I SISTEMI NAZIONALI DI ASSICURAZIONE DEI DEPOSITI

I SISTEMI NAZIONALI DI ASSICURAZIONE DEI DEPOSITI Francesco Pistelli Roma, Novembre 1999 Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi, Funzione Analisi e Studi (Tel. +39 06 69986510; fpistelli@fitd.it). Desidero ringraziare i colleghi Luca Di Marco, Giuseppe Vulpes e Cristiano Zazzara per gli utili suggerimenti forniti, Annamaria Cossiga per l attenta attività di ricerca e i partecipanti all International Workshop on Deposit Insurance, tenutosi a Roma il 22 e 23 novembre 1999, per le proficue discussioni. Rimango tuttavia il solo responsabile di qualsiasi errore contenuto nel presente lavoro.

INDICE INTRODUZIONE...3 AUSTRIA...15 BELGIO...19 CANADA...23 DANIMARCA...30 FINLANDIA...33 FRANCIA...36 GERMANIA...42 GIAPPONE...47 GRAN BRETAGNA...53 GRECIA...57 IRLANDA...61 ITALIA...64 LUSSEMBURGO...68 OLANDA...71 PORTOGALLO...74 SPAGNA...78 STATI UNITI...83 SVEZIA...93 APPENDICE...97 2

Introduzione I molteplici rischi associati all attività di intermediazione delle istituzioni finanziarie hanno spinto, nel corso degli ultimi anni, le autorità di vigilanza di tutti i paesi a dotare i propri sistemi finanziari di adeguate reti di sicurezza (safety nets) 1, al fine di preservarne la stabilità. Tra gli strumenti di protezione a disposizione un ruolo importante è ricoperto dagli schemi espliciti di assicurazione dei depositi, il cui studio rappresenta l oggetto del presente documento. La principale motivazione alla costituzione di uno schema di tutela dei depositi risiede nella necessità di ridurre le diseconomie esterne legate alle crisi bancarie e suddivisibili in micro e macroesternalità. Le microesternalità riguardano i singoli agenti e giustificano l istituto con il fine di proteggere i piccoli depositanti 2, di aumentare l uguaglianza competitiva fra banche di differenti dimensioni 3 e di tutelare in generale la banca come intermediario che riveste un ruolo peculiare nel sistema finanziario 4. Ma l assicurazione sui depositi è anche finalizzata a prevenire gli effetti indesiderati che corse agli sportelli su vasta scala possono causare sull offerta di moneta 5 e sul sistema dei pagamenti 6. Dove i prelievi di massa fossero ritenuti casuali e causati da un comportamento irrazionale in quanto non connesso al reale deterioramento della qualità dell attivo della banca ma a semplici attese in merito al comportamento di altri depositanti, l assicurazione rappresenterebbe, infatti, un meccanismo che, fornendo la certezza ai depositanti di essere rimborsati per l ammontare pattuito, eliminerebbe l incentivo a partecipare ad un run 7. Qualora, invece, i prelievi rappresentassero delle risposte razionali a un reale peggioramento nella percezione del rischio, l assicurazione consentirebbe di ridurre i problemi connessi alle asimmetrie informative, riducendo l incentivo degli individui a partecipare ad un run 8. 1 Milhaupt (1999), rifacendosi alla letteratura dominante, ritiene che i motivi per cui le banche siano meritevoli di attenzione da parte delle autorità di vigilanza siano essenzialmente tre. Innanzitutto, le banche sono esposte, a causa della loro struttura finanziaria, a pericolose crisi in grado di generare nei risparmiatori veri e propri panici che, come sostiene Mishkin (1996), non solo possono verificarsi in qualsiasi momento a causa delle asimmetrie informative esistenti tra depositanti e banche, ma, come sostenuto da Diamond e Dybvig (1983), possono anche autoalimentarsi. Inoltre, alla tradizionale attività di intermediazione delle banche si lega un sistema dei pagamenti che riveste un ruolo centrale all interno del sistema finanziario, per cui una crisi bancaria avrebbe un severo ed ampio effetto distruttivo sull economia in generale, come ben evidenziato da Macey e Miller (1997). Infine, le banche sono un mezzo di trasmissione della politica monetaria della Banca Centrale e il fallimento a catena di istituzioni finanziarie finirebbe, anche in questo caso, per avere effetti deleteri sull economia reale (Kaufman, 1995). Santomero (1997) individua due ulteriori funzioni svolte dagli intermediari finanziari e per le quali è necessaria una tutela. Le banche, infatti, svolgono un ruolo primario anche nella gestione del rischio connesso alle attività detenute dai propri clienti e nell accesso diretto al mercato finanziario, riducendo il costo di partecipazione dei propri clienti e fornendo ad essi esperienza operativa e servizi. 2 Per una definizione estensiva di ciò che in letteratura è ritenuto piccolo depositante si vedano Tasca (1992) e Di Noia (1994). Per gli effetti che la tutela del piccolo depositante ha sul mercato finanziario si vedano Fazio (1985) e Miller e Van Hoose (1993). 3 A tal riguardo si vedano Keeton (1990) e Di Noia (1994). 4 In letteratura si è posto spesso in rilievo come la crisi di una banca possa comportare la distruzione del suo patrimonio informativo, l impossibilità dei prenditori di recuperare i costi sostenuti nello stabilire una relazione di clientela con questa specifica banca e la perdita di credibilità che gli stessi prenditori potrebbero subire a causa della crisi dell istituzione che agiva da garante della loro reputazione. 5 Parte della letteratura ritiene, comunque, che una contrazione dell offerta di moneta a seguito di dissesti bancari sia oggi un fenomeno alquanto improbabile. Si vedano a tal proposito Benston e Kaufman (1986) e Baglioni e Marotta (1991). 6 Si vedano, al riguardo, Gilbert (1989) e Thomson (1990). 7 Questa linea teorica, originata dal lavoro di Diamond e Dybvig (1983) e a cui sono riconducibili anche i modelli di Wallace (1988) e Chari (1989), prende il nome di teoria non fondamentale. 8 Questa seconda linea teorica, che trae spunto dalle considerazioni di Bryant (1980), è nota con il nome di teoria fondamentale. 3

Uno studio che approfondisca il modo in cui il tema dell assicurazione dei depositi sia stato sviluppato risulta particolarmente interessante alla luce dell importanza crescente che tale strumento riveste nei sistemi di vigilanza di tutto il mondo. A tal fine il presente documento analizza, avvalendosi di specifiche schede, la struttura organizzativa e le modalità operative degli schemi di garanzia esistenti nei quindici paesi comunitari e in tre paesi extracomunitari, quali il Canada, il Giappone e gli Stati Uniti. In particolare, la necessità di fare luce sul modo in cui gli schemi sono strutturati e funzionano nasce in Italia dalla grande eco che i recenti interventi del FITD 9 hanno provocato nel mondo accademico e professionale. La recente conferenza di Washington (settembre 1998) 10, il convegno di Milano 11, il workshop di Roma 12 e i numerosi contributi apparsi su tale tema, inoltre, hanno riproposto a livello internazionale il tema dell assicurazione dei depositi, permettendo, allo stesso tempo, di constatare come ancora lungo sia il percorso verso la realizzazione di uno schema di tutela ritenuto ottimale 13. Dalla natura del contratto di assicurazione, infatti, possono derivare alcuni incentivi perversi, tra cui i problemi del moral hazard, dell adverse selection, e del too big to fail, l incentivo da parte delle banche a ridurre il capitale e da parte delle autorità di vigilanza di mantenere in vita banche insolventi, molto pericolose per la stabilità del sistema, la cross-subsidization 14. L origine del sistema La prima forma di garanzia dei depositi bancari è stata approntata negli Stati Uniti nel 1933, al culmine della grande depressione, al fine di ripristinare la fiducia nel sistema bancario, di proteggere i depositanti e promuovere la sicurezza e la solidità dei servizi bancari 15. Il Canada e il Giappone si sono dotati di un simile sistema rispettivamente nel 1967 e nel 1971, mentre solo a partire dagli anni 80, e spesso nel quadro di più generali interventi riformatori della normativa bancaria, la maggior parte dei paesi dell Unione Europea sono approdati a meccanismi di tutela diretta attraverso la costituzione di specifici schemi di garanzia. Con la Raccomandazione del 22 dicembre 1986, n.87/63 la Commissione Europea ha inizialmente esortato gli Stati membri della Comunità, che ancora non vi avessero provveduto, a predisporre progetti per la realizzazione di tali sistemi 16. La natura non vincolante del provvedimento, tuttavia, non ha impedito che alcuni paesi continuassero per lungo tempo a privarsi di uno schema di garanzia, mentre tra quelli che già disponevano di tali sistemi rimanevono evidenti le divergenze sia in ordine alla misura e alle modalità della protezione accordata, che in ordine alla natura (volontaria o obbligatoria) della partecipazione al sistema di garanzia. Non potendo tale situazione essere sopportata ulteriormente dagli organi comunitari si giunse all adozione della Direttiva n. 94/19/CE, che ha previsto, tra l altro, l adesione obbligatoria delle banche al sistema del Paese di origine ed una soglia minima (20.000 EURO) di protezione dei depositanti. Con il recepimento della Direttiva, i Paesi della Comunità hanno istituito 17 o rafforzato 18 i già esistenti sistemi di protezione dei depositi dotandosi di uno strumento addizionale di controllo della 9 Dal 1987, anno della sua costituzione, il FITD è intervenuto sei volte a protezione dei depositanti (Cassa di Risparmi di Prato, Banco di Tricesimo, Banca di Girgenti, Banca di Credito di Trieste, Credito Commerciale Tirreno e Sicilcassa) per un esborso complessivo pari a 2.146 miliardi di lire. 10 Per un resoconto dei lavori svolti si veda Zazzara (1999). 11 Convegno su: Market approach to financial stability: a role for Deposit Insurance, Milano, 15 ottobre 1999. 12 International Workshop on Deposit Insurance, FITD Roma, 22-23 novembre 1999. 13 Per una disamina degli elementi di forza e di debolezza degli schemi di assicurazione dei depositi si vedano Garcia (1996 e 1999). 14 Fratianni (1995). 15 White (1994) sostiene che quella che oggi appare a molti economisti come una soluzione adottata puramente nel pubblico interesse e mirante alla stabilità del sistema bancario, scaturì in realtà da giochi di potere interni al sistema. 16 Si veda la Raccomandazione della Commissione relativa all instaurazione, nella Comunità, di sistemi di garanzia dei depositi, in Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea, No.1 23/16 del 4.2.87. 17 La Grecia ha istituito uno schema di assicurazione dei depositanti nel 1995, mentre in Germania, accanto a quelli già esistenti, ne è stato istituito un altro, rispondente in tutto ai principi fissati dalla Direttiva, il 1 Agosto del 1998. 4

stabilità del sistema bancario durante le situazioni di crisi, rese sempre più frequenti dalla fase di accresciuta concorrenza e dalla maggiore fragilità reddituale e patrimoniale delle banche. L amministrazione del sistema L importanza e l autonomia operativa degli schemi di garanzia all interno dei sistemi di sicurezza sono a volte limitate dalla posizione dominante che le autorità pubbliche, prima fra tutte la Banca Centrale o l organo di vigilanza, rivestono in termini di regolamentazione e supervisione bancaria, al fine di garantire la stabilità del sistema e la tutela indiretta dei depositanti. L amministrazione pubblica degli schemi di garanzia è una soluzione a cui spesso si ricorre per i vantaggi ad essa legati. Questi sono individuabili, innanzitutto, nella possibilità di coprire con opportune entrate il fabbisogno finanziario determinato dagli interventi potenziali degli organismi di garanzia e nella possibilità di poter condividere con altre autorità pubbliche le informazioni privilegiate sugli equilibri economici, finanziari e patrimoniali delle banche aderenti. Ma uno schema di assicurazione dei depositi pubblico avrebbe anche il vantaggio di vantare una più autorevole reputazione rispetto ad uno privato, grazie alla posizione istituzionale che esso assume 19. Dall analisi svolta 20 è emerso che l amministrazione degli schemi di garanzia è privata e affidata alle associazioni di categoria o a consorzi di banche, in Austria, Finlandia, Francia, Germania, Italia e Lussemburgo. L amministrazione è pubblica, invece, in Canada, Danimarca, Portogallo, Svezia e Stati Uniti, mentre è congiunta (pubblica e privata) in Belgio, Grecia, Giappone, Olanda e Spagna. In Irlanda è la stessa Banca Centrale che provvede direttamente alla protezione dei depositanti tramite il dipartimento di Vigilanza bancaria (Banking Supervision Department), mentre in Gran Bretagna lo schema di garanzia è gestito dal Deposit Protection Board di cui fanno parte di diritto il Presidente e il Direttore Generale della Financial Services Authority (FSA) e il Vice Governatore della Banca Centrale. Anche in Italia, infine, sebbene la gestione dello schema sia formalmente indipendente dall organo di vigilanza, l attività del FITD è subordinata alla preventiva autorizzazione della Banca d Italia. Il livello della protezione Le profonde divergenze esistenti nei vari paesi relativamente alla misura e alle modalità della protezione accordata riflettono, generalmente, le due teorie esistenti in letteratura circa la tutela da accordare al depositante. La prima ritiene che i depositanti siano incapaci di procurarsi le informazioni necessarie a valutare la rischiosità della propria banca, mentre la seconda affida proprio ai depositanti il compito di valutare direttamente la solidità delle banche alle quali affidare i propri risparmi. Per quanto riguarda il livello di garanzia accordata seguendo la prima delle correnti di pensiero sopra delineate si individuerebbe una responsabilità tutta pubblica, che prevederebbe una copertura pressoché integrale dei depositi. Con l applicazione della disciplina di mercato, invece, ossia della corrente di pensiero che considera i depositanti capaci di autoproteggersi, si individua una responsabilità tutta privata, comportando la fissazione di modeste soglie di copertura 21. In ambito comunitario la Direttiva 94/19/CE, allo scopo di promuovere uno sviluppo armonioso delle attività degli enti creditizi degli Stati membri, e nella convinzione che, per il completamento 18 La riforma dello schema di assicurazione dei depositanti già esistente è avvenuta nel 1995 in Finlandia, Irlanda, Spagna e Regno Unito, nel 1996 in Svezia e Austria, nel 1997 in Italia, nel 1998 in Olanda e nel 1999 in Belgio, Danimarca e Francia. 19 Si veda Tasca (1993). Sull opportunità della natura pubblica dello schema di garanzia si posizionano anche Diamond e Dybvig (1983) i quali, però, non escludono che un contributo positivo possa essere fornito anche dalle compagnie di assicurazione nel coprire il rischio marginale che il singolo depositante potrebbe ritenere opportuno assicurare. 20 Si veda la Tavola 1 in Appendice. 21 Così si esprime Savona (1991). 5

del mercato unico bancario, la tutela dei depositi fosse essenziale al pari delle regole prudenziali, non ha effettuato una scelta astratta tra l una o l altra teoria, ma ha adottato un criterio che rispecchiasse il tipo di tutela già in essere nei vari Paesi. Rifacendosi alla prassi maggiormente in uso in Europa, si è così fissato un livello minimo di garanzia che riflette la disciplina di mercato, o della responsabilità privata del depositante nel tutelare i propri risparmi. La soglia minima di garanzia in vigore in ambito comunitario è stata individuata dalla Direttiva in oggetto a 20.000 EURO, che rappresenta un importo di modesto ammontare, soprattutto se paragonato alle coperture previste da sistemi più garantisti, quali quello tedesco e italiano. In ambito comunitario il livello di protezione differisce da Paese a Paese, potendosi ancora mantenere fino al 31 Dicembre 1999, per i depositi che non sono coperti fino a 20.000 EURO, l importo massimo previsto da ciascun sistema, a condizione che, però, detto importo non sia inferiore a 15.000 EURO 22. Contestualmente la nuova normativa non ostacola il mantenimento in vigore o l adozione di disposizioni che aumentino la copertura dei depositi o la estendano. Il limite massimo di intervento, in ottemperanza a quanto espresso dalla Direttiva, è fissato esattamente a 20.000 EURO in Austria, Gran Bretagna, Olanda, Grecia e Germania (per le banche private aderenti al sistema pubblico, istituito il 1 agosto 1998 a seguito del recepimento della direttiva). Tale limite si riduce, ma entro il limite inferiore di 15.000 EURO, in Belgio, Irlanda, Lussemburgo e Spagna. Il limite di protezione, invece, supera i 20.000 EURO in Finlandia (circa 25.000 EURO) in Svezia (circa 29.000 EURO), in Danimarca (circa 40.000 EURO), in Francia (circa 61.000 EURO) e in Italia (circa 100.000 EURO). In Germania i depositanti delle banche private aderenti allo schema privato di garanzia sono protetti fino al limite del 30 per cento del patrimonio della banca. Tra i paesi extracomunitari considerati, l importo massimo protetto è per il Canada pari a poco più di 34.000 EURO, mentre in Giappone (circa 77.000 EURO) e negli Stati Uniti, (circa 87.000 EURO) il limite massimo di protezione è ben più elevato. L estensione della protezione Gli schemi di assicurazione dei depositi appaiano variamente organizzati oltre che per il limite anche per quanto riguarda l estensione della protezione. Le differenze, in particolare, riguardano i soggetti tutelati nonché l esclusione, la riduzione e l estensione di alcune garanzie a cui spesso si ricorre per ragioni di carattere sociale 23. I depositi interbancari, ad esempio, sono esclusi dalla protezione in tutti i paesi considerati nell analisi, ad eccezione del Canada, così come gli unici paesi in cui i depositi degli enti finanziari, definiti ai sensi dell articolo 1, punto 6 della direttiva 89/646/CEE, e delle compagnie di assicurazione sono protetti sono solo rispettivamente la Germania, l Irlanda, la Svezia, il Canada, il Giappone per la prima categoria e la Danimarca, la Germania, l Irlanda, la Finlandia, la Svezia, il Canada e il Giappone per la seconda. I depositi degli organismi d investimento collettivo e dei fondi pensioni, invece, risultano congiuntamente tutelati in Danimarca, Germania, Irlanda, Lussemburgo, Finlandia, Svezia, Canada e Giappone, mentre negli Stati Uniti solo la seconda tipologia di depositi trova protezione. La ragione dell esclusione dalla garanzia dei depositi di questi soggetti risiede nella stessa motivazione che giustifica l assicurazione dei depositi e che consiste, oltre che nella esigenza di mantenere la stabilità del sistema bancario, anche nella necessità di fornire una forma di protezione al depositante sprovveduto, che non ha i mezzi per valutare ed apprezzare il rischio cui si espone nell affidare i propri risparmi agli enti creditizi. Questi ultimi, al contrario, così come gli enti finanziari, le compagnie di assicurazione, gli organismi di investimento collettivo e i fondi 22 Si veda più diffusamente la tabella 3 in appendice. 23 Si vedano le Tavole n. 3 e 4 in Appendice. 6

pensione, dispongono indubbiamente di mezzi di indagine e di strumenti professionali adeguati a vagliare la liquidità e la solvibilità della banca presso la quale si decide di effettuare un deposito 24. Dell opportunità di escludere tali soggetti dalla garanzia si è spesso dibattuto 25 sulla base della semplice considerazione che questi soggetti, non avendo alcuna garanzia di rimborso, possano procedere con rapidità al ritiro dei propri depositi al minimo segnale di debolezza dell ente depositario, contribuendo in questo modo ad aggravare la situazione di instabilità finanziaria della banca. L aver previsto e fissato la tutela in relazione non al deposito ma al depositante porta ad una implicita escludibilità dalla tutela dei depositi al portatore in tutti gli schemi di garanzia considerati. E infatti evidente che non risultano garantiti quei depositi per i quali non è possibile individuare con certezza l originario depositante 26. La direttiva comunitaria 94/19 ha, comunque, inserito i depositi al portatore tra l elenco delle esclusioni decretabili a discrezione degli Stati membri al fine di tenere conto di quei paesi in cui queste tipologie di depositi erano diffuse 27. Proseguendo sulla linea delle differenze nella tutela, infine, i depositi denominati in valuta estera non sono oggetto di protezione in Canada e Giappone, mentre in Belgio e Francia la garanzia è estesa solo alle valute dell Unione Europea. In tutti gli altri paesi della Comunità la tutela è estesa alle valute di tutti i paesi aderenti all Area Economica Europea (EEA) 28. Il meccanismo di finanziamento del sistema I sistemi nazionali di protezione dei depositanti si presentano variamente organizzati anche per quanto riguarda i meccanismi di approvvigionamento delle risorse necessarie alla propria gestione operativa e agli interventi e che rivestono un ruolo fondamentale nell intera struttura organizzativa degli schemi di garanzia a causa degli effetti destabilizzanti che una loro errata definizione può provocare all intero sistema finanziario. Un sistema che non risulti adeguatamente finanziato potrebbe, infatti, trovarsi nell impossibilità di intervenire a tutela dei depositanti di una banca in crisi, ritardandone in questo modo la chiusura e accrescendo, di conseguenza, i costi della crisi. Attualmente 29, le risorse rese disponibili dalle banche consorziate per gli interventi a protezione dei depositanti in caso di indisponibilità dei depositi possono derivare da una contribuzione periodica (ex ante contribution system), variamente calcolata, o da un contributo straordinario (ex post contribution system) da versare solo nel momento in cui si verifica l indisponibilità dei depositi. Un sistema a contribuzione periodica di tipo ex ante è attualmente presente in Belgio, Danimarca, Germania, Grecia, Spagna, Irlanda, Portogallo, Finlandia, Svezia e, tra i paesi extraeuropei, in Canada, Giappone e Stati Uniti. Un sistema di assicurazione fondato sulla contribuzione di tipo ex post, invece, è presente in Francia 30, Italia, Lussemburgo, Olanda e Austria. 24 Per la medesima ragione sono escludibili dalla tutela anche i depositi dello Stato e degli enti locali. 25 Si veda a tal proposito Pieralli (1995). 26 Pieralli (1995). 27 In Italia, l art. 4 del D.Lgs 659/96 che ha recepito la direttiva comunitaria 94/19 (trasfuso, poi, nell art. 33 dello Statuto del Fondo) ha previsto una tutela temporanea per i fondi al portatore: quelli già protetti prima dell 11/01/97 (data di entrata in vigore del Decreto) risultano tutelati fino alla scadenza, mentre quelli privi di scadenza lo sono fino all 11/01/98. Quelli emessi dopo l 11/01/97 sono automaticamente esclusi dalla tutela del Fondo. 28 I paesi facenti parte dell Area Economica Europea (EEA) sono: Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Islanda, Irlanda, Italia, Liechtenstein, Lussemburgo, Paesi Bassi, Norvegia, Portogallo, Spagna, Svezia, Regno Unito. 29 Si veda la Tavola n.2 in Appendice. 30 Sistema in vigore prima dell emanazione della nuova legge 99-532 che obbliga tutti gli istituti di credito a procurare al fondo, tramite contribuzioni annuali, le risorse finanziarie necessarie allo svolgimento delle sue funzioni (sistema exante). Le caratteristiche e le modalità di calcolo di tali contribuzioni sono rimandate al regolamento del Comité de la Reglementation Bancaire et Financiére (CRBF), da emanare secondo quanto previsto all art. 52-14 della legge medesima. 7

Nel Regno Unito il sistema di contribuzione adottato non è così facilmente classificabile dal momento che accanto alla contribuzione iniziale richiesta all atto dell adesione al sistema per raggiungere la dimensione desiderata per il Fondo (tra i 5 milioni e i 6 milioni di sterline) si possono avere anche delle contribuzioni successive. Queste, ripartite proporzionalmente ai depositi, sono di due tipi: il primo, per il quale è prevista la preventiva approvazione del Ministero del Tesoro, ha la finalità di ripristinare alla fine di ogni anno il livello ottimale delle disponibilità di cassa qualora queste scendessero al di sotto dei tre milioni di sterline; il secondo, che deve essere approvato dal Parlamento, risponde alla necessità di elevare in via permanente il livello di 5-6 milioni di sterline per adeguarlo al tasso di crescita dei depositi protetti. Una contribuzione straordinaria può essere richiesta senza limiti, infine, qualora il sistema ritenesse di non poter fronteggiare gli esborsi da effettuare prima della scadenza dell esercizio finanziario. La contribuzione delle banche partecipanti, sia essa di tipo ex post o di tipo ex ante, è prevalentemente commisurata al totale dei depositi o all ammontare dei fondi rimborsabili e soltanto occasionalmente alla reale rischiosità delle singole banche. Un sistema di premi correlati al rischio assunto dalla banca è, infatti, in vigore solo in Canada, in Finlandia, negli USA, in Portogallo, in Svezia e in parte in Italia 31. Qualora i mezzi finanziari necessari alla gestione operativa e agli interventi di garanzia dei depositi risultassero insufficienti, è prevista la possibilità di ricorrere al finanziamento pubblico (governativo o della Banca Centrale) 32 o del mercato (altre banche o mercato dei capitali) 33. La possibilità per il sistema di ricorrere a risorse finanziarie aggiuntive a quelle fornite dalle banche aderenti fornisce indubbiamente una maggiore flessibilità e credibilità al sistema stesso, contribuendo a ridurre al minimo le possibilità di contagio di una crisi. Tale possibilità, tuttavia, potrebbe ingenerare, nelle banche aderenti e nei depositanti, l illusione di una protezione senza limiti, con evidenti incentivi al moral-hazard e alla riduzione della disciplina di mercato. Tuttavia, la discrezionalità della Banca Centrale o dello Stato nel concedere il finanziamento, nonché l esistenza di un limite quantitativo alla possibilità dei meccanismi di assicurazione di ricorrere a risorse in prestito possono contribuire a minimizzare questo tipo di inconvenienti. Opererebbe in tale direzione anche la consapevolezza che qualora si ricorresse al finanziamento diretto dal mercato attraverso l emissione di titoli, questo provvederebbe subito a deteriorare il merito creditizio dello schema di garanzia emittente che non assumesse adeguati comportamenti nel controllo dei rischio e nella scelta delle modalità di intervento. Le metodologie di intervento Le differenti procedure di intervento previste a tutela dei depositanti di una banca in crisi, infine, contribuiscono a distinguere i vari schemi di garanzia analizzati. Accanto all ipotesi tradizionale di rimborso dei depositanti sono generalmente previste anche altre forme di intervento, che prefigurando spesso un ruolo attivo dello schema di assicurazione dei depositanti nella risoluzione delle crisi bancarie, sono volte a fornire una tutela più estesa ai risparmiatori, una maggiore stabilità al sistema bancario intero e a evitare di disperdere il patrimonio informativo racchiuso nel complesso aziendale. 31 Le quote di contribuzione delle banche aderenti al FITD sono calcolate sulla base dell ammontare dei depositi protetti di propria pertinenza a cui si aggiunge una duplice correzione legata alla dimensione della banca (applicazione del principio del too-big-to-fail) e alla sua rischiosità (misurata da un indice sintetico che rappresenta la somma dei coefficienti dei sette indicatori di Stato Patrimoniale e di Conto Economico che le banche sono tenute a comunicare al FITD con frequenze definite). 32 In Canada, Danimarca, Finlandia, Giappone, Gran Bretagna, Grecia, Olanda, Spagna, Stati Uniti e Svezia. In Italia esiste un esiste uno strumento di gestione delle crisi bancarie, il Decreto Sindona, pre-esistente all assicurazione dei depositi, che prevede un finanziamento a tasso agevolato garantito da titoli di stato a favore della banca acquirente le attività e le passività di una banca posta in liquidazione coatta amministrativa al fine di coprire lo sbilancio derivante dalla cessione. 33 In Austria e Canada (mercato dei capitali), Giappone Grecia e Portogallo (altre banche). 8

Tali strumenti, a cui generalmente si ricorre qualora comportassero un minor costo per gli schemi di assicurazione, possono assumere, tra le altre, le seguenti configurazioni: a) interventi in operazioni di cessione di attività e passività, di azienda, di rami di azienda nonché di beni e rapporti giuridici individuabili in blocco; b) interventi di sostegno, configurabili generalmente in finanziamenti, garanzie, assunzioni di partecipazioni o in altre forme tecniche, qualora sussistessero sufficienti prospettive di risanamento della banca in crisi; c) chiusura della banca insolvente e costituzione di una bridge bank, gestita, sotto la supervisione dello stesso schema di garanzia, dal management esistente o da uno nuovo nominato dallo stesso ente di assicurazione, allo scopo di ottenere maggiori ricavi dalla liquidazione delle attività o di maggiori o migliori offerte di acquisto. La principale forma di intervento prevista per gli schemi di garanzia rimane comunque la procedura di rimborso dei depositanti attivabile qualora i crediti da essi vantati verso la banca in crisi fossero ormai divenuti indisponibili. Tuttavia, perché il sistema di garanzia intervenga, surrogandosi all ente creditizio nel rimborso dei depositanti, occorre una verifica preventiva della reale situazione finanziaria dell ente, effettuabile dalle autorità competenti o, in alternativa, dalle autorità giudiziarie, qualora le difficoltà finanziarie siano tali da dover intervenire ancora prima della fine dell accertamento da parte delle autorità competenti. Una volta dichiarata l indisponibilità dei depositi, i sistemi di garanzia devono generalmente provvedere al rimborso entro tre mesi, rinnovabili, in circostante eccezionali o in casi speciali, fino ad un massimo di nove mesi, dal giorno in cui le autorità competenti sono arrivate a concludere che la situazione finanziaria dell ente non consente il rimborso dei depositi, oppure dal giorno in cui l autorità giudiziaria ha ordinato la sospensione dei pagamenti da parte dell ente creditizio. Se si escludono Belgio, Francia, Finlandia, Gran Bretagna, Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Olanda, Portogallo e Svezia altre forme di intervento, oltre al tradizionale rimborso, sono generalmente percorribili negli altri paesi studiati, qualora, come detto, fossero in grado di comportare un minore onere per il sistema. La cessione delle attività e delle passività della banca in difficoltà, ad esempio, è prevista in Canada, Danimarca, Italia Giappone e Stati Uniti, mentre gli interventi di sostegno, che, articolandosi in varie forme, possono riguardare sia la banca in crisi che la banca acquirente, sono previsti in Austria, Canada, Germania, Giappone, Italia, Spagna e Stati Uniti. Bibliografia Baglioni A., Marotta B., 1991, L assicurazione dei depositi: implicazioni della teoria dell intermediazione finanziaria, in V. Conti, R. Hamaui, (a cura di), Operatori e Mercati nel processo di liberalizzazione, parte terza, Bologna, Il Mulino Benston G.J., Kaufman G.G., 1988, Risk and solvency regulation of depository institutions: past policies and current options, Monograph Series in Finance and Economics, Graduate School of Business Administration, New York University, Monograph 1988-1 Benston G.J., Kaufman G.G., 1986, Risk and failures in banking: historical overview, in Kaufman G.G. e Kormendi R.C. (eds) Deregulation financial services, public policy in flux, Ballinger Publishing Company Boccuzzi G., La crisi dell impresa bancaria: profili economici e giuridici, Giuffrè, 1998 Bryant J., 1980, A model of bank reserves, bank runs and deposit insurance, Journal of Banking and Finance, n.4 9