Referente: Ministero dell Interno - Ufficio Affari Legislativi e Relazioni Parlamentari PARTE I. ASPETTI TECNICO-NORMATIVI DI DIRITTO INTERNO
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1 RELAZIONE TECNICO-NORMATIVA (ATN) (all. A alla Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 settembre 2008) Amministrazioni proponenti: Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell Interno DPR RECANTE REGOLAMENTO CONCERNENTE MODIFICHE E INTEGRAZIONI AL DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 19 FEBBRAIO 2014, N. 60, DI DISCIPLINA DEL FONDO DI ROTAZIONE PER LA SOLIDARIETA ALLE VITTIME DEI REATI DI TIPO MAFIOSO, DELLE RICHIESTE ESTORSIVE E DELL USURA. Referente: Ministero dell Interno - Ufficio Affari Legislativi e Relazioni Parlamentari PARTE I. ASPETTI TECNICO-NORMATIVI DI DIRITTO INTERNO 1) Obiettivi e necessità dell intervento normativo. Coerenza con il programma di governo. Lo schema di regolamento in oggetto dà attuazione a quanto previsto dal comma 5 dell articolo 14 della legge 7 luglio 2016 n. 122 (Legge europea ), che demanda ad un regolamento la definizione delle norme di dettaglio volte a garantire l indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti, adeguando le norme del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 19 febbraio 2014 n. 60. Infatti la legge n. 122 del 2016, alla Sezione II (articoli da 11 a 16), reca le norme necessarie per dare attuazione alla direttiva 2004/80/CE, recepita parzialmente con il decreto legislativo 9 novembre 2007, n Il parziale recepimento della direttiva ha dato luogo alla procedura di infrazione 2011/4147 per superare la quale sono state introdotte le ulteriori norme della legge n La legge in argomento, riconoscendo il diritto all indennizzo in favore delle vittime dei reati intenzionali violenti, pone a carico del Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell usura gli oneri derivanti dal riconoscimento del beneficio economico e lo stesso Fondo assume la denominazione di Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell usura e dei reati intenzionali violenti. Di recente, poi, la legge n. 167/2017 (Legge europea 2017) ha modificato il regime delle condizioni cui è sottoposto il diritto di accesso all indennizzo, riconoscendolo altresì alle vittime dei reati intenzionali violenti commessi nei dieci anni precedenti all entrata in vigore della legge n. 122/2016. Il regolamento, in aderenza a quanto previsto dall articolo 14, comma 5, della legge n. 122 del 2016, adegua la fonte regolamentare vigente, il D.P.R. n. 60 del 2014, alle nuove finalità di ristoro delle vittime dei reati intenzionali violenti, attribuite dal 1
2 Fondo medesimo dalla citata legge n L art. 14, comma 5 della legge n. 122 del 2016 prevede espressamente che le modifiche al D.P.R. n. 60 del 2014 vengano adottate entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della stessa legge n. 122, con un regolamento da emanarsi ai sensi dell articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n Il provvedimento è coerente con il programma di Governo. 2) Analisi del quadro normativo nazionale. Il quadro normativo cui fa riferimento il provvedimento è costituito principalmente dalle disposizioni recate dalla legge 22 dicembre 1999, n. 512, dal decreto del Presidente della Repubblica 19 febbraio 2014 n. 60, dalla legge 7 luglio 2016, n. 122 (Legge europea ) e, da ultimo, dalla legge n. 167/2017 che ha modificato il quadro delle condizioni per l accesso all indennizzo. 3) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e i regolamenti vigenti. Lo schema di regolamento, in aderenza a quanto previsto dall articolo 14, comma 5, della legge n. 122 del 2016, modifica la fonte regolamentare vigente, il D.P.R. n. 60 del 2014, adeguandolo alle nuove finalità di ristoro delle vittime dei reati intenzionali violenti, attribuite dal Fondo medesimo dalla citata legge n In via generale, lo schema di regolamento provvede all aggiornamento delle nuove denominazioni, mentre gli aspetti sostanziali riguardano, propriamente, l iter procedimentale, con le disposizioni relative alle condizioni per l accesso al Fondo, all istruttoria delle domande di accesso al Fondo e ai termini del procedimento, ai casi di revoca delle deliberazioni del Comitato di solidarietà antimafia e per le vittime dei reati intenzionali violenti. 4) Analisi della compatibilità dell'intervento con i principi costituzionali. E stata verificata la piena compatibilità delle disposizioni previste nel provvedimento con i principi costituzionali. 5) Analisi delle compatibilità dell'intervento con le competenze e le funzioni delle regioni ordinarie e a statuto speciale nonché degli enti locali. L intervento normativo è adottato nell esercizio della competenza legislativa esclusiva statale nelle materie di cui all art. 117 della Costituzione. Esso è quindi pienamente compatibile con le competenze e le funzioni delle Regioni ordinarie e a statuto speciale, nonché degli Enti locali. 6) Verifica della compatibilità con i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza sanciti dall articolo 118, primo comma, della Costituzione. 2
3 E stata verificata la compatibilità con i principi costituzionali richiamati. 7) Verifica dell assenza di rilegificazioni e della piena utilizzazione delle possibilità di delegificazione e degli strumenti di semplificazione normativa. Il decreto non contiene norme di rilegificazione né prevede il ricorso a strumenti di semplificazione normativa. 8) Verifica dell esistenza di progetti di legge vertenti su materia analoga all esame del Parlamento e relativo stato dell iter. Risultano presentate due proposte di legge, di iniziativa parlamentare, per la modifica dell articolo 12 della legge n. 122/2016: l Atto Senato n. 2508, assegnato alla II Commissione Giustizia e l Atto Camera n. 4016, anch esso assegnato alla II Commissione Giustizia. L esame di entrambe le proposte non è stato ancora avviato. Risultano, altresì, due proposte di legge, gli A.A.C.C. nn e 3748, di istituzione di un fondo per l indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti, anch esse assegnate alla II Commissione Giustizia della Camera, che non ne ha ancora avviato l esame. 9) Indicazioni delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogo oggetto. La questione relativa alla parziale trasposizione della direttiva 2004/80/CE è emersa anche a livello nazionale: alcune vittime di reati commessi in Italia hanno, infatti, agito in giudizio contro lo Stato al fine di conseguire sentenze di condanna al risarcimento del danno arrecato loro a causa dell inadempienza agli obblighi comunitari, in particolare, con riguardo alla mancata istituzione di un efficace e generalizzato sistema d indennizzo. Si registrano due divergenti orientamenti giurisprudenziali quanto alla possibilità di ottenere un simile risarcimento. Il primo di questi orientamenti origina dalla sentenza del Tribunale di Torino del 4 maggio 2010 (confermata nella sostanza dalla sentenza della Corte d appello di Torino del 10 febbraio 2012). Il Tribunale di Torino ha ritenuto che dall articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2004/80/CE discenda un vero e proprio obbligo per l Italia di istituire "un meccanismo di compensation tale da garantire una copertura risarcitoria rivolta a tutti i cittadini europei vittime di reati violenti intenzionali" (si veda, anche, la sentenza del Tribunale di Milano del 26 agosto 2014, n ). Un secondo e opposto orientamento è stato invece inaugurato dalla sentenza del Tribunale di Trieste del 5 dicembre 2013, vertente su un caso analogo, in cui la vittima di reato, non indennizzata dal suo autore, era di nazionalità italiana e residente in Italia. In questa occasione, infatti, il giudice ha ritenuto che la direttiva 2004/80/CE intenda regolare unicamente le situazioni transfrontaliere, ovvero qualora il reato sia consumato in uno Stato membro diverso da quello di residenza della vittima, con l istituzione di un sistema di cooperazione orientato a facilitare 3
4 alle vittime di reato l accesso all indennizzo nelle ipotesi cross-border. Questo secondo orientamento sembra essere in linea con quanto indicato dalla Corte di giustizia (C-79/11), nella sentenza emessa sulla base di un rinvio pregiudiziale da parte del Tribunale di Firenze. In detta sentenza la Corte di Giustizia ha affermato che.. la direttiva è diretta a rendere più agevole per le vittime della criminalità intenzionale violenta l accesso al risarcimento nelle situazioni transfrontaliere,... PARTE II. CONTESTO NORMATIVO COMUNITARIO E INTERNAZIONALE 1) Analisi della compatibilità dell intervento con l ordinamento comunitario. Lo schema di regolamento è compatibile con l ordinamento comunitario; anzi completa l attuazione nell ordinamento italiano della direttiva 2004/80/CE in materia di indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti. 2) Verifica dell'esistenza di procedure di infrazione da parte della Commissione Europea sul medesimo o analogo oggetto. Nel quadro del sistema di comunicazione EU Pilot, la Commissione Europea DG JUST ha maturato la convinzione che lo Stato italiano non abbia integralmente recepito la direttiva 2004/80/CE relativa all indennizzo delle vittime di reato. La Commissione quindi, considerando solo parziale la trasposizione della direttiva ad opera del decreto legislativo n. 204/ nella parte in cui non estende il sistema nazionale d indennizzo a qualunque fattispecie di reato qualificabile come violento - ha ritenuto di adire la Corte di giustizia (causa C-601/14) al fine di ottenere una pronuncia di accertamento della violazione da parte dello Stato italiano, seppur in merito, in questo caso, alla non corretta trasposizione non dell intera direttiva, bensì del solo articolo 12, paragrafo 2. Le disposizioni della legge n. 122/2016 sono state emanate per superare le contestazioni della Commissione oggetto della procedura di infrazione (2011/4147). Tuttavia la Grande Sezione della Corte di Giustizia ha emesso la sentenza (11 ottobre 2016) rilevando l inadempimento dello Stato italiano all obbligo imposto dall articolo 12, paragrafo 2, della direttiva per non avere adottato tutte le misure necessarie atte a garantire l esistenza, nelle situazioni transfrontaliere, di un sistema di indennizzo di tutti i reati intenzionali violenti commessi sul proprio territorio. Da ultimo è intervenuta la legge n. 167 del 2017 (Legge europea 2017) che ha modificato il regime della condizioni cui è subordinato il diritto all indennizzo, oggetto di contestazione da parte della Commissione europea. 3) Analisi della compatibilità dell intervento con gli obblighi internazionali. Il provvedimento non presenta profili d incompatibilità con gli obblighi internazionali. 4
5 4) Indicazioni delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi innanzi alla Corte di Giustizia delle Comunità europee sul medesimo o analogo oggetto. Si fa rinvio a quanto detto supra. Indicazioni delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi innanzi alla Corte Europea dei Diritti dell uomo sul medesimo o analogo oggetto. Non si rilevano linee prevalenti della giurisprudenza o giudizi pendenti davanti alla Corte Europea dei diritti dell uomo. 5) Eventuali indicazioni sulle linee prevalenti della regolamentazione sul medesimo oggetto da parte di altri Stati membri dell Unione europea. In Francia è previsto un indennizzo per le vittime di determinati reati, quando queste ultime non siano in grado di ottenere un risarcimento effettivo e sufficiente del danno subito né dall autore del fatto criminoso, né dalle assicurazioni o da altri organismi di sicurezza sociale. Pur non risultando alcuna misura di recepimento della Direttiva 2004/80/CE, nell ordinamento francese la procedura per il risarcimento dei danni alle vittime di determinati reati è disciplinata dal codice di procedura penale, che sottopone il risarcimento a condizioni (limite massimo di reddito, mancato conseguimento da altri organismi di indennizzi per il danno subito). In Germania il principio ispiratore della legge per il risarcimento dei danni in favore delle vittime di reati violenti, in vigore dal 7 gennaio 1985, è l introduzione di una tutela statale a favore dei suoi cittadini nei casi di azioni violente che abbiano prodotto danni. I soggetti beneficiari della legge sono tutte le persone che soggiornano regolarmente in Germania, cittadini tedeschi e appartenenti ad un paese UE, nonché gli stranieri che soggiornano legalmente in Germania da almeno tre anni. Le legge non si applica nel caso di danni causati da un aggressione condotta per mezzo di un veicolo a motore: la norma è stata particolarmente contestata in seguito al recente atto terroristico compiuto ad un mercato natalizio di Berlino commesso con un grosso camion, laddove è stato escluso il risarcimento per le vittime dell attentato e i loro parenti. Nel Regno Unito il riconoscimento di indennizzi alle vittime di gravi reati risale al 1964 allorché venne per la prima volta istituito a tale scopo un fondo pubblico. La direttiva 2004/80/CE è stata recepita nell ordinamento nazionale con l introduzione delle Victims of Violent Intentional Crime Regulations
6 PARTE III. ELEMENTI DI QUALITA SISTEMATICA E REDAZIONALE DEL TESTO 1) Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con quelle già in uso. Il provvedimento contiene la nuova definizione di indennizzo, mentre per quella di spese mediche e assistenziali, si fa rinvio ad una definizione già contenuta in una disposizione vigente. 2) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle successive modificazioni ed integrazioni subite dai medesimi. E stata verificata la correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel decreto. 3) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modificazioni ed integrazioni a disposizioni vigenti. Nel provvedimento si è fatto ricorso alla tecnica della novella legislativa. 4) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell atto normativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testo normativo. Il testo non abroga l attuale regolamento di cui al d.p.r. n. 60/2014, ma lo modifica e lo integra in ragione dell esigenza di adeguare la fonte regolamentare vigente alla tutela delle vittime dei reati intenzionali violenti di cui alla legge n. 122/2016 e n. 167/ ) Individuazione di disposizioni dell atto normativo aventi effetto retroattivo o di reviviscenza di norme precedentemente abrogate o di interpretazione autentica o derogatorie rispetto alla normativa vigente. Il decreto richiama la disciplina intertemporale dell articolo 6, comma 2, della legge n. 167 del 2017, che ha riconosciuto l indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti commessi nei dieci anni antecedenti a decorrere dal 30 giugno 2005, data entro la quale avrebbe dovuto recepirsi la direttiva 2004/80/CE, fino alla data di entrata in vigore della legge n. 122/2016. Non contiene disposizioni aventi effetto di reviviscenza di norme precedentemente abrogate, né di interpretazione autentica. 6) Verifica della presenza di deleghe aperte sul medesimo oggetto, anche a carattere integrativo o correttivo. Non sono presenti deleghe aperte sul medesimo oggetto. 6
7 7) Indicazione degli eventuali atti successivi attuativi; verifica della congruenza dei termini previsti per la loro adozione. L intervento prevede che, con decreto ministeriale, da adottarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del regolamento, siano apportate le necessarie modifiche alla convenzione in essere con Consap. Ciò al fine di rendere aderente lo strumento pattizio - stipulato per la gestione del Fondo tra il Ministero dell interno e la stessa Consap - alle nuove finalità di ristoro delle vittime dei reati intenzionali violenti riconosciute dalla direttiva comunitaria e, nell ordinamento italiano, dalla legge n. 122/ )Verifica della piena utilizzazione e dell'aggiornamento di dati e di riferimenti statistici attinenti alla materia oggetto del provvedimento, ovvero indicazione della necessità di commissionare all'istituto nazionale di statistica apposite elaborazioni statistiche con correlata indicazione nella relazione economico-finanziaria della sostenibilità dei relativi costi. Per il provvedimento in esame non è stato necessario fare ricorso a particolari banche dati o di commissionare all ISTAT apposite elaborazioni statistiche. I dati relativi al numero delle vittime dei reati intenzionali violenti sono quelli elaborati in sede di relazione tecnica concernente le disposizioni della legge n. 167 del
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