche che il Senato «concorre all esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione». In particolare, il nuovo art. 70 chiarisce che la funzione legislativa sarà attribuita collettivamente alle due Camere soltanto per alcune leggi, ossia: 1 le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali; 2 le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti: la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari propositivi e di indirizzo, le altre forme di consultazione di cui al nuovo art. 71. Questo articolo stabilisce che il Senato potrà, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, richiedere alla Camera dei deputati di procedere all esame di un disegno di legge proposto dallo stesso Senato. È naturale, infatti, che questo nuovo potere di iniziativa legislativa del Senato venga disciplinato da leggi approvate da entrambe le Camere; 3 le leggi che determinano l ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni; 4 le leggi che stabiliscono le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell Italia alla formazione e all attuazione della normativa e delle politiche dell Unione europea; 5 le leggi che determinano i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l ufficio di senatore di cui all art. 65, primo comma. Tale articolo stabilisce, infatti, che la legge determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l ufficio di deputato o di senatore; 6 le leggi di cui al nuovo art. 57, sesto comma, il quale stabilisce che «con legge approvata da entrambe le Camere sono regolate le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale»; 7 le leggi di cui al nuovo art. 80, secondo periodo, il quale stabilisce che «le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all appartenenza dell Italia all Unione europea sono approvate da entrambe le Camere»; 8 le leggi di cui al nuovo art. 114, terzo comma, il quale stabilisce che «Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento». In questo caso il Senato partecipa alla funzione legislativa perché si tratta comunque di disciplinare il funzionamento di un ente locale; capitolo 2 Le funzioni del Senato 2
9 le leggi di cui al nuovo art. 116, terzo comma, il quale stabilisce che «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui all articolo 117, secondo comma, lettere l), limitatamente all organizzazione della giustizia di pace, m), limitatamente alle disposizioni generali e comuni per le politiche sociali, n), o), limitatamente alle politiche attive del lavoro e all istruzione e formazione professionale, q), limitatamente al commercio con l estero, s) e u), limitatamente al governo del territorio, possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, anche su richiesta delle stesse, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princi pi di cui all articolo 119, purché la Regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio. La legge è approvata da entrambe le Camere, sulla base di intesa tra lo Stato e la Regione interessata»; 10 le leggi di cui al nuovo art. 117, quinto comma, il quale stabilisce che «le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi dell Unione europea e provvedono all attuazione e all esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite con legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza»; 11 le leggi di cui al nuovo art. 117, nono comma, il quale stabilisce che «nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato»; 12 le leggi di cui al nuovo art. 119, sesto comma, il quale stabilisce che «i Comuni, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princi pi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti»; 13 le leggi di cui al nuovo art. 120, secondo comma, il quale stabilisce che «il Governo, acquisito, salvi i casi di motivata urgenza, il parere del Senato della Repubblica, che deve essere reso entro quindici giorni dalla richiesta, può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province autonome di Trento e di Bolzano e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell unità giuridica o dell unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione e stabilisce i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall esercizio delle rispettive funzioni quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell ente»; 14 le leggi di cui al nuovo art. 122, primo comma, il quale stabilisce che «il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei princi pi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi e i relativi emolumenti capitolo 2 Le funzioni del Senato 3
nel limite dell importo di quelli attribuiti ai sindaci dei Comuni capoluogo di Regione. La legge della Repubblica stabilisce altresi i princi pi fondamentali per promuovere l equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza»; 15 le leggi di cui al nuovo art. 132, secondo comma, il quale stabilisce che «si può, con l approvazione della maggioranza delle popolazioni del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che i Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione e aggregati ad un altra». Tutte queste leggi richiederanno l approvazione sia della Camera sia del Senato e potranno essere abrogate, modificate o derogate solo seguendo la medesima procedura. In base al nuovo art. 80 della Costituzione, anche le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all appartenenza dell Italia all Unione europea saranno approvate da entrambe le Camere. Tutte le altre leggi saranno approvate soltanto dalla Camera dei deputati (nuovo art. 70, secondo comma), salvo il richiamo da parte del Senato, che, ai sensi dell art. 70, terzo comma, potrà, entro 10 giorni e su richiesta di un terzo dei propri componenti, decidere di esaminare i progetti di legge approvati dalla Camera ed eventualmente proporre delle modifiche. In ogni caso, come evidenzieremo nel prossimo capitolo, sarà sempre la Camera a decidere in via definitiva. Il Senato non esprimerà più la fiducia al Governo, che quindi dovrà ottenere solo la fiducia della Camera dei deputati (nuovo art. 55). Funzione di controllo Al Senato verrà attribuita una importante funzione di controllo. Esso «valuta le politiche pubbliche e l attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l impatto delle politiche dell Unione europea sui territori». Inoltre, «concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l attuazione delle leggi dello Stato». Infine, in base al nuovo art. 70 della Costituzione, il Senato potrà, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all esame della Camera dei deputati. Funzione di iniziativa In base al nuovo art. 71 della Costituzione, il Senato della Repubblica potrà, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, proporre un proprio disegno di legge alla Camera. In tal caso, la Camera dei deputati dovrà procedere all esame e pronunciarsi entro il termine di 6 mesi dalla data della deliberazione del Senato della Repubblica. Come si è già visto parlando dei casi in cui l esercizio della funzione legislativa è affidato collettivamente alle due Camere, le leggi che andranno a disciplinare questa nuova forma di iniziativa legislativa dovranno essere approvate sia dalla Camera sia dal Senato. capitolo 2 Le funzioni del Senato 4
Funzioni di inchiesta In base al nuovo art. 82 della Costituzione, la Camera dei deputati potrà disporre inchieste su materie di pubblico interesse mentre il Senato della Repubblica potrà disporre inchieste su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali. Funzione consultiva In base al nuovo art. 120 della Costituzione, il Governo sarà tenuto ad acquisire il parere del Senato (salvi i casi di motivata urgenza) quando si sostituisce agli organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province autonome di Trento e di Bolzano e dei Comuni. Ciò può accadere, come già previsto dalla Costituzione attualmente in vigore, nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa europea oppure di pericolo grave per l incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell unità giuridica o dell unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. Analogamente, in base al nuovo art. 126 della Costituzione, il decreto motivato del Presidente della Repubblica che dispone lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge o per ragioni di sicurezza nazionale, potrà essere adottato soltanto previo parere del Senato della Repubblica. 4 Per concludere Complessivamente, la fine del bicameralismo perfetto comporterà che il Senato continuerà a esercitare la funzione legislativa soltanto su determinate materie, mentre assumerà poteri consultivi e di controllo sulle politiche pubbliche, in particolare su quelle che riguardano i rapporti tra Stato e enti territoriali, da un lato, e tra Stato e Unione europea dall altro. Resteranno invariati i poteri esercitati dal Parlamento in seduta comune per l elezione del Presidente della Repubblica e la sua eventuale messa in stato di accusa, con la partecipazione paritaria sia dei membri della Camera sia di quelli del Senato. capitolo 2 Le funzioni del Senato 5