CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 254/2013/SRCPIE/PAR La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, nella camera di consiglio del 3 luglio 2013 composta dai Magistrati: Dott.ssa Enrica LATERZA Presidente Dott. Mario PISCHEDDA Consigliere Dott. Giancarlo ASTEGIANO Consigliere Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo referendario Dott.ssa Alessandra OLESSINA Primo referendario relatore Dott. Massimo VALERO Primo Referendario Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n e successive modificazioni; Vista la L. 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni; Vista la L. 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l art. 7, comma 8; Visto l atto d indirizzo della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004, avente ad oggetto gli indirizzi e criteri generali per l esercizio dell attività consultiva, come integrato e modificato dalla deliberazione della medesima Sezione del 4 giugno 2009, n. 9; Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 17 febbraio 2006, n. 5; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite di questa Corte n. 54/CONTR/10 del 17 novembre 2010; 1

2 Vista la nota proveniente dalla Regione Piemonte, pervenuta in data 18 marzo 2013, prot. n. 3343, avente per oggetto una richiesta di parere in materia di beni patrimoniali, disciplina del territorio e indebitamento; Vista l Ordinanza con la quale la Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta e ha nominato relatore il Primo Referendario Dott.ssa Alessandra Olessina; Udito il relatore; Ritenuto in FATTO Con la nota indicata in epigrafe, il Presidente della Regione Piemonte spiega a questa Sezione che la Regione Piemonte intende costituire due fondi immobiliari chiusi ad apporto: l uno, il Fondo immobiliare regionale (FIR), in cui far confluire beni immobili di proprietà regionale, di società partecipate regionali, di enti strumentali regionali e di aziende sanitarie regionali (ma quest ultimi non strumentali all assistenza sanitaria); l altro, il Fondo immobiliare sanità (FIS), i cui apporti siano di totale provenienza sanitaria e la cui destinazione sia esclusivamente sanitaria (ospedali, ambulatori, strutture residenziali ecc.). Alla costituzione dei Fondi si procederebbe con le modalità di cui all art. 7 della L.R. 4 maggio 2012, n. 5. La Regione Piemonte intende conferire ai fondi anche beni immobili che continuerebbero ad essere utilizzati come sedi istituzionali e uffici, divenendone l Amministrazione regionale conduttrice e riconoscendo al fondo sia gli oneri per le locazioni che per la gestione dei servizi necessari alla loro conduzione. Al FIS sopra citato verrebbero ceduti beni indisponibili delle Aziende sanitarie, che sarebbero riaffittati dal FIS alle Aziende stesse con appositi contratti di locazione al fine di consentire l utilizzo per continuare l attività sanitaria; tali contratti potranno contenere o meno la gestione da parte del Fondo dei servizi di Property e Facility management. Si richiede, pertanto, un parere in merito alla legittimità dell apporto della proprietà dei beni del patrimonio indisponibile suindicati (beni utilizzati quali sedi istituzionali o sedi per uffici, nonché beni degli enti del Servizio sanitario regionale destinati all assistenza sanitaria) ai costituendi fondi. In subordine, si chiede di confermare che è ammessa la possibilità che siano conferiti ai fondi esclusivamente diritti di concessione o d uso, con previsione di locare in tutto o in parte l oggetto della concessione. 2

3 Considerato in DIRITTO 1.La richiesta di parere, inoltrata ai sensi dell art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, presenta i requisiti, soggettivo e oggettivo, di ammissibilità. Infatti, essa è stata sottoscritta dal Presidente della Regione Piemonte. Inoltre, essa, ponendo un quesito che riguarda la disciplina del patrimonio immobiliare pubblico con particolare riferimento alla costituzione di fondi d investimento immobiliare, attiene alla materia della contabilità pubblica. Tuttavia, va precisato che la richiesta di parere, pur essendo originata da un esigenza dell Amministrazione di gestire una fattispecie concreta, deve essere finalizzata ad ottenere indicazioni sulla corretta interpretazione di principi, norme ed istituti riguardanti la contabilità pubblica, che poi spetterà all Amministrazione applicare al caso di specie, non potendo essere rivolta ad ottenere indicazioni specifiche per l attività gestionale concreta. In caso contrario l attività consultiva della Corte si risolverebbe, di fatto, in una sorta di coamministrazione. Ciò posto, può passarsi all esame del merito. 2. Come noto, la legislazione statale recente risulta caratterizzata da una particolare attenzione nei confronti dei processi di progressiva valorizzazione e/o dismissione del patrimonio immobiliare pubblico. Si segnalano, tra i più significativi, i seguenti interventi normativi. L art. 58 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella L. 6 agosto 2008, n. 133 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria) e ss. m. i. prevede che, per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di Regioni, Province, Comuni e altri Enti locali, nonché di società o enti a totale partecipazione dei predetti Enti, ciascuno di essi, con delibera dell'organo di Governo, individua, redigendo apposito elenco, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione; prevede, altresì, che il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari così redatto viene allegato al bilancio di previsione e che l inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile. 3

4 Al comma 8 il medesimo articolo prevede che gli Enti proprietari degli immobili inseriti negli elenchi di cui al comma 1 possono conferire i propri beni immobili anche residenziali a fondi comuni di investimento immobiliare ovvero promuoverne la costituzione secondo le disposizioni degli articoli 4 e seguenti del D.L. 25 settembre 2001, n. 351, convertito con modificazioni dalla L. 23 novembre 2001, n Il D.lgs. 28 maggio 2010, n. 85 (Attribuzione a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni di un proprio patrimonio in attuazione dell art. 19 della L. 5 maggio 2009, n. 42), regolamenta il processo di attribuzione a titolo non oneroso di parte del demanio statale a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. L art. 27 del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito nella L. 22 dicembre 2011, n. 214, introduce i programmi unitari di valorizzazione territoriale, i quali sono promossi dal Presidente della Giunta regionale, d intesa con la Provincia e i Comuni interessati, per il riutilizzo funzionale e la rigenerazione degli immobili di proprietà della Regione stessa, della Provincia, dei Comuni e di ogni soggetto pubblico, anche statale proprietario, detentore o gestore di immobili pubblici. In particolare, i fondi d investimento immobiliare costituiscono uno strumento di valorizzazione/dismissione del patrimonio immobiliare pubblico recentemente valorizzato dalla legislazione. Come noto, i fondi comuni d investimento sono stati istituiti in Italia con la L. 23 marzo 1983, n. 77 (Istituzione e disciplina dei fondi comuni d investimento mobiliare); secondo la definizione contenuta nel D.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo Unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria) il fondo comune d investimento è il patrimonio autonomo, suddiviso in quote, di pertinenza di una pluralità di partecipanti gestito in monte. Per quanto interessa in questa sede, è utile richiamare la distinzione tra fondi chiusi e fondi aperti : i fondi chiusi sono essenzialmente caratterizzati da un numero di quote predeterminato ed invariabile nel tempo ed il rimborso delle quote viene riconosciuto ai partecipanti solo a scadenze predeterminate; i fondi aperti sono invece caratterizzati dalla variabilità del patrimonio, che può aumentare o diminuire in funzione delle nuove sottoscrizioni o delle domande di rimborso delle quote in circolazione. 4

5 I fondi immobiliari sono fondi comuni di investimento che possono investire il loro patrimonio in specifici beni, in prevalenza a carattere immobiliare. In particolare, il fondo immobiliare ad apporto è un fondo costituito tramite conferimento di beni rappresentati da immobili, diritti reali immobiliari o partecipazioni in società immobiliari, da parte di un soggetto (l'apportante), per la totalità o parte del patrimonio complessivo del fondo stesso. Le quote del fondo immobiliare che vengono attribuite all'apportante in cambio del conferimento effettuato sono poi ricollocate sul mercato a opera della società che gestisce il fondo stesso. Per quanto riguarda il settore pubblico, e segnatamente quello statale, il D.L. 25 settembre 2001, n. 351 (Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare) ha previsto che il processo di valorizzazione del patrimonio dello Stato può compiersi anche attraverso la promozione di fondi comuni d investimento immobiliare, effettuata dal Ministero dell economia e delle finanze, secondo le disposizioni dell art. 4, del medesimo D.L. n. 351/2001, come modificato dall art. 4 del D.L. 12 luglio 2004, n. 168, dettando anche la disciplina relativa all individuazione o costituzione della società di gestione, al suo funzionamento, al collocamento delle quote del fondo, ai criteri di attribuzione dei proventi derivanti dalla vendita delle quote. L art. 6 della L. 12 novembre 2011, n. 183 (Legge di stabilità 2012) ha previsto che il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato a conferire o trasferire beni immobili dello Stato, ad uno o più fondi comuni di investimento immobiliare, ovvero ad una o più società, anche di nuova costituzione. I predetti beni sono individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale. Sono conferiti o trasferiti beni immobili di proprietà dello Stato e una quota non inferiore al 20 per cento delle carceri inutilizzate e delle caserme assegnate in uso alle Forze armate dismissibili. Con uno o più decreti di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze sono conferiti o trasferiti i suddetti beni immobili e sono stabiliti i criteri e le procedure per l'individuazione o l'eventuale costituzione della società di gestione del risparmio o delle società, nonché per il collocamento delle quote del fondo o delle azioni delle società e i limiti per l'eventuale assunzione di finanziamenti da parte del 5

6 predetto fondo e delle società. E previsto inoltre che i proventi netti derivanti dalle cessioni delle quote siano destinati alla riduzione del debito pubblico. Gli artt. 33 e 33bis del D.L. 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito nella L. 15 luglio 2011, n. 111, dettano ulteriori disposizioni in materia di valorizzazione del patrimonio immobiliare con particolare riferimento alla costituzione di fondi d investimento immobiliare. L art. 33bis del citato D.L n. 98/2011, convertito nella L. n. 111/2011, prevede che per la valorizzazione, trasformazione, gestione e alienazione del patrimonio immobiliare pubblico di proprietà dei Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni, Stato e degli Enti vigilati dagli stessi, nonché dei diritti reali relativi ai beni immobili, anche demaniali, il Ministero dell'economia e delle finanze - Agenzia del demanio promuove iniziative idonee per la costituzione, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, di società, consorzi o fondi immobiliari. Di particolare rilievo risulta essere l art. 33 del predetto D.L. 6 luglio 2011, n. 98, il quale prevede, al comma 1, che, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, è costituita una società di gestione del risparmio per l'istituzione di uno o più fondi d'investimento al fine di partecipare in fondi d'investimento immobiliari chiusi promossi o partecipati da Regioni, Province, Comuni ed altri Enti pubblici ovvero da società interamente partecipate dai predetti Enti, al fine di valorizzare o dismettere il proprio patrimonio immobiliare disponibile. Inoltre prevede che Il capitale della società di gestione del risparmio di cui al primo periodo del presente comma è detenuto interamente dal Ministero dell'economia e delle finanze, fatto salvo quanto previsto dal successivo comma 8-bis. I fondi istituiti dalla società di gestione del risparmio costituita dal Ministro dell'economia e delle finanze partecipano a quelli di cui al comma 2 mediante la sottoscrizione di quote da questi ultimi offerte su base competitiva a investitori qualificati al fine di conseguire la liquidità necessaria per la realizzazione degli interventi di valorizzazione. I fondi istituiti dalla società di gestione del risparmio costituita dal Ministro dell'economia e delle finanze ai sensi del presente comma investono anche direttamente al fine di acquisire immobili in locazione passiva alle pubbliche amministrazioni. Con successivo decreto del Ministro dell'economia e delle finanze possono essere stabilite le modalità di partecipazione del suddetto fondo a fondi titolari di diritti di concessione o d'uso su beni indisponibili e demaniali, che 6

7 prevedano la possibilità di locare in tutto o in parte il bene oggetto della concessione. Il comma 2 del medesimo art. 33 statuisce che Ai fondi comuni di investimento immobiliare promossi o partecipati da Regioni, Province, Comuni anche in forma consorziata o associata ai sensi del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e da altri Enti pubblici ovvero da società interamente partecipate dai predetti Enti, ai sensi del comma 1 possono essere apportati a fronte dell'emissione di quote del fondo medesimo, ovvero trasferiti, beni immobili e diritti reali immobiliari, con le procedure dell'articolo 58 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2008, n. 133, nonché quelli trasferiti ai sensi del D.lgs. 28 maggio 2010, n. 85. Tali apporti o trasferimenti devono avvenire sulla base di progetti di utilizzo o di valorizzazione approvati con delibera dell'organo di governo dell'ente, previo esperimento di procedure di selezione della Società di gestione del risparmio tramite procedure di evidenza pubblica. Possono presentare proposte di valorizzazione anche soggetti privati secondo le modalità di cui al D.lgs. 12 aprile 2006, n (omissis). Il comma 8bis del medesimo art. 33 stabilisce che I fondi istituiti dalla società di gestione del risparmio costituita dal Ministero dell'economia e delle finanze possono acquistare immobili ad uso ufficio di proprietà degli enti territoriali, utilizzati dagli stessi o da altre pubbliche amministrazioni nonché altri immobili di proprietà dei medesimi enti di cui sia completato il processo di valorizzazione edilizio-urbanistico, qualora inseriti in programmi di valorizzazione, recupero e sviluppo del territorio. (omissis). Il comma 8-ter prevede che Allo scopo di conseguire la riduzione del debito pubblico il Ministro dell'economia e delle finanze, attraverso la società di gestione del risparmio di cui al comma 1, promuove, con le modalità di cui all'articolo 4 del D.L. 25 settembre 2001, n. 351, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410, la costituzione di uno o più fondi comuni d'investimento immobiliare, a cui trasferire o conferire immobili di proprietà dello Stato non utilizzati per finalità istituzionali, nonché diritti reali immobiliari. (omissis) Ai fondi di cui al presente comma possono conferire beni anche i soggetti di cui al comma 2 (n.d.r. enti territoriali) con le modalità ivi previste, ovvero con apposita deliberazione adottata secondo le procedure di cui all'articolo 58 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, 7

8 anche in deroga all'obbligo di allegare il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari al bilancio. Tale delibera deve indicare espressamente le destinazioni urbanistiche non compatibili con le strategie di trasformazione urbana. La totalità delle risorse rivenienti dalla valorizzazione ed alienazione degli immobili di proprietà delle Regioni e degli Enti locali trasferiti ai fondi di cui al presente comma, è destinata alla riduzione del debito dell'ente e, solo in assenza del debito, o comunque per la parte eventualmente eccedente, a spese di investimento. Infine, ai sensi del comma 8-quater del medesimo articolo 33 Per le medesime finalità di cui al comma 8-ter, il Ministro dell'economia e delle finanze, attraverso la società di gestione del risparmio di cui al comma 1, promuove, altresì, con le modalità di cui all'articolo 4 del D.L. 25 settembre 2001, n. 351, convertito, con modificazioni, dalla L. 23 novembre 2001, n. 410, uno o più fondi comuni di investimento immobiliare a cui sono trasferiti o conferiti, ai sensi del comma 4, gli immobili di proprietà dello Stato non più utilizzati dal Ministero della difesa per finalità istituzionali e suscettibili di valorizzazione, nonché diritti reali immobiliari. Con uno o più decreti del Ministero della difesa, sentita l'agenzia del demanio, da emanarsi il primo entro sessanta giorni dall'entrata in vigore delle presenti disposizioni, sono individuati tutti i beni di proprietà statale assegnati al medesimo Dicastero e non utilizzati dallo stesso per finalità istituzionali. L'inserimento degli immobili nei predetti decreti ne determina la classificazione come patrimonio disponibile dello Stato. Per quanto riguarda l ambito specifico della Regione Piemonte, la L.R. 4 maggio 2012, n. 5 (Legge finanziaria per l anno 2012), prevede, all art. 7, che i beni immobili possono essere conferiti a fondi comuni di investimento immobiliare promossi dalla Giunta regionale e da altri Enti locali o da società interamente partecipate dai predetti Enti, e richiama espressamente le disposizioni dell art. 58 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella L. 6 agosto 2008, n Ora, nell ambito dell esposto quadro normativo di riferimento, la Regione Piemonte intende costituire due fondi immobiliari chiusi ad apporto: l uno, il Fondo immobiliare regionale (FIR), in cui far confluire beni immobili di proprietà regionale, di società partecipate regionali, di enti strumentali regionali e di aziende sanitarie regionali (ma quest ultimi non strumentali all assistenza sanitaria); l altro, il Fondo immobiliare sanità (FIS), i cui apporti siano di totale provenienza sanitaria e la cui destinazione sia esclusivamente sanitaria (ospedali, ambulatori, 8

9 strutture residenziali ecc.), nel presupposto che ne possa essere prevista l originaria destinazione d uso. Nella richiesta di parere si spiega che alla costituzione dei Fondi si procederebbe con le modalità di cui all art. 7 della L.R. 4 maggio 2012, n. 5; che la Regione Piemonte intende conferire ai fondi anche beni immobili che continuerebbero ad essere utilizzati come sedi istituzionali e uffici, divenendone l Amministrazione regionale conduttrice e riconoscendo al fondo sia gli oneri per le locazioni che per la gestione dei servizi necessari alla loro conduzione; che al FIS sopra citato verrebbero ceduti beni indisponibili delle Aziende sanitarie, che sarebbero riaffittati dal FIS alle Aziende stesse con appositi contratti di locazione al fine di consentire l utilizzo per continuare l attività sanitaria. La Regione chiede, pertanto, un parere in merito alla legittimità dell apporto della proprietà dei beni del patrimonio indisponibile suindicati (beni utilizzati quali sedi istituzionali o sedi per uffici, nonché beni degli enti del Servizio sanitario regionale destinati all assistenza sanitaria) ai costituendi fondi, purchè ne sia preservata l originaria destinazione d uso. Come noto, la disciplina positiva dei beni pubblici risiede, nelle sue linee fondamentali, nel codice civile, agli artt , i quali non danno un preciso contenuto alla nozione di proprietà pubblica, limitandosi a disciplinare il particolare regime giuridico dei beni che appartengono alla Pubblica Amministrazione, classificandoli in tre categorie: quella dei beni demaniali (art. 822 c.c.), quella dei beni patrimoniali indisponibili (art. 826 c.c.) e quella dei beni patrimoniali disponibili. A ciascuna categoria corrisponde un diverso regime giuridico sotto il profilo dell uso, della tutela e della circolazione, in ogni caso divergente rispetto a quello dei beni privati. Per quanto riguarda i beni patrimoniali indisponibili, le norme di riferimento sono gli artt. 826 e 828 c.c. Essi possono essere sia mobili che immobili e possono appartenere anche ad enti pubblici non territoriali. Essi hanno, nella sistematica del codice, carattere residuale: l art. 826, comma 1, del c.c., infatti, esordisce, in negativo, osservando che i beni "appartenenti allo Stato, alle Province e ai Comuni, i quali non siano della specie di quelli indicati dagli articoli precedenti, costituiscono il patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delle Province e dei Comuni". Analogamente a quanto previsto per i beni demaniali, anche per questi beni si profila una distinzione tra patrimonio necessario e patrimonio 9

10 accidentale, riconducibile all art. 826, commi 2 e 3, del c.c., che fa riferimento a beni patrimoniali per natura, in virtù delle loro caratteristiche oggettive (ad es. miniere, acque minerali termali, cave e torbiere) e a beni patrimoniali per destinazione (ad es. edifici destinati a sede di uffici pubblici), beni quest ultimi che abbisognano di un atto di destinazione, in quanto sono indisponibili in base ad una disposizione legislativa che li qualifica espressamente come tali o per effetto di un provvedimento dell Amministrazione che li assegna ad un determinato servizio. In quest ultimo caso, secondo giurisprudenza prevalente occorre, ai fini dell indisponibilità, il doppio requisito - soggettivo ed oggettivo della espressa manifestazione di volontà specifica dell Ente pubblico di destinare il bene ad un pubblico servizio e dell effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio. Correlativamente, la perdita dell indisponibilità avviene, per i beni indisponibili per natura, con il loro venir meno, per i beni indisponibili per destinazione (legislativa/amministrativa), con determinazione di pari rango che ne muti la destinazione. Riguardo al regime giuridico, i beni patrimoniali indisponibili sono vincolati ad una destinazione di pubblica utilità, che dà il carattere della indisponibilità, poiché, ai sensi dell art. 828, comma 2, del c.c., tali beni "non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti delle leggi che li riguardano". I beni patrimoniali indisponibili, perciò, sono commerciabili, ma sono gravati da uno specifico vincolo di destinazione all'uso pubblico, pur potendo formare oggetto di negozi traslativi di diritto privato (cfr. in tal senso Cass. SS.UU. 16 febbraio 2011, n. 3813). Essi pertanto sono alienabili (salvo rare eccezioni indicate dalla legge) e possono formare oggetto di diritti reali a favore di terzi se ciò sia compatibile con la loro specifica destinazione. Essi possono essere espropriati per la realizzazione di un opera pubblica, quando ciò sia necessario per il perseguimento di un interesse pubblico adeguatamente motivato dall autorità procedente e valutato comparativamente come meritevole di maggior tutela rispetto a quello soddisfatto dall originaria destinazione (cfr. in tal senso C.d.S., sez. IV, 29 aprile 1977, n. 439 confermato dall art. 4, co. 2, del D.P.R. 8 giugno 2001, n T.U. espr.), ciò in coerenza con il disposto dell art. 828, comma 2, del c.c., la cui ratio deve essere individuata appunto nel salvaguardare la destinazione dei beni dalle aggressioni dei privati o da atti di mala gestio. 10

11 Stando quindi alle disposizioni del c.c. sopra indicate, l apporto o il conferimento in fondi d investimento immobiliare di beni indisponibili (quali nel caso in esame, beni utilizzati quali sedi istituzionali o sedi per uffici, nonché beni degli enti del Servizio sanitario regionale destinati all assistenza sanitaria) potrebbe essere considerato legittimo purchè venga osservato il vincolo di destinazione dei beni stessi. Ritiene la Sezione, tuttavia, che ulteriori considerazioni si impongano alla luce delle disposizioni di leggi statali speciali intervenute a disciplinare i fondi d investimento immobiliare nello specifico ambito degli Enti pubblici. Dall analisi di tali disposizioni emergono in maniera testuale riferimenti espressi alla necessità che l apporto della proprietà in fondi immobiliari interessi i beni immobili pubblici disponibili. In primo luogo, l art. 58 del D.L. n. 112/2008, convertito nella L. n. 133/2008 prevede, al comma 1, che, per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di Regioni, Province, Comuni e altri Enti locali, nonché di società o enti a totale partecipazione dei predetti Enti, ciascuno di essi, con delibera dell'organo di Governo individua, redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Viene così redatto il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione nel quale, previa intesa, sono inseriti immobili di proprietà dello Stato individuati dal Ministero dell'economia e delle finanze - Agenzia del demanio tra quelli che insistono nel relativo territorio. L inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile, fatto salvo il rispetto delle tutele di natura storico-artistica, archeologica, architettonica e paesaggistico-ambientale (comma 2). Al comma 8 il medesimo articolo prevede che gli Enti proprietari degli immobili inseriti negli elenchi di cui al comma 1 possono conferire i propri beni immobili anche residenziali a fondi comuni di investimento immobiliare ovvero promuoverne la costituzione secondo le disposizioni degli articoli 4 e seguenti del D.L. 25 settembre 2001, n. 351, convertito con modificazioni dalla L. 23 novembre 2001, n

12 Secondo le predette disposizioni, dunque, gli Enti territoriali possono conferire ai fondi comuni d investimento immobiliare i beni immobili che sono stati inseriti nell elenco propedeutico alla redazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni, in quanto ritenuti non strumentali all esercizio delle proprie finalità istituzionali. Tant è che l inserimento nel piano ne determina la derubricazione in patrimonio disponibile. Inoltre, l art. 33 del D.L. n. 98/2011, convertito nella L. n. 111/2011, al comma 1, statuisce che Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze è costituita una società di gestione del risparmio avente capitale sociale pari ad almeno un milione di euro per l'anno 2012, per l'istituzione di uno o più fondi d'investimento al fine di partecipare in fondi d'investimento immobiliari chiusi promossi o partecipati da Regioni, Province, Comuni anche in forma consorziata o associata ai sensi del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ed altri Enti pubblici ovvero da società interamente partecipate dai predetti Enti, al fine di valorizzare o dismettere il proprio patrimonio immobiliare disponibile. D altro canto, nello stesso D.L. n. 98/2011, all art. 33, comma 2 e 8ter, nonché nella L.R. n. 5/2012, all art. 7, commi 2 e 4, l utilizzo dello strumento dei fondi immobiliari è subordinato dalla legge alla procedura prevista dall art. 58 del D.L. n. 112/2008, convertito nella L. n. 133/2008. In questo quadro normativo s inseriscono anche i commi 8ter e 8quater dell art. 33 del D.L. n. 98/2011, convertito nella L. n. 111/2011, i quali fanno espresso riferimento a immobili non utilizzati per finalità istituzionali. Il medesimo art. 33 citato, al comma 1, prevede la partecipazione a fondi titolari di diritti di concessione o d uso su beni indisponibili e demaniali che prevedano la possibilità di locare in tutto o in parte il bene oggetto della concessione, con ciò significando che, in relazione ai beni demaniali ed indisponibili, è ammessa la possibilità che siano conferiti ai fondi diritti di concessione o d uso. Infine, il comma 8bis del medesimo art. 33 del D.L. n. 98/2011, convertito nella L. n. 11/2011 fa riferimento all acquisto, da parte del fondo, di immobili ad uso ufficio di proprietà degli Enti territoriali utilizzati dagli stessi o da altre Pubbliche Amministrazioni qualora inseriti in programmi di valorizzazione, recupero e sviluppo del territorio (che quindi, presumibilmente, ne abbiano determinato la disponibilità). Anche l art. 6 della L. 12 novembre 2011, n. 183 (Legge di stabilità 2012), nel prevedere il conferimento o trasferimento a fondi di una 12

13 quota non inferiore al 20 per cento delle carceri inutilizzate e delle caserme assegnate in uso alle Forze armate dismissibili, intende far riferimento evidentemente a beni il cui vincolo d indisponibilità, esistente originariamente, successivamente (ma prima dell apporto ai fondi) sia venuto meno per mancata utilizzazione del bene o per valutazione dell Amministrazione in merito alla dismissibilità. Pertanto, dalle disposizioni di leggi suindicate intervenute in materia di fondi immobiliari pubblici, cronologicamente successive alle norme del c.c. e di evidente natura speciale, emerge che lo scopo perseguito dal legislatore statale è quello di valorizzare, gestire, ed alienare il patrimonio pubblico nel rispetto dei requisiti, dei vincoli e delle finalità proprie dei beni pubblici e dell intero sistema di tutele vigente in materia. Questa logica risultava già dai primi interventi normativi a favore della cosiddetta privatizzazione del patrimonio pubblico: si veda, in tal senso, l art. 7 del D.L. 15 aprile 2002, n. 63, convertito nella L. 15 giugno 2002, n. 112, ( Disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in materia di riscossione, razionalizzazione del sistema di formazione del costo dei prodotti farmaceutici, adempimenti ed adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture ), contenente la previsione di immodificabilità del regime giuridico dei beni demaniali e di salvaguardia dei vincoli gravanti sui beni trasferiti alla Patrimonio dello Stato s.p.a.. Nel caso di specie, la Sezione osserva, altresì, che il vincolo d indisponibilità si manifesta in tutta la sua pregnanza con particolare riferimento alla destinazione sanitaria di alcuni degli immobili che l Amministrazione intende conferire al Fondo e quindi con riferimento al perseguimento di un interesse pubblico correlato alla tutela di un bene la salute costituzionalmente garantito. In conclusione, la Sezione ritiene che sia da escludere la possibilità di apportare al fondo la proprietà dei beni indisponibili mantenendo nel contempo il vincolo d indisponibilità. Con riferimento al conferimento al fondo di diritti di concessione o d uso su beni indisponibili, con previsione di locare in tutto o in parte l oggetto della concessione, la Sezione, da un lato, rileva che l art. 33, comma 1, del D.L. n. 98/2011, convertito nella L. n. 111/2011, sopra citato prevede che Con successivo decreto del Ministro dell'economia e delle finanze possono essere stabilite le modalità di partecipazione del suddetto fondo a fondi titolari di diritti di concessione o d'uso su 13

14 beni indisponibili e demaniali, che prevedano la possibilità di locare in tutto o in parte il bene oggetto della concessione. Dall altro lato, tuttavia, la Sezione non può mancare di porre in evidenza che l applicazione di tale disposizione di legge statale non deve portare a violare od eludere vincoli di finanza pubblica parimenti posti da altre norme di legge statale. P.Q.M. la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte rende il parere richiesto dal Presidente della Regione Piemonte con nota pervenuta in data 18 marzo 2013, prot. n. 3343, nei termini indicati sopra. Copia del parere sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, all Amministrazione che ne ha fatto richiesta. Così deliberato in Torino nella camera di consiglio del 3 luglio Il Magistrato estensore F.to Dott.ssa Alessandra Olessina Il Presidente F.to Dott.ssa Enrica Laterza Depositato in Segreteria il 05/07/2013 Il Funzionario Preposto F.to Dott. Federico SOLA 14