GUARDIA DI FINANZA SCUOLA DI POLIZIA TRIBUTARIA

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1 GUARDIA DI FINANZA SCUOLA DI POLIZIA TRIBUTARIA 36 CORSO SUPERIORE DI POLIZIA TRIBUTARIA CONTROLLO DELLA SPESA PUBBLICA FRODI COMUNITARIE: SISTEMI NAZIONALI DI MONITORAGGIO E RECUPERO LIDO DI OSTIA, DICEMBRE 2009

2 Impaginazione M.A. MARCO BOCCOLINI M.C. VINCENZO CILIBERTI V.B. GIANCARLO NAPOLI Stampa BRIG.C. GIUSEPPE FINOCCHIARO APP.SC. NATALINO PALERMO APP. SC. NELLO CORRITORE APP. SC. ROCCO S. RECUPERO FIN. SC. MARCO LENSI

3 INDICE Premessa... 1 CAPITOLO I LA NORMATIVA A LIVELLO COMUNITARIO 1. Il bilancio dell Unione Europea La tutela degli interessi finanziari dell U.E Le nozioni di irregolarità e frode Le risorse proprie dell Unione Europea Gestione e contabilizzazione Gli obblighi di comunicazione delle irregolarità L azione di controllo e recupero La politica agricola comune Il finanziamento della PAC: il FEAGA e il FEASR Organismi ed autorità nella politica agricola La responsabilità dell azione di recupero La nozione di irregolarità nella PAC Il primo verbale amministrativo giudiziario Gli obblighi di comunicazione: la comunicazione delle irregolarità e della tabella riepilogativa La politica strutturale Il Regolamento CE 1083/2006: obiettivi, principi di intervento e processo di programmazione La gestione ed il controllo finanziario dei fondi strutturali Irregolarità ed obblighi di comunicazione: l attività di recupero delle somme indebitamente pagate La mutua assistenza amministrativa con particolare riferimento al recupero delle somme oggetto di irregolarità CAPITOLO II DATI STATISTICI SULLE SEGNALAZIONI DI IRREGOLARITÀ E SUI RECUPERI DELLE SOMME OGGETTO DI FRODE O IRREGOLARITÀ 1. Note introduttive Situazione per l anno Risorse proprie Irregolarità comunicate Politica agricola comune Irregolarità comunicate Fondi strutturali Irregolarità comunicate Risorse proprie Ammontari recuperati Politica agricola Ammontari recuperati Fondi strutturali Ammontari recuperati... 60

4 II 3. Situazione per l anno Risorse proprie Irregolarità comunicate Politica agricola Irregolarità comunicate Fondi strutturali Irregolarità comunicate Risorse proprie Ammontari recuperati Politica agricola Ammontari recuperati Fondi strutturali Ammontari recuperati Situazione per l anno Risorse proprie Irregolarità comunicate Politica agricola comune Irregolarità comunicate Fondi strutturali Irregolarità comunicate Risorse proprie Ammontari recuperati Fondi strutturali Ammontari recuperati Osservazioni Italia Francia, Germania e Regno Unito CAPITOLO III LA NORMATIVA NAZIONALE 1. Note introduttive Organismi rilevanti ai fini degli interessi finanziari comunitari In ambito P.A.C L AGEA Il SAISA L Ente Nazionale Risi Gli organismi pagatori regionali OPR Lombardia L ARBEA L AGREA L ARTEA L AVEPA FINPIEMONTE L Agenzia delle Dogane L Ispettorato Centrale Repressione Frodi In materia di fondi strutturali Le Forze di polizia I Controlli in materia agricola I Controlli in materia di fondi strutturali Le irregolarità: norme nazionali sulla segnalazione ed il relativo trattamento Il recupero Procedure e strumenti di recupero amministrativo L invito al pagamento L ingiunzione al pagamento Principali procedure e coordinamento interno in materia di recupero

5 III 6. Altri mezzi di tutela del credito La sospensione del pagamento Il fermo amministrativo La compensazione Le garanzie La riscossione coattiva Il ruolo e la cartella di pagamento Il precetto Il pignoramento Il procedimento di liquidazione dei beni Gli effetti delle procedure concorsuali e lo schermo della personalità giuridica sul recupero Gli strumenti di recupero offerti dalla legislazione penalistica L adozione di misure cautelari reali in sede penale Le novità introdotte dalla L. 300/2000: gli articoli 322-ter e 640- quater C.P La confisca ex articolo 335-bis C.P La confisca per equivalente ex articolo 19 D.Lgs. 231/ Fondi comunitari indebitamente pagati e danno erariale : il sequestro amministrativo-contabile quale strumento di recupero dei fondi comunitari indebitamenbte versati Le sanzioni amministrative In materia agricola In materia di fondi strutturali In materia di restituzioni all esportazione Il rapporto tra il procedimento amministrativo e quello penale La prescrizione L autonomia dei giudizi Il segreto istruttorio La costituzione di parte civile Disciplina nazionale sull assistenza reciproca in materia di recupero crediti (Mutua assistenza) CAPITOLO IV IL SISTEMA FRANCESE 1. Profili penali nella tutela degli interessi finanziari comunitari Risorse proprie tradizionali Politica agricola comune e Fondi strutturali Organismi nazionali rilevanti ai fini degli interessi finanziari comunitari Le irregolarità: norme nazionali sulla segnalazione ed il relativo trattamento Risorse proprie tradizionali Politica agricola comune Fondi strutturali

6 IV 4. Il recupero: misure cautelari e di esecuzione a tutela degli interessi finanziari comunitari Risorse proprie tradizionali Politica agricola comune Fondi strutturali CAPITOLO V IL SISTEMA BRITANNICO 1. I profili penali nella tutela degli interessi finanziari comunitari Organismi nazionali rilevanti ai fini della gestione degli interessi finanziari comunitari La tutela degli interessi finanziari comunitari Le irregolarità: norme nazionali sulla segnalazione ed il relativo trattamento Il recupero: misure cautelari e di esecuzione a tutela degli interessi finanziari comunitari CAPITOLO VI IL SISTEMA TEDESCO 1. Profili penali nella tutela degli interessi finanziari comunitari Organismi nazionali rilevanti ai fini della tutela degli interessi finanziari comunitari L Autorità doganale: lo Zoll e lo ZollKriminalAmt Gli Organi di polizia Il BundesKriminalAmt (BKA) Il LandesKriminalAmt (LKA) La Polizia locale Die Polizei Cenni sulla funzione di polizia giudiziaria Le irregolarità: norme nazionali sulla segnalazione ed il relativo trattamento Risorse proprie tradizionali Politica agricola comune Fondi strutturali Il recupero: misure cautelative e di esecuzione a tutela degli interessi finanziari comunitari Le misure cautelative sui beni Il sequestro La confisca La compensazione CONCLUSIONI A. Segnalazione di irregolarità La presenza di organi investigativi specializzati

7 V 2. Le pratiche di underreporting B. Inefficienze nell azione di recupero Fattori tecnici Mancato sviluppo della cooperazione internazionale di settore Condizioni-quadro PROPOSTE A. Segnalazione di irregolarità B. Inefficienze nell azione di recupero A carattere tecnico Concessione di attenuanti in caso di riparazione al danno Equiparazione della disciplina in materia di recupero tra il FEAGA e gli altri fondi comunitari Introduzione dell art ter c.c. rubricato Crediti dello Stato per frodi o irregolarità ai danni del bilancio generale delle Comunità europee Introduzione della responsabilità solidale per i soggetti che a vario titolo intervengono nella procedura di erogazione indebita di finanziamenti comunitari Realizzazione di piattaforme informatiche comuni Valorizzazione della procedura dell iscrizione a ruolo Metodologie di recupero uniformi da parte dei soggetti interessati Più ampio ricorso allo strumento delle garanzie preliminari Estensione all ipotesi delittuosa di cui all art. 2 della L. 898/1986 dell applicazione della confisca del prezzo o del profitto, anche sotto la forma per equivalente Previsione del diritto per l Ente che ha erogato il pagamento a procedere, in via sistematica, all adozione di misure cautelari di carattere amministrativo (indipendentemente dal procedimento penale eventualmente in corso) Cooperazione internazionale A carattere generale Implementazione del sistema di rivalsa statale sul bilancio degli enti pubblici ex art. art. 1, commi , della L. 296/2007 recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria per il 2007) Enfatizzazione della collaborazione tra la Corte dei Conti e la Guardia di Finanza nell ambito dei procedimenti di responsabilità erariale Bibliografia Allegati

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9 PREMESSA Nello sforzo inteso a tutelare gli interessi finanziari comunitari, profuso coralmente da Stati Membri e Comunità ai sensi dell articolo 280 del Trattato CE, la posizione dell Italia si è negli ultimi anni distinta per l ingente numero di frodi ed irregolarità constatate. Ciò non significa necessariamente che nel nostro Paese si verifichino più frodi che altrove: tale situazione può, in effetti, derivare anche da un numero ed un intensità di controlli superiori a quelli posti in essere negli altri Stati Membri 1. Il rating in questione è tuttavia aggravato dalla mancata corrispondenza tra l attività di contrasto esperita e la capacità di recuperare le somme oggetto di irregolarità o frode: tale circostanza determina peraltro un notevole pregiudizio all Erario essendo la Commissione europea tenuta a richiedere agli Stati Membri il rimborso delle somme non recuperate, per assicurare comunque un adeguata tutela degli interessi finanziari comunitari 2. Gli effetti negativi delle frodi ed irregolarità, oltre a ripercuotersi negativamente sui bilanci pubblici, ricadono anche sull economia reale (in termini di mancato o minor stimolo alla crescita da parte dei fondi comunitari), sulla società in generale (alimentando il fenomeno dell economia illegale), nonché sul rapporto fiduciario tra cittadini ed Istituzioni, anche con riferimento alla percezione del valore aggiunto del processo di integrazione europea. Per risolvere la problematica il Governo italiano ha già assunto delle prime contromisure, segnatamente in tema di standardizzazione a livello nazionale dei criteri per la notifica delle frodi ed irregolarità agli organismi comunitari. Su tale aspetto, peraltro, permangono comportamenti difformi tra gli Stati Membri: per esempio, alcuni paesi segnalano in larga 1 2 In tal senso vgs. COMMISSIONE EUROPEA, Rapporto sulla protezione degli interessi finanziari comunitari, 2006, allegato statistico, pag. 51. Particolarmente emblematica è la situazione rilevata in materia di politica agricola comune dove l Italia, nel periodo , ha notificato il 55% dell ammontare complessivo di irregolarità segnalate da tutti gli Stati membri, presentando, al contempo, il tasso cumulativo di recupero più basso (10%) Corte dei conti europea, Relazione speciale n. 3/2004 sul recupero dei pagamenti irregolari a titolo della politica agricola comune corredata delle risposte della Commissione (2004/C 269/01), pag. 4.

10 2 maggioranza irregolarità e non invece casi di frode, contrariamente all Italia; altri non notificano gli estremi degli autori delle frodi, per asserite motivazioni legate alla tutela della privacy, oppure tendono a notificare le irregolarità solo a riscossione avvenuta. Un ambito cruciale, suscettibile di miglioramento, soprattutto in termini di efficacia, è poi quello delle procedure di recupero ove si avvertono difficoltà analoghe a quelle riscontrabili in altri settori dell ordinamento italiano, come, per esempio, quello tributario 3. Scopo della presente trattazione è quello di offrire un quadro di situazione aggiornato della questione, cercando di individuare le misure che potrebbero essere assunte per eliminare o ridurre le criticità evidenziate. In tal senso lo studio si sviluppa attraverso una preliminare elaborazione dei dati pubblicati dalla Commissione europea in materia di notifiche e recupero delle somme oggetto di irregolarità per il periodo dal 2005 al 2007, finalizzata a trarre significative indicazioni sull atteggiarsi di questi fenomeni nei diversi Stati membri e nell Unione europea nel suo complesso. Tali elaborazioni sono accompagnate dall illustrazione del quadro generale della pertinente normativa a livello sia comunitario sia italiano, seguita da una sintetica ricognizione delle normative nazionali di settore vigenti in Francia, Regno Unito e Germania - realtà statali che per peso politico, quota di finanziamento del bilancio comunitario e percentuale di fondi comunitari gestiti appaiono particolarmente significative per una valutazione in via comparativa della situazione italiana. Il succitato esame comparato è stato condotto senza pretesa di esaustività in modo da evidenziare significativi differenziali in punto di norme e practice che possano esser d ausilio nella valutazione della performance italiana. 3 Ciò può essere riconducibile anche alle lentezze dei procedimenti amministrativi e giudiziari ed a particolari interazioni delle stesse procedure, come evidenziato nella citata Relazione speciale n. 3/2004, pag. 9.

11 CAPITOLO I LA NORMATIVA A LIVELLO COMUNITARIO Sommario: 1. Il bilancio dell Unione Europea; 2. La tutela degli interessi finanziari dell U.E.; 2.1 Le nozioni di irregolarità e frode; 3. Le risorse proprie dell Unione Europea; 3.1 Gestione e contabilizzazione; 3.2 Gli obblighi di comunicazione delle irregolarità; 3.3 L azione di controllo e recupero; 4. La politica agricola comune; 4.1 Il finanziamento della PAC: il FEAGA e il FEASR; 4.2 Organismi ed autorità nella politica agricola; 4.3 La responsabilità dell azione di recupero; 4.4 La nozione di irregolarità nella PAC; 4.5 Il primo verbale amministrativo giudiziario; 4.6 Gli obblighi di comunicazione: la comunicazione delle irregolarità e della tabella riepilogativa; 5. La politica strutturale; 5.1 Il Regolamento CE 1083/2006: obiettivi, principi di intervento e processo di programmazione; 5.2 La gestione ed il controllo finanziario dei fondi strutturali; 5.3 Irregolarità ed obblighi di comunicazione: l attività di recupero delle somme indebitamente pagate; 6. La mutua assistenza amministrativa con particolare riferimento al recupero delle somme oggetto di irregolarità. 1. IL BILANCIO DELL UNIONE EUROPEA Una delle caratteristiche peculiari che distinguono l Unione Europea dalle altre organizzazioni internazionali é la sua autonomia finanziaria. Fin dalla nascita della Comunità Economica Europea, il Trattato istitutivo 1, firmato a Roma nel 1957, già prevedeva che il bilancio fosse finanziato con risorse proprie, cioè fonti di finanziamento la cui titolarità giuridica era attribuita, in base allo stesso Trattato, direttamente alla Comunità. Nella prima fase dell esperienza comunitaria, vi fu comunque un periodo transitorio durante il quale il bilancio fu finanziato con contribuzioni nazionali. La svolta verso l attuazione del principio di autonomia finanziaria arrivò nel 1969, con una decisione dei capi di Stato e di governo 1 L art. 201 del Trattato prevedeva che «Il bilancio, fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie».

12 4 FRODI COMUNITARIE: SISTEMI NAZIONALI DI MONITORAGGIO E RECUPERO riuniti all'aia e desiderosi di dare nuovo impulso alle Comunità 2, dopo un periodo di stallo a livello politico. La successiva decisione del Consiglio del 21 aprile 1970 segnava, quindi, il concreto passaggio dai contributi nazionali ad un finanziamento autonomo basato su: risorse proprie tradizionali, cioè prelievi agricoli e dazi doganali derivanti dall attuazione delle politiche nel settore dell unione doganale e della politica agricola comune; un'entrata IVA, basata per l'appunto sull'imposta sul valore aggiunto applicata nei vari Stati membri. Le risorse tradizionali sono considerate risorse proprie per natura, perché prelevate nell ambito di politiche comunitarie e non già provenienti dagli SS.MM. e calcolate come contributi nazionali. I dazi doganali 3 sono, infatti, percepiti sulle importazioni alle frontiere esterne dell UE in base ad una tariffa doganale diventata comune nel Il Trattato di Roma già stabiliva che i dazi doganali erano la prima risorsa da attribuire alla CEE per il finanziamento delle sue spese. I prelievi agricoli 4 sono stati istituiti nel 1962 e trasferiti alle Comunità con la citata decisione del 21 aprile Nel loro ambito è possibile distinguere i dazi agricoli, che variano in funzione del prezzo del mercato mondiale e di quello europeo e sono riscossi sugli scambi con i Paesi non membri nel contesto della politica agricola comune, e i contributi alla produzione e allo stoccaggio dello zucchero, percepiti all'interno della Comunità. Le risorse provenienti dall'iva 5 sono state introdotte per integrare le risorse proprie tradizionali, insufficienti per il finanziamento integrale del bilancio comunitario. Questa risorsa, dalla struttura tecnicamente complessa 6, è stata implementata per la prima volta nel CEE, CECA ed EURATOM nel frattempo erano state riunite dal Trattato dell'8 aprile Pari al 15,2% del finanziamento del bilancio per il I prelievi agricoli (diritti agricoli e contributi zucchero) pari all 1,3% del finanziamento del bilancio per il Pari al 16,90% del finanziamento del bilancio per il A motivo, soprattutto, della diversità - riscontrabile tra i diversi Stati membri dei sistemi di accertamento e riscossione della specifica imposta.

13 LA NORMATIVA A LIVELLO COMUNITARIO e risulta dall'applicazione di un'aliquota ad un imponibile uniforme 7. Nel 1988, il Consiglio istituisce una quarta risorsa propria, basata sul prodotto nazionale lordo e destinata a garantire l'equilibrio del bilancio. La risorsa PNL 8 risulta dall'applicazione ad una base imponibile, rappresentante la somma dei prodotti nazionali lordi ai prezzi di mercato, di un'aliquota da fissare nel quadro della procedura di bilancio ed è funzione dello scarto fra le spese e il gettito delle altre risorse 9. La risorsa PNL rappresenta l elemento di razionalizzazione del sistema in quanto determina il livellamento dell'imponibile IVA, consentendo di fissare il massimale dell'importo globale delle risorse stabilito nelle prospettive finanziarie ed evitando sperequazioni tra gli SS.MM.. Esistono, infine, le cosiddette entrate specifiche, provenienti dalla normale attività della Comunità e derivanti da imposte e contributi a carico del personale, interessi e garanzie, tasse varie, prelievi e canoni. Le risorse tradizionali sono raccolte dalle amministrazioni nazionali per conto della Comunità; gli Stati membri trattengono, a titolo di spese, una percentuale degli importi riscossi. Tali somme sono accreditate su un conto risorse proprie, acceso a tale scopo dalla Commissione presso il Tesoro nazionale. Le risorse IVA e PNL, invece, sono messe a disposizione il primo giorno feriale di ogni mese, nella misura di un dodicesimo dell'importo previsto nel bilancio comunitario. Il sistema di risorse proprie delle Comunità europee è attualmente disciplinato dalla decisione 2000/597/CE, Euratom del Consiglio del 29 settembre relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee La misura dell aliquota e i criteri di determinazione dell imponibile sono stati spesso modificati nel tempo al fine di evitare sperequazioni tra gli Stati membri. Pari al 65,39% del finanziamento del bilancio per il Meccanismo concepito per assicurare il sistematico pareggio del bilancio. In Gazzetta ufficiale delle Comunità europee L 253 del 07/10/2000

14 6 FRODI COMUNITARIE: SISTEMI NAZIONALI DI MONITORAGGIO E RECUPERO Le risorse finanziarie che affluiscono nel bilancio comunitario sono utilizzate per il finanziamento delle azioni e politiche da svolgere nei settori d interesse dell Unione 11. Il principale settore di spesa è oggi divenuto quello concernente le azioni strutturali 12 funzionali allo sviluppo economico delle regioni meno avanzate e al soddisfacimento di speciali esigenze sociali dell'ue sopravanzando quello tradizionalmente più importante, relativo al sostegno e sviluppo dell agricoltura 13, che comprende la concessione di cospicue sovvenzioni agli agricoltori comunitari; seguono le politiche interne 14, campo d attività sempre più importante, che comprende le azioni promosse nei vari SS.MM. nei settori della sicurezza, della giustizia, della ricerca scientifica, dei trasporti e dell energia. Significativa è anche l azione esterna 15 svolta dall UE, finalizzata alla cooperazione con i paesi in via di sviluppo, alla concessione di aiuti umanitari ed alla promozione della democrazia e dei diritti dell uomo. Sul bilancio comunitario gravano, infine, le spese amministrative 16 per il funzionamento delle varie istituzioni europee. Al pari di ogni altra organizzazione internazionale o Stato sovrano, l Unione europea non sarebbe in grado di svolgere gran parte delle sue funzioni senza disporre di adeguate risorse finanziarie. E di tutta evidenza, quindi, che l efficacia delle politiche dell Unione europea è indissolubilmente legata all integrità del bilancio comunitario, integrità che è garantita dal corretto afflusso delle entrate e da un efficiente azione di spesa. Con lo sviluppo della costruzione europea, il budget dell UE é andato vieppiù crescendo, sino a raggiungere, per l'esercizio 2009, un ammontare di spese impegnate pari a 133,8 miliardi di euro Si vedano al riguardo gli artt. 3 e 4 del Trattato CE. Si tratta della rubrica Crescita sostenibile (al cui interno rileva, in particolare, la voce Coesione per la crescita e l occupazione ), pari al 45% delle spese complessive nel bilancio comunitario Pari al 41,9% (30,7% spese connesse al mercato e pagamenti diretti e 11,2% sviluppo rurale, ambiente e pesca) delle spese complessive nel bilancio comunitario per il Pari al 1,1% (cittadinanza, sicurezza, libertà e giustizia) delle spese totali nel bilancio comunitario Pari al 6,1% (UE come attore globale) delle spese totali nel bilancio comunitario Pari al 5,7% delle spese complessive nel bilancio comunitario per il 2009.

15 LA NORMATIVA A LIVELLO COMUNITARIO 7 Si tratta perciò d ingenti risorse finanziarie, minacciate da una serie di fattori quali la cattiva amministrazione, la corruzione e le frodi. 2. LA TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELL U.E. La tutela degli interessi finanziari costituisce, per le istituzioni europee, una priorità assoluta che trova fondamento giuridico negli artt. 280 e 274 del Trattato istitutivo della Comunità europea. Infatti, l art. 280 del Trattato impone alla Comunità ed agli SS.MM. di combattere contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità stessa mediante misure.che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri. Al c.2, viene enunciato il fondamentale "principio di assimilazione" che impone agli SS.MM. di adottare, per contrastare le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure adottate per reprimere le violazioni lesive dei propri interessi finanziari interni 17. Il 3 c., invece, prevede il principio di collaborazione, in virtù del quale gli SS.MM. concordano l azione a tutela degli interessi finanziari della Comunità contro le frodi organizzando, assieme alla Commissione, una intensa e regolare cooperazione fra i Servizi competenti delle rispettive Amministrazioni. Il sistema di protezione degli interessi finanziari definito nell art. 280 è completato dalle previsioni recate dall art. 274, secondo cui gli SS.MM. cooperano con la Commissione anche per garantire che gli stanziamenti di Bilancio siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria. 17 È questa, oggi, la direttiva base che ispira la tutela delle risorse finanziarie dell Unione da parte dei Paesi aderenti, da cui discendono specifici vincoli non solo per gli Organi addetti ai controlli, ma anche per i Legislatori nazionali. Tale principio impone infatti agli Stati membri non solo l emanazione di provvedimenti, di carattere generale e particolare, atti a garantire l esecuzione degli obblighi derivanti dal Trattato o dagli altri atti delle istituzioni, ma anche di non limitare in alcun caso l applicazione piena ed uniforme del diritto comunitario né l efficacia degli atti di esecuzione di tale ordinamento. Ne discende, come corollario, che gli stessi Stati devono astenersi dall emanare, o mantenere in vigore, provvedimenti, anche di natura legislativa o regolamentare, che possano rendere inefficaci o limitare le norme comunitarie.

16 8 FRODI COMUNITARIE: SISTEMI NAZIONALI DI MONITORAGGIO E RECUPERO Il quadro giuridico per la protezione degli interessi finanziari comunitari è stato poi definito dal diritto comunitario derivato e da atti di cooperazione intergovernativa tra cui, in particolare: il Regolamento CE 2988/95 del Consiglio del , relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, che reca la nozione di irregolarità in danno del bilancio comunitario e fonda su di essa un primo corpus di regole di diritto punitivo amministrativo; la Convenzione del , relativa alla protezione degli interessi finanziari comunitari, che fornisce una definizione di frode comune a tutti gli Stati membri, impegnando le parti a sanzionare penalmente tali comportamenti, secondo parametri comuni; il Regolamento CE 2185/1996, relativo ai controlli e verificazioni sul posto effettuati dalla Commissione per la protezione degli interessi finanziari delle Comunità Europee contro le frodi ed altre irregolarità; i Regolamenti CE 1073 e 1074/1999, relativo alle indagini svolte dall Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). 2.1 LE NOZIONI DI IRREGOLARITÀ E FRODE Si è già anticipato come l attività congiunta della UE e degli SS.MM., al fine di tutelare gli interessi finanziari comunitari, è diretta a combattere le frodi e ogni altra irregolarità dalla quale può derivare un pregiudizio al bilancio comunitario. In via generale, la definizione di irregolarità si ritrova nell art. 1, par. 2, del citato Regolamento n. 2988/95, intesa quale qualsiasi violazione alle norme comunitarie posta in essere da un operatore economico (attraverso qualsiasi comportamento, anche omissivo, intenzionale o colposo 18 ) che arreca o possa determinare un pregiudizio al bilancio dell UE, attraverso la diminuzione o la 18 Sono esclusi gli errori o le negligenze che arrecano pregiudizio al bilancio delle Comunità europee, commesse dalle amministrazioni che agiscono a livello nazionale in veste di pubbliche autorità, fermi restando gli obblighi di comunicazione di tali errori a norma dei regolamenti settoriali.

17 LA NORMATIVA A LIVELLO COMUNITARIO 9 soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita. Tale concetto di irregolarità non è limitato agli atti che comportano l'applicazione delle sanzioni amministrative di cui all'art. 5 del citato regolamento ma riguarda anche quelli che giustificano l'applicazione di misure e controlli comunitari, nell'ambito dell'obiettivo generale di tutela degli interessi finanziari dell UE. Affinché vi sia irregolarità, deve esserci violazione di una disposizione di diritto comunitario: è pacifico, peraltro, che le disposizioni nazionali necessarie affinché la norma comunitaria possa dispiegare la sua piena efficacia vanno, a loro volta, assimilate a norme che tutelano gli interessi finanziari della Comunità. Esse, infatti, devono intendersi come parte integrante del dispositivo volto a tutelare gli interessi finanziari delle Comunità europee, ai sensi del Regolamento n. 2988/ La portata del concetto d'irregolarità va, quindi, valutata in funzione della disciplina legislativa a tutela degli interessi finanziari comunitari, la quale può variare da un settore all'altro. L art. 2 del Regolamento n. 2988/95 richiede, inoltre, l istituzione di controlli (e sanzioni amministrative) necessari per garantire la corretta applicazione del diritto comunitario 20, mentre l art. 8 dello stesso regolamento impone agli SS.MM. di adottare, nel rispetto delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali, le misure necessarie per assicurare la regolarità e l'effettività delle operazioni che coinvolgono gli interessi finanziari dell UE. La natura e la frequenza dei controlli e delle verifiche in loco che gli SS.MM. debbono eseguire, nonché le relative modalità della loro esecuzione sono stabilite, se del caso, dalle normative settoriali, al fine di garantire l'applicazione uniforme ed efficace delle normative in questione e, in particolare, di prevenire ed individuare le irregolarità. Fatti salvi i controlli eseguiti dagli SS.MM. secondo le proprie norme interne e quelli effettuati dalle istituzioni comunitarie secondo La complementarità fra norme nazionali e norme comunitarie per garantire la tutela degli interessi finanziari comporta la necessità, in sede di comunicazioni su frodi ed irregolarità, di precisare la quota corrispondente a ciascuna fonte di finanziamento (si veda l'art. 3, par. 1, quarto trattino dei Regolamenti n. 1681/94 e n. 1831/94). Essi devono avere carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo per assicurare un'adeguata tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

18 10 FRODI COMUNITARIE: SISTEMI NAZIONALI DI MONITORAGGIO E RECUPERO le disposizioni del trattato CE, la Commissione fa eseguire, sotto la propria responsabilità, verifiche di conformità e regolarità delle operazioni finanziarie nonché può effettuare direttamente controlli e verifiche sul posto alle condizioni previste dalle normative settoriali. Prima di effettuare i controlli e le verifiche, la Commissione deve informare lo S.M. interessato in modo da ottenere tutta l'assistenza necessaria. Accanto alla nozione di irregolarità è possibile rinvenire quella di frode lesiva degli interessi finanziari dell UE, contenuta nella Convenzione del 1995, elaborata in base all art. K.3 del trattato sull UE, relativa alla tutela degli interessi finanziari comunitari. L art. 1, par. 1, lett. a) definisce frode 21 qualsiasi condotta dolosa (anche omissiva) relativa: a) all'utilizzo od alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti od incompleti cui consegua l illecita percezione di fondi UE ovvero l illegittima diminuzione di risorse destinate o gestite al livello UE; b) alla mancata comunicazione di un'informazione in violazione di un obbligo specifico cui conseguano gli stessi effetti; c) alla distrazione di fondi UE per finalità diverse da quelle per cui essi sono stati inizialmente concessi ovvero alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto. Sul piano sanzionatorio, la Convenzione affida a ciascun S.M. il compito di adottare le misure necessarie per sanzionare le condotte fraudolenti con sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive che comprendano, almeno nei casi di frode grave 22, pene privative della libertà che possono comportare l'estradizione. La stessa Convenzione focalizza l attenzione sull importanza della cooperazione nell azione di contrasto alle frodi. In particolare, se una frode costituisce un illecito penale e riguarda almeno due SS.MM., questi cooperano in modo effettivo all'inchiesta, ai procedimenti giudiziari e all'esecuzione della pena comminata, per es. attraverso E, inoltre, richiesto che ciascuno S.M. adotti le misure necessarie per recepire nel diritto penale interno la medesima nozione di frode, in modo tale che la relativa condotta costituisca illecito penalmente sanzionato. È frode grave qualsiasi frode che riguardi importi superiori ad una soglia minima che ciascuno Stato membro non può fissare al di sopra dei euro. È, invece, frode di lieve entità quella il cui importo sia inferiore ai 4000 euro e per le quali gli SS.MM. possono prevedere sanzioni non penali.

19 LA NORMATIVA A LIVELLO COMUNITARIO 11 l'assistenza giudiziaria, l'estradizione, il trasferimento dei procedimenti o l'esecuzione delle sentenze pronunciate all'estero in un altro S.M.. Qualora più SS.MM. hanno la competenza giurisdizionale per un illecito e ciascuno di essi può validamente esercitare l'azione penale sulla base degli stessi fatti, gli SS.MM. interessati collaborano per decidere quale di essi debba perseguire l'autore o gli autori dell'illecito con l'obiettivo di centralizzare, se possibile, le azioni in un unico S.M.. Premessi tali concetti generali, si evidenzia che, nell ambito del presente studio, si farà riferimento alle irregolarità e frodi che possono colpire risorse prelevate o spese rientranti nelle politiche comunitarie 23, tralasciando fenomeni che, pur potendo indirettamente ledere le finanze comunitarie, impattano su ambiti rientranti nella sovranità degli SS.MM. (come, per es., le frodi all IVA). Come vedremo maggiormente in dettaglio nel prosieguo della trattazione, tali fenomeni fraudolenti devono essere oggetto di tempestiva segnalazione al livello comunitario a cura delle competenti autorità nazionali in forza di specifiche disposizioni settoriali. 3. LE RISORSE PROPRIE DELL UNIONE EUROPEA 3.1 GESTIONE E CONTABILIZZAZIONE In tema di gestione delle risorse proprie tradizionali, la norma comunitaria di riferimento è il Regolamento CE 1150/2000 che disciplina l intero comparto delle risorse proprie. Il diritto delle Comunità sulle risorse proprie si considera accertato 24 non appena ricorrono le condizioni previste dalla normativa doganale concernenti la registrazione dell'importo del diritto e la comunicazione del medesimo al soggetto passivo Cioè diritti doganali o prelievi agricoli dal lato delle entrate, PAC e fondi strutturali dal lato delle uscite. I documenti giustificativi relativi all'accertamento e alla messa a disposizione delle risorse proprie devono essere conservati dagli SS.MM. per almeno tre anni a decorrere dalla fine dell'anno cui si riferiscono tali documenti giustificativi.

20 12 FRODI COMUNITARIE: SISTEMI NAZIONALI DI MONITORAGGIO E RECUPERO La data da considerare per l'accertamento è quella della registrazione prevista dalla normativa doganale 25. Se tale comunicazione non è esplicitamente prevista, la data da considerare è quella della liquidazione da parte degli SS.MM. degli importi dovuti dai soggetti passivi, eventualmente a titolo di acconto o di pagamento del saldo. Nei casi di contenzioso, le autorità amministrative competenti devono poter calcolare, ai fini dell'accertamento, l'importo del dazio non oltre la prima decisione amministrativa che comunica l'obbligazione al soggetto passivo od in occasione della denuncia all'autorità giudiziaria, se tale denuncia interviene precedentemente. In tal caso, la data da considerare per l'accertamento è la data della decisione o quella del calcolo da effettuare consecutivamente alla denuncia all A.G.. Ciascuno S.M. comunica alla Commissione la denominazione dei servizi od organismi responsabili dell'accertamento, della riscossione, della messa a disposizione e del controllo delle risorse proprie, nonché le disposizioni essenziali relative al ruolo ed al funzionamento di questi servizi e organismi. Devono essere comunicate anche le disposizioni legislative, regolamentari, amministrative e contabili di carattere generale relative alle funzioni sopra menzionate nonché la denominazione esatta di tutti gli estratti amministrativi e contabili nei quali sono iscritti i diritti accertati. Ogni S.M. (o l'organismo designato da quest'ultimo) è obbligato a tenere una doppia contabilità delle risorse proprie, suddivisa secondo la natura delle risorse stesse. In quella ordinaria, vengono riportati, entro il giorno 19 del secondo mese successivo a quello nel quale ha avuto luogo l'accertamento, i diritti ritenuti accertati sulla scorta delle rispettive discipline. Nella c.d. contabilità separata, vengono riportati i diritti che non sono stati ancora riscossi, quelli per i quali non è stata fornita alcuna garanzia od anche quei diritti, accertati e coperti da garanzie, 25 Con riferimento ai contributi e agli altri diritti previsti nel quadro dell'organizzazione comune di mercato nel settore dello zucchero, la data da considerare per l'accertamento è quella della comunicazione prevista dalla normativa del settore zucchero.