Rapporto di attuazione Il perseguimento penale a livello federale

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1 Rapporto di attuazione Il perseguimento penale a livello federale Progetto Efficienza 2 16 aprile 2007

2 Al fine di agevolare la lettura del presente rapporto si è optato per l uso del maschile per designare sia uomini che donne. 2

3 3 Indice 1. SINTESI E PROPOSTE INTRODUZIONE SITUAZIONE DI PARTENZA E MISSIONE ORGANIZZAZIONE DEL PROGETTO E METODO DI LAVORO ATTUAZIONE DEL MODELLO CONCENTRAZIONE DELLE FORZE ANALISI, PRINCIPI E OBIETTIVI STRATEGIA Reati prioritari della strategia MPC/fedpol Minacce prioritarie Procedimenti prioritari Verifica periodica della strategia Controllo dei procedimenti Delega dei procedimenti d intesa con i Cantoni Profilo dei collaboratori, formazione e perfezionamento VALUTAZIONE DEL CAPO PROGETTO E MISURE Attuazione della strategia tramite lo SMO PG Strategia: la particolarità degli incidenti aerei Misure GESTIRE I PROCEDIMENTI COME SE FOSSERO DEI PROGETTI SISTEMA ATTUALE E DEFINIZIONE DEGLI OBIETTIVI SVOLGIMENTO DEI PROCEDIMENTI GESTITI COME PROGETTI NUOVI STRUMENTI DI DIREZIONE Stato maggiore operativo del Procuratore generale (SMO PG) SMO PG ampliato (comitato operativo MPC/PGF) Coordinamento dei controlli interni VALUTAZIONE DEL CAPO PROGETTO E MISURE Punto di partenza: analisi della situazione e allegato Conseguenze dell orientamento iniziale Misure RIASSETTO DELLE STRUTTURE ORGANIZZATIVE SITUAZIONE DI PARTENZA RIASSETTO DELLA STRUTTURA ORGANIZZATIVA DEL MPC L attuale struttura organizzativa La nuova struttura organizzativa RIASSETTO DELLA STRUTTURA ORGANIZZATIVA DELLA POLIZIA GIUDIZIARIA FEDERALE L attuale struttura organizzativa Misure di ottimizzazione della struttura organizzativa e dei processi VALUTAZIONE DEL CAPO PROGETTO Principi MPC PGF Misure CENTRALIZZAZIONE DEI SETTORI DEGLI ESPERTI FINANZIARI Situazione di partenza Possibili soluzioni Struttura organizzativa del CCEF Misure...36

4 4 6. QUESTIONI PARTICOLARI FUNZIONE DI COORDINAMENTO DELLA CONFEDERAZIONE Obiettivi e mandato di base Situazione attuale e varianti per l ulteriore modo di procedere Raccomandazioni e misure COLLOCAZIONE DELL UFFICIO DI COMUNICAZIONE IN MATERIA DI RICICLAGGIO DI DENARO (MROS) Situazione di partenza e dibattito Raccomandazioni e misure COLLOCAZIONE DELL ASSISTENZA GIUDIZIARIA Situazione di partenza e dibattito Raccomandazioni e misure IMPIEGO DI PERSONE DI FIDUCIA LEGGE FEDERALE SULL INCHIESTA MASCHERATA (LFIM) NECESSITÀ DI UNA BASE LEGALE FORMALE SPECIFICA VARIANTI RACCOMANDAZIONE E MISURE ISTRUZIONE PREPARATORIA E UFFICIO DEI GIUDICI ISTRUTTORI FEDERALI OTTIMIZZAZIONE DELLE SOVRAPPOSIZIONI UGI-MPC/PGF PIANIFICAZIONE DEGLI EFFETTI DELL ENTRATA IN VIGORE DEL NUOVO CODICE DI DIRITTO PROCESSUALE (CPP) Progetto Trasformazione UGI Effetti del Progetto Efficienza sulla nuova LOA RACCOMANDAZIONE E MISURE BUDGET SITUAZIONE VARIANTI E RELATIVA VALUTAZIONE VALUTAZIONE E RACCOMANDAZIONI DA PARTE DEL CAPO PROGETTO CATALOGO DELLE MISURE CONCLUSIONI E RINGRAZIAMENTO DEL CAPO PROGETTO ALLEGATI BUDGET: POSSIBILI VARIANTI (TABELLE) PRECISAZIONI PGF: STRATEGIA D OTTIMIZZAZIONE DELLA PGF GIÀ ATTUATA O DA ATTUARE... 66

5 5 1. Sintesi e proposte Per poter attuare il modello Concentrazione delle forze elaborato per il perseguimento penale a livello federale occorre adottare le misure seguenti. La strategia pianificata dal Ministero pubblico della Confederazione (MPC) e dall Ufficio federale di polizia (fedpol) deve essere attuata. Tale strategia prevede che le forze siano concentrate sui procedimenti onerosi e complessi avviati nell ambito di reati ben specifici 1. Uno Stato maggiore operativo del Procuratore generale della Confederazione (SMO PG) esaminerà tutti i nuovi procedimenti, al fine di verificarne la conformità alla strategia. Nel caso in cui non siano conformi, i procedimenti saranno condotti a livello cantonale, previo accordo del Cantone interessato. I casi più semplici saranno delegati sistematicamente e i procedimenti in corso controllati periodicamente, al fine di stabilire se una condanna sia prevedibile o se, in caso contrario, è necessario sospendere il procedimento penale. I procedimenti saranno condotti come progetti. Il procuratore responsabile del procedimento dirigerà il progetto assumendosene la responsabilità. La filosofia Il procedimento penale gestito come progetto deve essere realizzata. Secondo questo approccio, lo SMO PG ampliato (composto da rappresentanti delle direzioni del MPC e della Polizia giudiziaria federale (PGF)) ha, in quanto organo direttivo, la competenza esclusiva di assegnare, ai procedimenti conformi alla strategia, le forze di polizia disponibili, permettendo di sfruttare in modo ottimale le risorse del MPC e della PGF. Le strutture organizzative e gli organigrammi del MPC e della PGF saranno razionalizzati. Il MPC funzionerà come pubblico ministero cui competerà la direzione tecnica e la responsabilità dei procedimenti. La PGF si assumerà la responsabilità d intervento nel settore della polizia. Al fine di rendere operative le nuove procedure e le nuove strutture organizzative, adattare la descrizione dei posti di lavoro e proseguire la razionalizzazione dell organizzazione, è necessario avvalersi di una consulenza esterna. La revisione contabile (MPC, PGF, UGI) dovrà essere centralizzata nel MPC (creazione di un centro di competenze). Con le risorse di cui dispone oggi e nell ottica di fornire una prestazione di base, la PGF dovrà continuare a garantire la funzione di coordinamento svolta dalla Confederazione nella repressione dei reati penali intercantonali (concordati di polizia) e/o internazionali commessi in serie o in banda. 1 Terrorismo, finanziamento del terrorismo, crimine organizzato, criminalità economica, assistenza giudiziaria, proliferazione/esplosivi/armi/legge sul controllo dei beni a duplice impiego, riciclaggio di denaro segnalato dall Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (MROS), corruzione in Svizzera, violazioni del segreto d ufficio.

6 6 Anche in futuro, l Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (MROS) continuerà ad essere insediato presso fedpol, così come la divisione assistenza giudiziaria sarà insediata presso l Ufficio federale di giustizia (UFG) e il MPC. La cooperazione tra l UFG e il MPC in materia di assistenza giudiziaria sarà migliorata apportando un cambiamento adeguato al modo di procedere. Per motivi di certezza giuridica, occorrerà creare una base legale formale che disciplini l intervento delle persone di fiducia. Idealmente, ciò dovrebbe avvenire nell ambito di una revisione totale del diritto federale in materia di polizia e tenendo conto degli eventuali adattamenti del codice di procedura penale svizzero. Le risorse dell UGI, che sarà integrato nel MPC (risorse/posti/personale), saranno reinvestite nel MPC e permetteranno di passare in modo più efficace al nuovo codice di procedura penale federale e di dare un nuovo orientamento al perseguimento penale a livello federale (attuazione della strategia, accento sulla criminalità economica). Dal 2008, il perseguimento penale a livello federale dovrà essere dotato di un budget complessivo di 103 milioni di franchi (corrispondente all organico complessivo del 2006, posti attribuiti e vacanti). Nell ambito dei normali calcoli sul budget del Dipartimento federale di giustizia e polizia (ad es. provvedimenti salariali, progetti in particolare nel settore informatico), questo importo dovrà essere preventivato per gli anni

7 7 2. Introduzione 2.1 Situazione di partenza e missione L analisi della situazione del Progetto Efficienza (rapporto Uster del 2006), richiesto dal Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP), giunge alla conclusione che il procedimento penale a livello federale, nell ambito delle nuove competenze assunte dalla Confederazione, funziona bene, ma potrebbe essere ottimizzato da diversi punti di vista con interventi mirati. Le raccomandazioni formulate nel rapporto sono riassunte qui di seguito 2 : abolire quanto prima l istruttoria e assegnare al settore delle indagini le risorse risparmiate dalla soppressione dell Ufficio dei giudici istruttori federali (UGI), concentrare le forze delle autorità inquirenti della Confederazione sui casi onerosi e complessi in specifici settori previsti dalla legge (facendo della repressione della criminalità economica una nuova priorità), gestire i procedimenti penali come se fossero dei progetti rientranti in un quadro strategico superiore (le direzioni del Ministero pubblico della Confederazione e dell Ufficio federale di polizia/polizia giudiziaria federale definiranno congiuntamente i procedimenti da trattare e le risorse da assegnare), adattare la struttura e l organizzazione al fine di realizzare le trasformazioni proposte e ottimizzare la situazione attuale. Il 15 dicembre 2006, su richiesta del DFGP, il Consiglio federale ha stabilito che i lavori volti a strutturare il futuro perseguimento penale a livello federale devono poggiare sui principi del modello 2 descritto nel rapporto Uster, secondo il quale i Cantoni continueranno ad essere, in linea di massima, le autorità competenti per il perseguimento penale. La Confederazione interverrà esclusivamente in determinati settori nell ambito di casi onerosi e complessi. In questo modo si garantisce che nel procedimento penale le persone giuste facciano correttamente le cose giuste. Secondo questo modello, inoltre, l UGI non sarà abolito immediatamente, bensì, con ogni probabilità il 1 gennaio 2009, quando entrerà in vigore il nuovo Codice di procedura penale svizzero. In qualità di responsabile di progetto, Hanspeter Uster è stato incaricato dal DFGP di procedere all analisi della situazione del Progetto Efficienza e di dirigere il progetto Efficienza 2. L incarico include la gestione dell organizzazione del progetto, la redazione di un rapporto dettagliato contenente le proposte relative al futuro modo di procedere (fase I), l elaborazione di diverse varianti del futuro budget Efficienza (quale parte del rapporto dettagliato della fase I), nonché l attuazione delle proposte approvate (fase II). 2 Analisi della situazione del Progetto Efficienza (Rapporto Uster, 2006), capitolo 1.5 (Raccomandazioni), pagina 7/8 (disponibile in tedesco e francese)

8 8 Secondo l incarico conferito i lavori devono tenere conto non solo delle raccomandazioni formulate nell analisi della situazione del Progetto Efficienza, bensì anche di quelle contenute nell inchiesta amministrativa sul Ministero pubblico della Confederazione (rapporto Lüthi, 2006). Nel rapporto dettagliato, il DFGP ha chiesto di trattare, in particolare, i punti seguenti 3 : il modello Concentrazione delle forze (elaborare una strategia delle autorità inquirenti della Confederazione, definire le condizioni quadro necessarie alla Confederazione per assumere la funzione di coordinamento, risolvere altre questioni, quali l insediamento dell Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro e della divisione assistenza giudiziaria), la gestione dei procedimenti penali come se fossero dei progetti (sin dall inizio accordo sulle risorse, assegnazione e gestione delle risorse MPC/fedpol/PGF), la razionalizzazione delle strutture organizzative del MPC e di fedpol/pgf (processi semplici, abolizione di alcuni livelli gerarchici, fusione di alcuni servizi ad es. centralizzando il Centro di competenze Esperti finanziari o raggruppando alcuni settori, come quello giuridico, di stato maggiore o di supporto), la creazione delle basi necessarie all intervento delle persone di fiducia, l ottimizzazione delle interfacce MPC/UGI/fedpol, le possibili ripercussioni dell entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale svizzero (abolizione dell Ufficio dei giudici istruttori federali). Le proposte approvate del rapporto dettagliato saranno attuate nella fase II entro la fine del 2007 (fase di attuazione). 2.2 Organizzazione del progetto e metodo di lavoro Per redigere il presente rapporto, il capo progetto si è basato sui pareri scritti e sui documenti elaborati dal MPC, da fedpol e dall UGI da un lato, e riprendendo le conclusioni di colloqui bilaterali, interviste e presentazioni dall altro. I documenti (a volte convergenti, a volte divergenti) redatti dal MPC, da fedpol e dall UGI sono stati dibattuti dalla Commissione di progetto e consolidati nei limiti del possibile. I dibattiti e le conclusioni della Commissione, riunitasi tra il gennaio e l aprile del Incarico del responsabile del progetto del , pagina 1

9 9 complessivamente otto volte, tengono conto delle conoscenze e delle esperienze maturate dai diversi membri che la compongono. Il 6 marzo 2007 si è tenuta una riunione ai vertici del MPC, di fedpol e dell UGI con l obiettivo di informare e promuovere uno scambio di idee (domande e risposte) sull incarico, l orientamento e l avanzamento dei lavori. L organizzazione del progetto è la seguente: Responsabile del progetto Walter Eberle, segretario generale, Dipartimento federale di giustizia e polizia Capo progetto Hanspeter Uster, ex consigliere di Stato, Zugo Commissione di progetto Michel-André Fels, responsabile a.i. del Ministero pubblico della Confederazione, Berna Jean-Luc Vez, direttore dell Ufficio federale di polizia, Berna Jürg Zinglé, capo dell Ufficio dei giudici istruttori federali, Berna Rudolf Wyss, vicedirettore dell Ufficio federale di giustizia, Berna Andreas Brunner, primo procuratore pubblico, Zurigo Ospiti e specialisti intervenuti alle sessioni della Commissione di progetto Hans Baumgartner, giudice istruttore federale, Berna Kurt Blöchlinger, capo della Polizia giudiziaria federale, Berna Nicoletta della Valle, direttrice supplente dell Ufficio federale di polizia, Berna Lucienne Fauquex, procuratrice federale presso il Ministero pubblico della Confederazione, Zurigo Claude Nicati, procuratore generale supplente della Confederazione, Berna Alex Staub, presidente del Tribunale penale federale, Bellinzona Segretariato del progetto Hans-Peter Wetter, segretariato del progetto Efficienza 2, Berna

10 10 3. Attuazione del modello Concentrazione delle forze 3.1 Analisi, principi e obiettivi Il perseguimento penale in Svizzera compete ai Cantoni, salvo i casi in cui la giurisdizione federale non sia espressamente prevista dalla legge 4. La competenza della Confederazione è sancita dagli articoli 336 e 337 del Codice penale (CP, ex art. 340 e 340 bis ), nonché da una serie di leggi federali (ad es. la legge sul materiale bellico) nell ambito delle quali è prevista la giurisdizione federale. Il perseguimento penale a livello federale, come quello a livello cantonale, sottostà al diritto (massima ufficiale 5, principio della legalità 6 ) e deve garantire ai cittadini la sicurezza facendo luce sui reati. Il perseguimento penale a livello federale è caratterizzato da rapporti stretti con i Cantoni e con i Paesi stranieri. La nuova giurisdizione federale entrata in vigore il 1 gennaio 2002 di cui all art. 337 CP è prevista per i reati sanciti dall art. 260 ter CP (partecipare ad un organizzazione criminale o sostenere un organizzazione criminale), per i crimini perpetrati da un organizzazione criminale, per il riciclaggio di denaro, per la carente diligenza in operazioni finanziarie, per ampie parti del diritto penale sulla corruzione e per il finanziamento del terrorismo, se commessi prevalentemente all estero, oppure, in più Cantoni e senza riferimento prevalente in uno di essi. La giurisdizione federale è inoltre prevista per i reati di criminalità economica, se le suddette condizioni sono soddisfatte e se nessun Cantone si occupa del caso o se un Cantone ha chiesto alla Confederazione di occuparsene. Ai sensi dell art. 17 della legge federale sull assistenza internazionale in materia penale (AIMP), l esecuzione dell assistenza giudiziaria internazionale fornita nell ambito di procedimenti stranieri compete alle autorità inquirenti della Confederazione, qualora i fatti esposti nella richiesta soddisfino le esigenze definite per la giurisdizione federale. In base all analisi della situazione del progetto Efficienza (rapporto Uster) e all incarico conferito dal DFGP, i principi e gli obiettivi da perseguire nell ambito del perseguimento penale a livello federale risultano essere i seguenti. La Confederazione dovrà: condurre in modo più coerente i procedimenti penali d importanza nazionale o internazionale, 4 Art. 123 della Costituzione federale [Cst.; RS 101], art. 336 e 337 del Codice penale [CP; RS 311.0]. 5 Secondo la massima ufficiale, il perseguimento penale spetta allo Stato e le autorità penali devono esercitare d ufficio la pretesa punitiva dello stesso (cfr. tra gli altri Schmid, Strafprozessrecht, n. 81 ss.). 6 Secondo il principio della legalità, le autorità inquirenti sono tenute ad avviare un procedimento ogniqualvolta vengano a conoscenza di indizi che permettano di presumere che sia stato commesso un reato e sussistano i presupposti processuali (cfr. fra gli altri, Schmid, op. cit., n. 95 ss.)

11 11 ridurre il numero, ancora elevato, dei procedimenti non complessi dei quali si occupa, favorendo quelli più complessi, focalizzarsi anche sui grossi procedimenti avviati nel settore della criminalità economica; promuovere, oltre alle proprie competenze obbligatorie, soprattutto in ambiti finanziari complessi (riciclaggio di denaro, stupefacenti, criminalità organizzata ecc.), anche le proprie competenze facoltative, per quanto concerne il crimine organizzato, accertarsi che a livello federale vengano trattati esclusivamente i procedimenti nei quali esistono indizi concreti di crimine organizzato; in caso contrario, i procedimenti (ad es. violazione della LStup) dovranno essere delegati, quanto prima, ai Cantoni oppure trattati direttamente da questi 7. Da quanto sopra esposto, emerge che in futuro le autorità inquirenti della Confederazione non dovranno più mirare a condurre tutte le indagini possibili, bensì concentrarsi e- sclusivamente sui procedimenti onerosi e/o complessi per i quali sono necessari contatti internazionali, risorse specifiche, nonché conoscenze tecniche e linguistiche. La Confederazione dovrà quindi concertare e coordinare le proprie azioni con i Cantoni. Questa cooperazione dovrà essere resa più semplice, più rapida e più diretta. A tal fine non vi dovranno più essere contestazioni quanto al foro competente e i procedimenti dovranno essere assegnati o riassegnati, senza inutili complicazioni, in funzione degli indizi raccolti e dell economia del procedimento. Se in un procedimento avviato a livello cantonale dovesse emergere che l autorità competente è la Confederazione, il procedimento dovrà essere trasmesso alle autorità federali. Al contrario, se la Confederazione non è più l autorità competente, il procedimento dovrà essere trasmesso alle autorità cantonali. Vige il principio do ut des. È quindi essenziale che la Confederazione e i Cantoni si informino reciprocamente per tempo, al fine di poter coordinare le proprie azioni. 3.2 Strategia Nell ambito dei lavori del progetto, il MPC e fedpol hanno elaborato congiuntamente la strategia descritta qui di seguito incentrata su un sistema di priorità a due livelli. Il primo livello di priorità riguarda i tipi di reati che possono essere perseguiti a livello federale, mentre nel secondo livello vengono valutati singolarmente i procedimenti da condurre. Per quanto concerne le competenze obbligatorie classiche, anche in futuro i casi minori ( reati di massa, quali moneta falsa in piccole quantità, delitti minori commessi con l ausilio di esplosivi ecc.) saranno sistematicamente delegati ai Cantoni o, una volta en- 7 La prassi giudiziaria pone requisiti particolarmente elevati per il crimine organizzato (DTF 6S.229/ )

12 12 trato in vigore il nuovo Codice di procedura penale svizzero, definiti con decreto d accusa 8. Nell ambito delle nuove competenze obbligatorie, occorrerà decidere rapidamente se il procedimento in questione deve essere condotto a livello federale, con quale priorità e con quali risorse, oppure se il procedimento deve essere sospeso. Le risorse ricavate dalla razionalizzazione saranno utilizzate per condurre i procedimenti in particolare nell ambito delle nuove competenze facoltative (criminalità economica). Lo stesso vale per le indagini condotte autonomamente dalla polizia prima che il procedimento sia avviato (accertamenti preliminari). Dopo aver indagato per un mese sui procedimenti, la PGF li trasmetterà al MPC. Lo Stato maggiore operativo del Procuratore generale (SMO PG, cfr. capitolo 4.3) valuterà poi se gli accertamenti preliminari procedono nella direzione giusta e se vi sono sufficienti elementi per ritenere che i procedimenti siano perseguiti a livello federale e quindi aprire, ulteriormente, l indagine preliminare di polizia giudiziaria Reati prioritari della strategia MPC/fedpol Sulla base delle esperienze maturate e delle attuali minacce, il MPC e fedpol hanno stilato l elenco seguente dei reati prioritari. Priorità Terrorismo, finanziamento del terrorismo Crimine organizzato connesso alla tratta di esseri umani e al traffico di migranti, agli stupefacenti, nonché i casi misti di riciclaggio di denaro, corruzione, ecc. Criminalità economica rientrante nelle competenze obbligatorie (riciclaggio di denaro, corruzione) e nell ottica delle competenze facoltative della Confederazione Assistenza giudiziaria passiva e i relativi procedimenti penali di competenza federale Proliferazione/esplosivi/armi/legge sul controllo dei beni a duplice impiego Riciclaggio di denaro in seguito a comunicazioni MROS Corruzione in Svizzera Incidenti aerei Violazione del segreto d ufficio Occorre qui sottolineare che le categorie di reato sopraindicate non possono far altro che sovrapporsi. Ciò accade spesso con il crimine organizzato e la criminalità economica, ma anche con la corruzione e il riciclaggio di denaro che possono sovrapporsi al crimine organizzato e/o alla criminalità economica. 8 Anche nell ambito delle nuove competenze, i procedimenti potranno essere definiti in parte con un decreto di condanna.

13 13 La strategia elaborata congiuntamente dal MPC e da fedpol non prende in considerazione la cibercriminalità (la criminalità in rete e su Internet) evocata nell analisi della situazione del Progetto Efficienza e nel documento elaborato dal Consiglio federale. Il termine criminalità su Internet utilizzato nel rapporto Uster fa riferimento alla punibilità dei fornitori di servizi (provider) e agli insegnamenti tratti dall operazione Genesis (mozioni del consigliere di Stato Thomas Pfisterer e dell ex-consigliera nazionale Regine Aeppli). Poiché l elaborazione di un relativo progetto di legge è stata attualmente accantonata, la Confederazione, non disponendo della base giuridica necessaria, non può perseguire la criminalità in rete nell ambito delle proprie competenze. Ciò nonostante non è escluso, che, sulla base dell attuale legislazione, la Confederazione possa svolgere una funzione di coordinamento (cfr. capitolo 6.1) Minacce prioritarie L ordine delle priorità in funzione del tipo di reato, esposto nel capitolo 3.2.1, può essere modificato in seguito al manifestarsi di nuovi eventi o all improvviso cambiamento delle minacce incombenti. Un reato considerato come una priorità marginale può così diventare una priorità centrale. In questo senso, nel perseguimento penale occorre far prova di grande flessibilità (minacce prioritarie). Spetta allo SMO PG decidere quali cambiamenti apportare all ordine delle priorità. Priorität Priorità centrale Priorità periferica Priorità marginale Priorità Terrorismo, finanziamento del terrorismo Crimine organizzato Criminalità economica Assistenza giudiziaria passiva Proliferazione/esplosivi/armi/legge sul controllo dei beni a duplice impiego Riciclaggio di denaro Corruzione in Svizzera Incidenti aerei Violazione del segreto d ufficio Procedimenti prioritari Prima che, qualora sussistano dei dubbi, il procedimento sia trasmesso ad un procuratore, lo SMO PG esamina in modo approfondito il caso al fine di stabilire quale sia l autorità competente (Confederazione o Cantone) e quale sia la portata del procedimen-

14 14 to (ripercussioni sulla sicurezza, sulla società ecc.). Questo esame e la conseguente decisione (secondo la quale ad es. il procedimento deve essere perseguito a livello federale perché vi sono sufficienti indizi dell esistenza di un organizzazione criminale, della partecipazione a un organizzazione criminale o del sostegno a un organizzazione criminale) dovranno avvenire rapidamente. Un altro elemento necessario per realizzare la strategia elaborata dal MPC e da fedpol (gestione delle risorse) è la creazione di un servizio centrale a livello delle direzioni del MPC e della PGF (SMO PG ampliato, cfr. capitolo 4.3) che stabilisca quali sono i procedimenti prioritari Verifica periodica della strategia Le priorità fissate nell ambito della strategia elaborata congiuntamente dal MPC e da fedpol devono essere verificate periodicamente (p. es. ogni quattro anni in concomitanza con il cambio di legislatura) e, se del caso, essere adattate in funzione delle nuove minacce incombenti. La portata delle attività delle autorità inquirenti nell ambito di queste priorità (ovvero il numero di procedimenti che possono essere condotti) dipende, non da ultimo, dai mezzi necessari e previsti a tal fine (budget). Risulta pertanto opportuno presentare alle autorità politiche (Dipartimento, Consiglio federale) le priorità strategiche in materia penale alfine di ottenerne l appoggio Controllo dei procedimenti Un altro elemento essenziale della suddetta strategia consiste nel controllo regolare e sistematico (almeno ogni semestre), da parte della direzione del MPC, dei procedimenti in corso sulla base dei rapporti redatti sui casi e sui progetti. Sulla base di tali controlli e in funzione dell avanzamento dei procedimenti, nonché delle probabilità di pronunciare una condanna, si deciderà quali procedimenti portare avanti e quali sospendere Delega dei procedimenti d intesa con i Cantoni I procedimenti dovranno essere trasmessi quanto prima dalla Confederazione ai Cantoni, e viceversa, al fine di ridurre al minimo il tempo necessario per studiare il fascicolo, eliminare eventuali doppioni e condurre in modo efficace i procedimenti. Le relative modalità dovranno essere definite di concerto con i Cantoni e con le autorità inquirenti cantonali. Gli accordi sul foro conclusi fra la Confederazione e i Cantoni vanno mantenuti, poiché permettono di evitare un emendamento di legge, ai sensi del principio della perpetuatio fori, secondo il quale il foro non può essere modificato in un momento poco propizio dal punto di vista dell economia del procedimento.

15 15 I rapporti con i Cantoni devono essere buoni. Le modalità di cooperazione possono essere definite nell ambito di working agreement, ma soprattutto anche da una raccomandazione emanata dalla Conferenza delle autorità inquirenti svizzere (CAPS) che stabilisca le regole generali degli accordi e della collaborazione in questo settore. Questo punto dovrà essere trattato nella fase II (fase di attuazione) tenendo presente che, promuovendo l attività investigativa della Confederazione, si può evitare di sovraccaricare di lavoro i Cantoni. Visto che la strategia e la sua realizzazione riguardano anche i Cantoni, è opportuno che il DFGP li consulti, in modo appropriato, sul contenuto del presente progetto, ad es. tramite gli organi della Conferenza delle direttrici e dei direttori dei dipartimenti cantonali di giustizia e polizia (CCDGP) e della CAPS Profilo dei collaboratori, formazione e perfezionamento La Confederazione continuerà a esercitare e sviluppare la propria funzione di centro di competenze nel settore delle priorità centrali. A tal fine, sarà necessario promuovere la formazione e il perfezionamento professionale dei collaboratori, ponendo l accento sulla gestione di progetti, la revisione contabile e la criminologia economica. I procedimenti dovranno essere condotti in modo specializzato nell ambito delle priorità periferiche e in modo efficiente nell ambito delle priorità marginali. Le assunzioni dovranno orientarsi alle priorità della strategia. Il MPC e la PGF elaboreranno un programma di formazione e di perfezionamento professionale per tutti collaboratori nella fase II (fase di attuazione). 3.3 Valutazione del capo progetto e misure Attuazione della strategia tramite lo SMO PG L attuazione della strategia presentata sommariamente nei capitoli precedenti dovrà essere definita nel dettaglio nella fase II sia da un punto di vista dei procedimenti, sia da un punto di vista dell organizzazione (cfr. anche capitolo 4). Nell analisi della situazione del Progetto Efficienza (pag. 44s., 5.4.2), il comitato del progetto ha sottolineato che la strategia elaborata congiuntamente dal MPC e da fedpol costituisce la base per analizzare e valutare in modo sicuro e mirato in termini di priorità gli elementi per avviare i nuovi procedimenti. Per evitare che lo SMO PG ampliato venga indirettamente a conoscenza dell esistenza di un procedimento solo successivamente, ossia al momento dell assegnazione delle risorse, è necessario che lo SMO PG analizzi tutti i casi, non solo quelli fonte di dubbi. In quest ottica, risulta pertanto necessario riesaminare e definire nel dettaglio lo svolgimento dei procedimenti gestiti come se fossero dei progetti (cfr. capitolo 4.2).

16 Strategia: la particolarità degli incidenti aerei Nell ottica del modello Concentrazione delle forze, l analisi della situazione del Progetto Efficienza prevede che in futuro gli incidenti aerei competano ai Cantoni. Tuttavia, nella strategia elaborata congiuntamente dal MPC e da fedpol, gli incidenti aerei figurano, anche se con poca rilevanza, nell elenco delle priorità. Conformemente all articolo 98 della legge federale sulla navigazione aerea (LNA), i reati commessi a bordo di un aeromobile soggiacciono alla giurisdizione penale federale. Prima che il perseguimento penale a livello federale fosse sviluppato, la maggior parte delle indagini penali e delle decisioni giudiziarie era delegata ai Cantoni oppure, in presenza di grossi casi, affidata a dei giudici istruttori cantonali che agivano in veste di giudici istruttori federali straordinari. Anche se l Ufficio d inchiesta sugli incidenti aerei preferirebbe avere un solo interlocutore, conformemente alla strategia, le risorse della Confederazione devono essere utilizzate per i procedimenti realmente onerosi e complessi rientranti nelle nuove competenze della Confederazione. Ciò significa che la Confederazione si deve occupare di questo tipo di procedimenti soltanto se l entità e la portata dei casi è tale che in passato avrebbe giustificato l intervento di un giudice istruttore federale straordinario. A ciò si aggiungono i casi che non possono essere attribuiti a nessun Cantone, in virtù del principio della bandiera, secondo il quale spetta alla Confederazione perseguire i reati commessi a bordo di un aeromobile immatricolato in Svizzera, indipendentemente dal luogo dove i reati sono stati perpetrati (ad es. su un aereo svizzero in un aeroporto estero). Eccezioni a parte, anche in questo settore è necessario concentrare le risorse. Casi come quello che finirà prossimamente dinnanzi al Tribunale penale federale concernente un contenzioso fra due parapendisti (NZZ am Sonntag dell 8 aprile 2007) non rientrano nelle priorità del perseguimento penale a livello federale Misure Per poter attuare la strategia elaborata dal MPC e da fedpol sono necessari diversi requisiti e provvedimenti. A livello superiore occorre: decidere la strategia MPC/fedpol, DFGP, Consiglio federale verificare periodicamente la strategia e, se necessario, modificarla (priorità). A livello dei procedimenti occorre: gestire i procedimenti come se fossero dei progetti, creare le strutture necessarie (SMO PG, SMO PG ampliato),

17 17 utilizzare in modo mirato gli strumenti esistenti (decisione di non luogo a procedere, decisione di apertura, decisione di sospensione), svolgere in modo efficiente da un punto di vista amministrativo i procedimenti penali come progetti, verificare i procedimenti almeno ogni semestre, cooperare con i Cantoni (emanare una raccomandazione della CAIS, concludere operating working agreement per la composizione interna di eventuali conflitti sul foro). A livello del personale occorre: continuare ad assumere personale qualificato che possa essere perfezionato in modo da coprire i bisogni specifici sopra menzionati, elaborare un programma di formazione e di perfezionamento professionale MPC/PGF. A livello della cooperazione con i Cantoni occorre: interpellare i Cantoni sugli aspetti del presente rapporto che li riguardano; ciò è compito del DFGP.

18 18 4. Gestire i procedimenti come se fossero dei progetti 4.1 Sistema attuale e definizione degli obiettivi Fino a oggi la pianificazione e la definizione della strategia da utilizzare, ossia la valutazione dell urgenza e dell importanza del caso, era competenza del procuratore federale responsabile del procedimento. A tal fine, si avvaleva del modello I procedimenti penali come progetti e delle direttive interne per la pianificazione dei procedimenti. Da questo modo di procedere che, in funzione delle conoscenze e delle esperienze dei procuratori, veniva applicato con maggiore o minore successo, è risultato mancare un elemento chiave, ovvero una gestione globale (direzione) dei progetti secondo una strategia comune (cfr. capitolo 3.2.1) che tenga conto delle risorse disponibili. Infatti, solo una gestione globale e centralizzata dei procedimenti consentirà di utilizzare in modo ottimale le risorse disponibili e permetterà al MPC di disporre di un quadro generale delle risorse utilizzate dalla PGF. Attualmente, il procuratore responsabile del procedimento non sa come si posiziona il procedimento di cui è responsabile rispetto agli altri e quali risorse della PGF possono essere assegnate al procedimento. Nella gestione dei procedimenti risulta pertanto essenziale poter stabilire quali sono le priorità delle indagini, quali risorse possono essere assegnate al procedimento e quale importanza riveste il procedimento. Il modello I procedimenti penali come progetti attualmente applicato va pertanto completato, affinché le risorse possano essere utilizzate in tutti i settori (ad es. anche in quello dell assistenza giudiziaria passiva) conformemente alla strategia, in modo mirato e di concerto con i partner. A tal fine occorre avvalersi degli strumenti già esistenti, quali il modello a tre livelli della CAIS e della CCDGP per l acquisizione dei documenti bancari ecc. 4.2 Svolgimento dei procedimenti gestiti come progetti Per poter gestire i procedimenti penali come se fossero dei progetti occorre razionalizzare, snellire e armonizzare ulteriormente lo svolgimento dei procedimenti. Le competenze vanno assegnate in modo chiaro e le responsabilità in modo diretto. Il MPC è responsabile dei procedimenti e la PGF degli interventi. I responsabili delle altre fasi rappresentano un plusvalore nello svolgimento dei procedimenti. Lo Stato maggiore operativo del Procuratore generale (SMO PG, cfr. cap. 4.3) istituito il 1 gennaio 2007 dal MPC, garantisce che le priorità definite nella strategia siano osservate e realizzate in tutti i settori. Da un punto di vista cronologico dello svolgimento del procedimento, ciò avviene una prima volta all inizio, al momento della fissazione del foro da parte dello SMO PG ampliato (cfr. cap ; denunce di privati, di autorità svizzere o straniere, casi poco chiari), e, una seconda volta, dopo che la proposta di progetto (as-

19 19 segnazione delle risorse) elaborata dal procuratore responsabile del procedimento è stata presentata allo SMO PG ampliato (cfr. cap ). Se questi decide che le risorse richieste sono disponibili, la PGF le assegna al procedimento. Il procuratore è così nelle condizioni di poter lavorare in modo autonomo come responsabile del procedimento e del progetto disponendo di un accesso diretto alle risorse di polizia assegnate definitivamente al suo progetto. Una volte assegnate a un procedimento, infatti, le risorse non possono più essere revocate senza l accordo del procuratore responsabile del progetto (sono fatte salve altre decisioni dello SMO PG). La direzione del MPC controlla periodicamente e sistematicamente (almeno ogni semestre) tutti i procedimenti in corso al fine di stabilire, sulla base del loro avanzamento e in funzione delle probabilità di una condanna, quali procedimenti portare avanti, con quali risorse e quali procedimenti invece sospendere. Lo svolgimento dei progetti gestiti come progetti è schematizzato nel grafico seguente. Procedimento penale gestito come progetto Informazione, denuncia, foro competente, indagine preliminare, assistenza giudiziaria MPC no Comitato operativo sì Chiara competenza federale Direzione (MPC): - competenza federale -priorità in base al tipo di reato - controllo Intesa con il Cantone Procuratore responsabile del procedimento Comunicazione denuncia/interrogatorio Proposta di progetto Decisione procuratore federale no PGF uff. capo inchiesta sospensione Comitato operativo ampliato Direzione (MPC/PGF): -priorità in base al tipo di reato -risorse Gestione del procedimento con risorse no Coll. spec. o capo commissariato Procedimento come progetto Gestione del progetto (PF): -responsabile procedimento (MPC) -responsabile intervento (PGF)

20 Nuovi strumenti di direzione L organo direttivo si situa al livello più alto (procuratore generale della Confederazione) ed è composto dallo Stato maggiore operativo del Procuratore generale (SMO PG) e da un comitato operativo MPC/PGF (SMO PG ampliato) Stato maggiore operativo del Procuratore generale (SMO PG) In collaborazione con lo SMO PG ampliato, lo SMO PG garantisce l attuazione della strategia (cfr. cap ). Inoltre, lo SMO PG è: l interlocutore competente dei collaboratori del MPC, della PGF e del SAP 9 per le questioni inerenti agli accertamenti preliminari in corso presso la PGF e alle operazioni in corso presso il SAP; l interlocutore competente dei collaboratori del MPC e della PGF per le questioni relative all intervento di agenti infiltrati, persone di fiducia e informatori. Conformemente alla legge federale sull inchiesta mascherata (LFIM), la competenza decisionale spetta al procuratore responsabile delle indagini. Lo SMO PG non è una vera e propria entità organizzativa; è composto da procuratori esperti che periodicamente si riuniscono sotto la direzione del Procuratore generale supplente per valutare la conformità dei procedimenti alla strategia. Tutti i membri dello SMO PG gestiscono i propri procedimenti, che rappresentano il grosso della loro attività SMO PG ampliato (comitato operativo MPC/PGF) Lo SMO PG ampliato esamina le proposte di progetto elaborate dai procuratori responsabili dei procedimenti. È composto dal procuratore generale supplente, da un altro membro dello SMO PG proveniente dal MPC, dall ufficiale capo inchiesta e dal capo divisione coordinatore II della PGF. Se lo SMO PG ritiene che il procedimento è conforme alla strategia, se la PGF dispone delle risorse necessarie e se l incarico conferito alla PGF soddisfa le esigenze interne, lo SMO PG ampliato assegna le risorse con le quali condurre il procedimento. Un collaboratore principale della polizia (o il direttore del commissariato se si tratta di un procedimento particolarmente vasto) affiancherà il procuratore responsabile del procedimento durante tutto il procedimento. Effettuerà essenzialmente delle indagini e avrà il compito 9 Servizio di analisi e prevenzione (fedpol)

21 21 di gestire all interno della PGF le risorse di personale assegnate al procedimento (ad es. far intervenire degli investigatori in determinate operazioni). Qualora le risorse necessarie non siano disponibili, il procuratore responsabile del procedimento non potrà sospendere il procedimento (qualora quest ultimo non possa essere delegato), poiché, conformemente alla massima ufficiale, il procedimento deve essere portato avanti sin tanto che sussistono sufficienti indizi di reato. Il procuratore dovrà inizialmente condurre il procedimento senza le risorse di polizia e, successivamente, presentare una nuova richiesta. Occorre qui sottolineare che le risorse in termini di capacità lavorativa del procuratore non saranno sfruttate in modo ottimale, se questi dovrà effettuare personalmente le indagini di polizia. Gli accertamenti preliminari effettuati dalla PGF, durante il mese successivo alla registrazione nel controllo interno (che avviene il giorno in cui il caso è segnalato) devono essere imperativamente comunicati allo SMO PG sottoforma di rapporto scritto contenente una descrizione dettagliata dei fatti, degli accertamenti e delle indagini ancora da effettuare, nonché delle risorse che saranno probabilmente necessarie Coordinamento dei controlli interni Quanto sopra esposto non è possibile se, nei limiti previsti dalla legge, i singoli controlli interni del MPC e della PGF non vengono coordinati fra loro, ciò che oggi manifestamente non è ancora il caso. Questo compito di coordinamento potrebbe essere svolto dallo SMO PG o dallo SMO PG ampliato. 4.4 Valutazione del capo progetto e misure Punto di partenza: analisi della situazione e allegato Nell ambito dell analisi della situazione del Progetto Efficienza si è dibattuto su come organizzare al meglio la gestione dei procedimenti penali al fine di ottenere una collaborazione più stretta e più efficace. Il Comitato del progetto ha respinto categoricamente l assegnazione definitiva di parti della PGF al MPC. I progetti presentati nell ambito della strategia dovranno invece essere autorizzati in quanto commitment dalle direzioni del MPC e della PGF, per quel che concerne l oggetto del procedimento, l assegnazione delle risorse finanziarie e di personale ai partner e i servizi esterni, nonché lo scadenziario e le tappe decisive del procedimento. Nella lettera del 27 settembre 2006 indirizzata al Segretario generale del DFGP e allegata all analisi della situazione del Progetto Efficienza, il sottoscritto, all epoca in veste di presidente del Comitato del progetto Analisi della situazione, ha precisato quanto segue:

22 22 Dall analisi da noi effettuata è tuttavia emerso che le risorse devono essere gestite e pianificate maggiormente a livello delle direzioni. Come indicato più volte nel nostro rapporto, le risorse di personale da assegnare al procedimento non possono essere sempre pianificate come dovrebbero, poiché la PGF può averne bisogno in altri settori, per altre operazioni o per altri procedimenti. Ciò è fonte di continue discussioni sull utilizzo delle risorse tra il procuratore che si occupa del procedimenti e i responsabili della PGF. A causa della forte gerarchizzazione, soprattutto della PGF, prendere delle decisioni sulle risorse risulta essere un impresa lunga e complessa che pregiudica l efficienza. Pertanto, aggiungendo, e non sostituendo, il modello Gestire i procedimenti come se fossero dei progetti al modello I procedimenti penali come progetti proponiamo quanto segue. Le direzioni del Ministero pubblico della Confederazione e di fedpol/pgf devono innanzitutto elaborare una strategia comune sugli obiettivi da perseguire a medio termine e sull orientamento da dare al perseguimento penale della Confederazione. Sulla base di tale strategia decideranno, poi, caso per caso, quali procedimenti complessi competono realmente alla Confederazione. Sempre insieme, le direzioni del Ministero pubblico della Confederazione e della PGF decideranno, caso per caso, quali risorse (finanziarie e di personale) assegnare definitivamente al procedimento. Ciò comporta ovviamente anche l assegnazione di investigatori della PGF ai singoli procedimenti. Il modello "Gestire i procedimenti penali come se fossero dei progetti " potrà essere applicato con successo solo se le direzioni del Ministero pubblico della Confederazione e di fedpol/pgf si assumeranno le proprie responsabilità e si concerteranno prima di prendere delle decisioni sulla strategia e sulle risorse. ( ) Il Comitato del progetto è convinto che tali misure permetteranno di aumentare l efficienza e l efficacia, non da ultimo perché le energie non verranno più sprecate in fastidiose discussioni sulle priorità e sull utilizzo delle risorse. ( ) Questa lettera è stata ripresa in quanto allegato all Analisi della situazione Conseguenze dell orientamento iniziale Secondo quanto esposto nei capitoli 4.2 e 4.3.1, i partecipanti al progetto, ovvero il MPC e la PGF, prevedono di verificare la conformità dei procedimenti alla strategia solo se sorgono dubbi al riguardo. Tuttavia, secondo quanto menzionato nel capitolo 3.3 e sulla base dell analisi della situazione del Progetto Efficienza, lo SMO PG deve esaminare tutti i casi al fine di ottenere un quadro generale di tutti i procedimenti. Ciò è indispensabile per poter garantire la strategia ed effettuare un controllo periodico e sistematico dei procedimenti in corso. Lo SMO PG, che sarà presieduto dal procuratore generale supplente della Confederazione, se non addirittura dal procuratore generale stesso della Confederazione, dovrà aver sede il più vicino possibile al Procuratore generale della Confederazione. La questione della delimitazione dei compiti dello SMO PG ampliato e della PGF deve essere approfondita ulteriormente. Nella fase II occorrerà in particolare definire se l assegnazione delle risorse deve avvenire in una o due fasi (in un primo tempo

23 23 l assegnazione di un collaboratore principale della polizia che, in un secondo tempo, insieme al suo superiore gerarchico, si occuperà di gestire all interno della PGF le risorse di personale messe a disposizione cfr. cap ). Sulla base di quanto esposto nell analisi della situazione del Progetto Efficienza e nel suo allegato in merito al fatto che le risorse devono essere gestite congiuntamente, la gestione a due livelli non può essere presa in considerazione. Occorre quindi rielaborare e affinare i processi della fase II Misure Per condurre e svolgere senza difficoltà i procedimenti penali come progetti occorre: istituire i nuovi organi direttivi (SMO PG, SMO PG ampliato) definendone i compiti, le strutture organizzative, il funzionamento, le competenze e le responsabilità, redigere un documento dettagliato sulle modalità di funzionamento; definire nel dettaglio lo svolgimento dei procedimenti gestiti come se fossero dei progetti, affinché il MPC e la PGF possano decidere congiuntamente su come assegnare e gestire le risorse, migliorare la comunicazione interna della nuova filosofia e promuovere la formazione professionale (ad es. dei procuratori responsabili dei procedimenti sulla gestione dei progetti, all interno della PGF), coordinare i controlli interni del MPC e della PGF, avvalersi di una consulenza esterna nella fase II per attuare il modello Gestire i procedimenti penali come se fossero dei progetti.

24 24 5. Riassetto delle strutture organizzative 5.1 Situazione di partenza In base al mandato conferito dal SG DFGP, il riassetto delle strutture organizzative MPC e fedpol/pgf deve essere effettuato mediante processi semplici, stralciando alcuni livelli gerarchici e raggruppando alcuni servizi (per esempio centralizzando il Centro di competenze Esperti finanziari o raggruppando alcuni settori, come quello giuridico, di stato maggiore o di supporto). Nell ambito dei lavori di progetto sono stati esaminati vari documenti contenenti le proposte del MPC e di fedpol. Essi hanno presentato delle misure già applicate nelle unità organizzative e altri provvedimenti che potrebbero essere realizzati. Nel corso dei dibattiti si è cercato di determinare la fattibilità e l efficacia di tali misure e di ottimizzarle ulteriormente. I rapporti del MPC e della PGF sono riportati ai punti 5.2 e 5.3. La valutazione del responsabile del progetto è riportata al punto Riassetto della struttura organizzativa del MPC L attuale struttura organizzativa L attuale struttura del Ministero pubblico della Confederazione che comporta quattro livelli gerarchici non è uniforme. Mentre un settore specializzato (Indagine e accusa II) è diretto dal livello intermedio dei responsabili delle filiali, in altri settori specializzati le cose stanno diversamente (Indagine e accusa I e Assistenza giudiziaria). L attuale ripartizione funziona anche se nella fase iniziale si è rivelata piuttosto pesante (attribuzione dei casi a livello amministrativo interno in base alle competenze o creazione di team interdipartimentali) a causa della natura interdisciplinare dei casi (solo qualche raro caso è di competenza esclusiva di un unico dipartimento). I casi vengono trattati da team fissi composti di norma da un procuratore federale che ne assume la direzione, da un procuratore federale supplente o da un procuratore federale assistente e da un verbalista. Anche il procuratore federale supplente svolge autonomamente delle indagini di polizia giudiziaria, mentre il procuratore federale assistente è un collaboratore giuridico non abilitato a disporre misure coercitive. Il concetto di promozione del Ministero pubblico della Confederazione prevede che il procuratore federale assistente o supplente debba essere promosso al livello superiore in caso di prestazioni soddisfacenti. I giuristi, con le loro conoscenze specifiche, sono insediati presso lo stato maggiore del dipartimento dei Servizi (un procuratore federale, l assistente legale del procuratore federale, l assistente legale del procuratore supplente, il capo del Servizio giuridico e un