SPETTABILE AMMINISTRAZIONE COMUNALE DI MILANO DIREZIONE CENTRALE SVILUPPO DEL TERRITORIO SETTORE PIANIFICAZIONE URBANISTICA GENERALE Oggetto: Piano di Governo del Territorio La sottoscritta Associazione ASPESI - ASSOCIAZIONE TRA SOCIETÀ DI PROMOZIONE E SVILUPPO IMMOBILIARE, con sede a Milano, in piazza Diaz n. 1, cod. fisc. 97135100150, in persona del proprio Presidente, signor Federico Filippo Oriana, nato a Genova il 4 agosto 1952 e domiciliato per la carica a Milano in Piazza Diaz, 1, cod. fisc. RNO FRC 52M04 D969K, V I S T O il Piano di Governo del Territorio adottato in forza della delibera del consiglio comunale n. 25 del 13/14 luglio 2010, ai sensi dell articolo 13 della legge regionale 11 marzo 2005 n. 12, inoltra le presenti O S S E R V A Z I O N I La scrivente Associazione è stata costituita nel 1993 per riunire e rappresentare Società o Gruppi che si occupano istituzionalmente di promozione e di sviluppo immobiliare. Nel corso di questi anni ha quindi maturato nel settore una solida esperienza, che ritiene doveroso mettere a disposizione della Comunità milanese in occasione di uno dei momenti fondamentali della vita amministrativa della Città: la definizione del futuro assetto urbanistico del territorio. a) L articolo 6 del Piano delle Regole - Uno degli obiettivi fondamentali perseguiti dall Amministrazione comunale attraverso il Piano di Governo del Territorio è costituito dal risparmio di una risorsa limitata come il suolo. 1
A tal fine il PGT tende a promuovere e favorire il riuso delle aree già edificate ed urbanizzate mediante la sostituzione ed il rinnovamento del patrimonio immobiliare esistente dismesso, degradato o comunque non più adatto a soddisfare le esigenze del mercato. Ovviamente la realizzazione di interventi di sostituzione e rinnovamento risulterebbe sostanzialmente impossibile, laddove la loro realizzazione fosse soggetta al rispetto del rigoroso indice di utilizzazione territoriale unico pari a 0,5 mq./mq., imposto dall articolo 6 delle norme di attuazione del Piano delle Regole. Nella consapevolezza di ciò il medesimo articolo 6 dispone, al secondo comma, che sono sempre fatte salve le S.l.p. esistenti, regolarmente assentite e per le rispettive destinazioni d uso, anche in caso di sostituzione tramite demolizione e ricostruzione. Tale disposizione, però, desta perplessità almeno sotto due profili. a.1) Anzitutto l espressione per le rispettive destinazioni d uso lascia intendere che la norma poc anzi riportata possa essere applicata agli interventi di sostituzione edilizia tramite demolizione e ricostruzione, solamente qualora il nuovo edificio mantenga la stessa destinazione d uso di quello demolito. Da ciò consegue che l efficacia di tale norma risulta considerevolmente circoscritta, in quanto di fatto la sua applicazione viene preclusa proprio con riferimento agli insediamenti che più meritano di essere rinnovati, vale a dire gli insediamenti produttivi dismessi: è infatti assolutamente impensabile, oggi come oggi ma anche in un prevedibile futuro, che un operatore demolisca un edificio produttivo dismesso (assumendosi tutti i 2
conseguenti oneri economici), solamente per realizzare un nuovo edificio produttivo di uguali dimensioni. Affinché l obiettivo di risparmiare suolo promuovendo e favorendo il riuso delle aree già edificate mediante la sostituzione ed il rinnovamento del patrimonio immobiliare esistente venga effettivamente realizzato, si ritiene quindi necessario che l articolo 6, secondo comma, del Piano delle Regole venga modificato eliminando le parole e per le rispettive destinazioni d uso. È appena il caso di rilevare che dall accoglimento di tale proposta la Comunità locale potrà trarre non solo un importante vantaggio urbanistico, ma anche un beneficio economico non indifferente: la nuova formulazione dell articolo 6, infatti, permetterà di realizzare nelle zone già urbanizzate una gamma di interventi molto più ampia di quella consentita dall attuale testo della norma, e quindi il Comune potrà incassare a titolo di contributo di costruzione somme considerevoli, alle quali evidentemente sarebbe costretto a rinunciare qualora tale articolo rimanesse inalterato. a.2) Come tutti i nuovi strumenti urbanistici, il PGT deve disciplinare solo i futuri interventi edilizi, e quindi non deve comportare conseguenze giuridiche dirette su iniziative edificatorie relativamente alle quali, prima della sua adozione, siano già stati rilasciati permessi di costruire, oppure siano venuti ad esistenza titoli abilitativi per effetto della presentazione di denunce di inizio di attività. In base alle regole vigenti, tuttavia, dopo la sua adozione è preclusa la possibilità di approvare varianti essenziali a tali titoli, nel caso in cui i relativi progetti non siano rispettosi dell indice di utilizzazione territoriale stabilito per l area di intervento dal Piano delle Regole. 3
Ciò può comportare conseguenze pregiudizievoli a danno non solo degli operatori interessati (i quali in questo caso si vedono costretti a dare attuazione a progetti redatti anche anni prima, divenuti obsoleti nel corso del procedimento di rilascio dei relativi titoli abilitativi), ma anche della stessa Comunità locale (in quanto viene ad essere impedita la realizzazione di varianti migliorative e più coerenti con la nuova disciplina urbanistica, rispetto ai progetti approvati prima dell adozione del PGT). Queste conseguenze pregiudizievoli non si verificherebbero se il secondo comma dell articolo 6 in esame venisse aggiornato, prevedendo che si considera esistente anche la S.l.p. delle costruzioni autorizzate in forza di titoli abilitativi rilasciati o comunque venuti ad esistenza prima della data di adozione del Piano delle Regole, ancorché non siano state ancora realizzate, e precisando che in tale eventualità è consentito eseguire detti lavori in variante anche essenziale al progetto approvato, pure con riferimento alla destinazione d uso. b) L articolo 10 del Piano delle Regole - In applicazione dell articolo 11 della legge regionale 11 marzo 2005 n. 12, l articolo 10 del Piano delle Regole prevede specifici incentivi finalizzati a promuovere l edilizia bioclimatica ed il risparmio energetico. A tal fine esso contempla due tipi di incentivo: a) al terzo comma prevede una maggiorazione dell indice edificatorio attribuito all area fino al massimo del 12% della s.l.p. ; b) al quarto comma prevede l incremento del 5% della S.l.p. esistente. Il primo incentivo è riservato agli interventi di nuova costruzione, di ristrutturazione e di sostituzione edilizia, che presentino livelli di 4
ecosostenibilità maggiori di quelli che verranno prescritti dal futuro regolamento edilizio; il secondo invece è riservato agli interventi di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo finalizzati al miglioramento dell efficienza energetica di interi edifici, che rispettino tutti i requisiti a tal fine indicati dal futuro regolamento edilizio e che vengano realizzati entro cinque anni dalla data di approvazione del PGT. Ciò premesso, anche questa disposizione appare suscettibile di considerevoli miglioramenti. b.1) Anzitutto non si può fare a meno di rilevare che allo stato non è possibile valutare compiutamente l effettiva portata della disciplina dettata dall articolo 10, e quindi la sua coerenza e la sua effettiva efficacia, in quanto la concreta applicazione di tale disciplina dipende dalle previsioni del futuro Regolamento edilizio che allo stato non esiste, che non è dato sapere quando entrerà in vigore, ed il cui contenuto è per forza di cose sconosciuto non essendo possibile prevedere il contenuto di un atto che non abbia ancora concluso (ed anzi, neppure iniziato) il proprio iter di approvazione. b.2) Nel caso di interventi di ristrutturazione e di sostituzione edilizia la normativa dettata dal terzo comma dell articolo 10 risulterà di fatto inefficace, tutte le volte in cui gli edifici esistenti da ristrutturare o da demolire abbiano di per sé un volume maggiore di quello che sarebbe realizzabile in forza dell indice edificatorio debitamente maggiorato. In tutti questi casi, infatti, è comunque possibile realizzare un volume pari a quello esistente (di per sé maggiore di quella edificabile applicando l incentivo previsto dal citato terzo comma), anche senza raggiungere 5
particolari livelli di ecosostenibilità. b.3) Non appare ragionevole, comunque, limitare a soli cinque anni l applicazione dell incentivo previsto dal quarto comma. Da un lato infatti può rivelarsi difficile, soprattutto in una contingenza economica come quella che il Paese sta attraversando, reperire in un lasso di tempo alquanto breve le risorse necessarie per realizzare interventi dispendiosi come quelli previsti dalla norma in esame, tanto più che di fatto tale norma non potrà essere concretamente applicata fino a quando non sarà stato approvato il nuovo regolamento edilizio. D altro lato non va dimenticato che il più delle volte detti interventi devono essere eseguiti su edifici di proprietà condominiale e che pertanto, tenuto conto anche dei problemi economici di cui si è poc anzi fatto cenno, per i proprietari può essere difficile, ed in alcuni casi addirittura impossibile, raggiungere entro il predetto termine di cinque anni gli accordi necessari per procedere alla loro realizzazione. Del resto non vi è alcuna ragione per limitare nel tempo l applicazione di un incentivo finalizzato a migliorare la qualità del patrimonio edilizio dal punto di vista del risparmio energetico. Da ultimo, va osservato che sarebbe censurabile dal punto di vista della legittimità una disciplina che illogicamente riservasse il medesimo trattamento a fattispecie oggettivamente diverse, o viceversa riservasse trattamenti differenziati a fattispecie sostanzialmente identiche. Appare quindi opportuno che il testo dell articolo 10 del Piano delle Regole venga aggiornato, al fine di eliminare le incongruenze fin qui evidenziate. c) L articolo 11 del Piano delle Regole - Il primo comma di questo 6
articolo, nel regolare le modalità di attuazione degli interventi ammessi dal Piano delle Regole, stabilisce alla lettera d che è necessario il ricorso ai piani attuativi di iniziativa sia pubblica che privata o mista, in ogni caso in cui l indice fondiario (If) superi il limite di 7 mc/mq. Così scritta la norma appare alquanto approssimativa, in quanto finisce per assoggettare alla preventiva approvazione di un piano attuativo anche gli interventi di ristrutturazione edilizia, di restauro e risanamento conservativo, e perfino di manutenzione straordinaria e ordinaria, laddove essi vengano eseguiti in edifici esistenti il cui volume sia maggiore di quello realizzabile in applicazione dell indice fondiario di 7 mc./mq. Ciò sarebbe evidentemente assurdo per cui, anche allo scopo di evitare che sorgano contestazioni in sede applicativa, appare senz altro opportuno che il testo della norma venga adeguatamente aggiornato, escludendo la necessità di ricorrere alla predisposizione di un piano attuativo per la realizzazione degli interventi di cui sopra. d) L articolo 27 del Piano delle Regole - Il primo comma, lettera b, di questo articolo stabilisce che nei Nuclei di Antica Formazione è necessario ricorrere al permesso di costruire convenzionato regolato dal precedente articolo 11, nel caso in cui si preveda l insediamento di medie strutture di vendita di grado inferiore e medie strutture di vendita di grado superiore, anche organizzate in forma unitaria. Questa norma appare però eccessivamente penalizzante, nel caso in cui tale insediamento avvenga mediante accorpamento di spazi commerciali compresi in edifici esistenti alla data di adozione del PGT, per effetto di opere di manutenzione straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, 7
o di ristrutturazione edilizia: in questi casi, infatti, l esigenza di utilizzare il patrimonio edilizio esistente nel modo più rispondente alle esigenze del mercato rende senz altro preferibile il ricorso alla modalità di intervento diretta. Appare quindi opportuno che l articolo 27 del Piano delle Regole venga aggiornato in tal senso. e) L articolo 8 del Piano dei Servizi - Il terzo comma di questo articolo stabilisce che qualora i servizi alla persona siano realizzati su aree o in edifici di proprietà privata, il diritto edificatorio o la volumetria di cui al comma precedente [0,5 mq./mq. ovvero pari all edificato esistente, se superiore], possono essere liberamente utilizzati, in tutto o in parte, sull area stessa ovvero ceduti, in tutto o in parte, dopo di che precisa che, in caso di cessazione del servizio, l area o l edificio riassumono la destinazione d uso prevista dal Piano delle Regole, sempreché si provveda alla acquisizione dei diritti edificatori alienati, e quindi conclude che qualora, entro un anno dalla cessazione, a ciò non si dia luogo, ovvero non si provveda a demolire quanto realizzato, la demolizione avverrà a cura del Comune. Se da un lato quest ultima disposizione appare in generale giustificata, dall altro il termine di un anno ivi previsto si appalesa sicuramente troppo breve: può infatti accadere che la cessazione dell attività dipenda da fatti estranei alla volontà del proprietario dell immobile, per esempio allorquando insorga un contenzioso con il gestore del servizio oppure quest ultimo incorra in un dissesto finanziario, oppure può accadere che nell arco di un anno risulti estremamente difficoltoso, ed in alcuni casi 8
addirittura impossibile, reperire un nuovo gestore. Appare quindi opportuno che il termine di un anno previsto dalla norma in esame venga elevato a cinque anni. f) L articolo 9 del Piano dei Servizi - Il primo comma di questo articolo stabilisce che, nel Tessuto Urbano Consolidato, gli interventi di nuova costruzione non assoggettati a pianificazione attuativa, comportano la corresponsione di una dotazione per servizi pari a 1 mq per ogni mq di S.l.p. edificata in eccedenza rispetto all esistente o a quella realizzabile con applicazione dell indice di 0,5 mq/mq. La disposizione però non tiene conto del fatto che tale eccedenza può conseguire anche all applicazione degli incentivi che l articolo 10 del Piano delle Regole prevede espressamente per promuovere il miglioramento del bilancio energetico della città e la riduzione delle emissioni inquinanti attraverso l uso razionale dell energia e delle risorse idriche e lo sviluppo delle fonti rinnovabili nonché la promozione dell edilizia ecosostenibile e il miglioramento delle condizioni di comfort interno del patrimonio edilizio. In questi casi, imporre la cessione delle aree per servizi può rendere troppo dispendiosi gli interventi previsti dal citato articolo 10, e quindi può disincentivarne la realizzazione. Considerato che gli obiettivi perseguiti da detto articolo hanno un importanza fondamentale per il futuro della Città, appare quindi opportuno che l articolo 9 del Piano dei Servizi venga aggiornato, escludendo nei casi predetti l obbligo di corrispondere la dotazione per servizi ivi prevista. 9
Il settore ricettivo Il presupposto alla base delle osservazioni qui presentate è la valorizzazione delle strutture ricettive della metropoli milanese, che, come emerge da svariate indagini condotte di recente (vedasi il Rapporto sul turismo a Milano redatto dalla IULM per conto della CCIAA Milano), soffrono da alcuni anni di mancanza di redditività per svariati motivi. Si ipotizza che per favorire tale redditività sia opportuno adottare alcuni criteri: 1. incrementare la disponibilità media del numero di camere delle unità ricettive (sia quelle esistenti che quelle da realizzare); 2. incrementare i servizi accessori pertinenziali delle strutture ricettive; 3. favorire l accesso agli esterni per alcuni servizi interni alle strutture. Si evidenzia inoltre un aspetto connesso all Expo 2015. L articolo 4 del Piano delle Regole. Si richiede che non vengano computate in termini di calcoli volumetrici, tutte le superfici destinate al funzionamento della struttura ricettiva e non solo quella quota parte determinata dalle attuali normative legate alla classificazione alberghiera. Emerge infatti, dall analisi del comparto, che tali normative risultano in taluni casi poco aderenti al contesto internazionale (al quale Milano deve forzatamente riferirsi) e pertanto spesso le pertinenze (hall, sale conferenze, 10
business rooms,.etc.) richieste dalle catene internazionali (o semplicemente necessarie o utili per il miglior funzionamento delle strutture) occupano spazi di gran lunga superiori a quanto richiesto come standard minimo. Poter disporre della cubatura destinata a tali pertinenze per realizzare più camere potrebbe aiutare le strutture ricettive a proporsi meglio al mercato. Si richiede pertanto che, relativamente alle strutture ricettive, venga ridefinito il disposto dell'art. 4, comma 6, lett. b, in merito agli spazi da computare nella SLP, ovvero a quali aree debbano essere escluse dal computo in quanto complementari e/o accessorie rispetto alla destinazione principale e necessarie ad offrire un servizio più completo e più ampio alla clientela e all'utenza. A nostro avviso la volumetria dovrebbe essere computata esclusivamente sulle aree destinate all ospitalità pura, ovvero alle sole camere (e relativi percorsi di distribuzione, sia verticali che orizzontali) A completamento di quanto sopra previsto, le destinazioni e le funzioni accessorie all'attività principale già sopra richiamate ammesse e consentite si configurerebbero, appunto, come servizi di supporto all attività principale, quali ad esempio: Sale per conferenze e per convegni e Sale riunioni (anche di piccola dimensione); Sale per mostre ed esposizioni; Internet Point e Business Room 11
Aree destinate all assistenza ai più piccoli (baby-sitting); Aree destinate al tempo libero (sale TV, sale gioco);.. Se per tali aree non si dovesse computare la volumetria, potrebbero essere progettate in funzione esclusiva della loro utilità a valorizzare l attività principale (ovvero quella ricettiva) rendendola più attraente e competitiva. Infine, si ipotizza l apertura anche al pubblico, non ospite, delle medesime pertinenze della struttura ricettiva, in quanto tali attività sono comunque marginali e secondarie rispetto a quella principale. Se è vero che le sale riunioni sono per definizione aperte anche agli ospiti esterni, non si comprende perché debbano essere posti (salvo specifici casi) ostacoli in tal senso ad altre pertinenze come ad esempio la ristorazione o le aree dedicate al fitness (SPA, palestre,.. etc.). Piano dei Servizi. Il Capitolo 6. Il catalogo della ricognizione dell offerta dei servizi. Appare utile portare nuovamente all attenzione di codesta amministrazione le problematiche inerenti la ricettività prevista per la manifestazioni connesse all EXPO 2015. Se verrà recepita l osservazione di cui sopra, la città potrà disporre ragionevolmente in breve tempo di un maggior numero di camere da letto per il futuro che potranno essere considerate patrimonio ricettivo permanente. Allo stato attuale la città sembrerebbe però non necessitare di tale incremento che però, se concentrato nelle strutture esistenti, potrà comunque essere assorbito agevolmente dalla domanda. 12
Nel caso dell Expo invece si va incontro ad una domanda puntale che va risolta diversamente. Una delle ipotesi già a suo tempo presentata e discussa, è rappresentata dai Residence (Residenze Turistico Alberghiere) che sembrano essere la soluzione più adatta per l occasione e che più facilmente possono poi essere ricollocate nell ambito di una residenza sociale del tutto simile a quella prevista per il SOCIAL HOUSING. Nella fattispecie, la particolare conformazione delle RTA (appartamenti monolocali o bilocali mediamente di piccole dimensioni ma con servizi accessori centralizzati quali la hall, il servizio bar, le sale per aggregazione, etc.) può essere considerata ideale per ospitare a titolo stanziale, in un secondo tempo, STUDENTI, ANZIANI, GIOVANI COPPIE,.. etc. Al proposito si ritiene che le strutture ricettive come sopra identificate debbano rientrare tra quelle esenti da cubatura in quanto espressamente dedicate ai servizi sociali e quindi (dopo averne determinato con chiarezza funzioni e destinazioni future), dovrebbero essere inserite fra quelle previste nel Capitolo 6 Offerta dei Servizi. Alla luce di tutto quanto precede, pertanto, la sottoscritta Associazione 13
C H I E D E che codesta Amministrazione, in sede di approvazione del Piano di Governo del Territorio: a.1) aggiorni l articolo 6, secondo comma, del Piano delle Regole eliminando le parole e per le rispettive destinazioni d uso ; a.2) aggiorni l articolo 6 delle norme del Piano delle Regole, inserendo dopo il secondo comma il seguente comma 2.bis: Ai fini dell applicazione del precedente comma, si considera esistente anche la S.l.p. delle costruzioni autorizzate in forza di titoli abilitativi rilasciati o comunque venuti ad esistenza prima della data di adozione del Piano delle Regole, ancorché non siano state ancora realizzate, purché i relativi lavori vengano eseguiti e completati nei termini di validità del relativo titolo abilitativo, eventualmente prorogati ai sensi dell articolo 15 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380. È consentito eseguire detti lavori in variante anche essenziale al progetto approvato, anche con riferimento alla destinazione d uso; in quest ultimo caso andranno integrate le dotazioni di aree di standard, nelle ipotesi e secondo le modalità previste dall articolo 9.3 delle norme del Piano dei Servizi ; b.1) aggiorni come segue il terzo comma dell articolo 10 del Piano delle Regole: Gli interventi di nuova costruzione devono raggiungere il livello di ecosostenibilità minimo definito dal Regolamento Edilizio; eventuali livelli di maggiore prestazione determinano una proporzionale maggiorazione dell indice edificatorio attribuito all area fino al massimo del 12% della s.l.p. ; b.2) aggiorni come segue il quarto comma dell articolo 10 del Piano 14
delle Regole: Per le opere di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo finalizzate al miglioramento dell efficienza energetica, che riguardino interi edifici esistenti e che rispettino tutti i requisiti a tal fine indicati dal Regolamento Edilizio, è riconosciuto l incremento del 5% della S.l.p. esistente ; b.3) dopo il quinto comma dell articolo 10 del Piano delle Regole inserisca il seguente sesto comma: Gli interventi di ristrutturazione e quelli di sostituzione edilizia devono raggiungere il livello di ecosostenibilità minimo definito dal Regolamento Edilizio; nel caso in cui l intervento permetta di raggiungere livelli di maggiore prestazione, il proprietario può usufruire, a sua scelta, dell incentivo previsto dal terzo comma oppure, in alternativa, dell incentivo regolato dal quarto e dal quinto comma ; c) aggiorni come segue l articolo 11, primo comma, lettera d, punto ii del Piano delle Regole: in ogni caso in cui l indice fondiario (If) superi il limite di 7 mc/mq, fatta eccezione per gli interventi di manutenzione, di restauro e risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia degli edifici esistenti ; d.1) aggiorni come segue l articolo 27, primo comma, lettera b, del Piano delle Regole: medie strutture di vendita di grado inferiore e medie strutture di vendita di grado superiore, anche organizzate in forma unitaria, con Permesso di costruire convenzionato ; d.2) inserisca nell articolo 27, primo comma, del Piano delle Regole la seguente lettera b.1 : fermo restando il ricorso, per le medie strutture di vendita di grado inferiore, alla modalità diretta nel caso in 15
cui l insediamento di tali strutture avvenga mediante accorpamento di spazi commerciali compresi in edifici esistenti alla data di adozione del PGT, per effetto di opere di manutenzione straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, o di ristrutturazione edilizia. [Da 601 a 1500 mq. di sv] ; e) elevi a cinque anni il termine di un anno previsto dall articolo 8, terzo comma, ultimo periodo, del Piano dei Servizi; f) aggiorni come segue l articolo 9, primo comma, del Piano dei Servizi: Nel Tessuto Urbano Consolidato, gli interventi di nuova costruzione non assoggettati a pianificazione attuativa, comportano la corresponsione di una dotazione per servizi pari a 1 mq per ogni mq di S.l.p. edificata in eccedenza rispetto all esistente o a quella realizzabile con applicazione dell indice di 0,5 mq/mq, eccettuati i casi in cui tale eccedenza consegua all applicazione degli incentivi previsti dall articolo 10 del Piano delle Regole. 1) ridefinisca il disposto dell'art. 4, comma 6, lett. b, del Piano delle Regole, in merito agli spazi da computare nella SLP, ovvero a quali aree debbano essere escluse dal computo in quanto complementari e/o accessorie rispetto alla destinazione principale e necessarie ad offrire un servizio più completo e più ampio alla clientela e all'utenza. A nostro avviso la volumetria dovrebbe essere computata esclusivamente sulle aree destinate all ospitalità pura, ovvero alle sole camere (e relativi percorsi di distribuzione, sia verticali che orizzontali) 16
2) inserisca le R.T.A. (Residenze Turistico Alberghiere) destinate alla ricettività legata all Expo 2015 e che verranno individuate con specifica convenzione tra le strutture previste nel Capitolo 6 del Piano dei Servizi il catalogo della ricognizione dell offerta dei servizi, ovvero tra quelle esenti da cubatura in quanto espressamente dedicate ai servizi sociali. Si allegano i modelli comunali. Milano, 12 novembre 2010 17