PIETRO FRANZINA. Ricercatore nell Università degli Studi di Ferrara

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1 PIETRO FRANZINA Ricercatore nell Università degli Studi di Ferrara IL RUOLO DELLA RETE GIUDIZIARIA EUROPEA NELL APPLICAZIONE E NELLO SVILUPPO DEGLI STRUMENTI DELLA COOPERAZIONE GIUDIZIARIA IN MATERIA CIVILE ( * ) SOMMARIO: 1. L istituzione della rete giudiziaria europea nel quadro della comunitarizzazione del diritto internazionale privato e processuale. 2. La strategia della rete e le sue modalità di funzionamento. 3. Il coordinamento, in seno alla rete, dei diversi strumenti di cooperazione operanti negli Stati membri, al di là degli attuali limiti del diritto comunitario. 4. Il contributo della rete allo sviluppo della cooperazione giudiziaria in materia civile. 1. Adottata con lo scopo di «migliorare, semplificare e accelerare l effettiva cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri», la decisione 2001/470/CE del 28 maggio 2001, istitutiva della rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale, costituisce l unica misura a carattere non settoriale e con finalità non specifiche elaborata dalle istituzioni nel campo della cooperazione giudiziaria in materia civile. In essa si riflettono, anche in ragione di ciò, alcuni tratti di fondo dell azione intrapresa in quest area dalla Comunità europea. I compiti assegnati alla rete nell ambito della «comunitarizzazione» del diritto internazionale privato e processuale avviata a seguito del Trattato di Amsterdam del 1997 mettono in luce il carattere strumentale di tale struttura. I fini della rete sono infatti essenzialmente «esterni» ad essa, e possono essere identificati, in linea di massima, nei fini generali perseguiti dalla Comunità in forza degli articoli 61 e 65 del Trattato CE e nei fini particolari sottesi alle specifiche misure adottate sulla base di tali previsioni. L istituzione della rete risponde alla percepita necessità di agevolare il conseguimento di detti fini, promuovendo la corretta applicazione delle norme sovranazionali e accrescendo l effettività della cooperazione fra gli Stati membri. Benché funzionalmente collegata agli altri atti adottati nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile, la decisione istitutiva della rete si distingue da essi sotto diversi aspetti, e in particolare per la base giuridica * Il testo costituisce la versione sintetica e senza note di uno scritto destinato agli atti del Convegno interinale della Società italiana di Diritto internazionale, Verso un ordine comunitario del processo civile - Pluralità di modelli e tecniche processuali nello spazio europeo di giustizia Como, 23 novembre 2007.

2 rappresentata dall art. 61 e dall art. 66 del Trattato («Il Consiglio adotta misure atte a garantire la cooperazione tra i pertinenti servizi delle amministrazioni degli Stati membri nelle materie disciplinate dal presente titolo, nonché tra tali servizi e la Commissione») e per gli effetti che, di conseguenza, essa è in grado di produrre, per lo più non suscettibili di venire direttamente in rilievo nella sfera dei singoli. 2. Per «agevolare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri in materia civile e commerciale», e in particolare per «assicurare il corretto svolgimento dei procedimenti con risvolti transnazionali», per «agevolare le richieste di cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri» e per «garantire un applicazione effettiva e pratica degli atti comunitari o delle convenzioni vigenti tra due o più Stati membri» (art. 3), la strategia della rete si sviluppa su più piani: il piano dell informazione e quello del «dialogo» fra le autorità degli Stati membri coinvolte nella concreta esperienza della cooperazione giudiziaria. Per quanto concerne l informazione, la rete indirizza la propria attività verso due categorie di destinatari: i «membri della rete» e il pubblico in generale. Sono membri della rete, ai sensi dell art. 2 della decisione, i «punti di contatto» designati dai singoli Stati membri, le autorità centrali previste da atti comunitari o da norme interne e internazionali in tema di cooperazione giudiziaria in materia civile e commerciale, i magistrati di collegamento previsti dall azione comune 96/277/GAI che abbiano responsabilità nel campo civile e commerciale, e infine «qualsiasi altra autorità giudiziaria o amministrativa competente per la cooperazione giudiziaria in materia civile e commerciale la cui appartenenza alla rete sia giudicata opportuna dal rispettivo Stato membro». Nel «pubblico», invece, debbono ritenersi compresi, fra gli altri, gli esponenti delle professioni forensi ed i singoli individui che prendono parte o siano altrimenti interessati ai procedimenti giudiziari con implicazioni transfrontaliere. Le informazioni destinate a restare all interno della rete sono rappresentate per l essenziale dai dati identificativi dei componenti della rete stessa, completi dell indicazione dei mezzi di comunicazione di cui essi dispongono, delle loro competenze linguistiche e delle funzioni ricoperte; può peraltro essere inserita fra le informazioni riservate ai membri della rete ogni altra notizia che i punti di contatto nazionali ritengano utile ai fini del funzionamento della struttura (art. 13, par. 1, della decisione). Per la diffusione e l aggiornamento dell insieme di questi elementi, la Commissione ha predisposto un sistema elettronico crittografato ad accesso ristretto (art. 13, par. 2). Le informazioni destinate al pubblico sono invece organizzate all interno di un «sistema» (accessibile dal sito web della Commissione, all indirizzo nel quale debbono confluire, in particolare, gli atti delle istituzioni comunitarie relativi alla cooperazione giudiziaria in materia - 2 -

3 civile, vigenti o in preparazione, le misure nazionali volte a dare attuazione agli strumenti comunitari vigenti, le convenzioni internazionali relative in questo settore che siano in vigore per gli Stati membri (con le relative dichiarazioni e riserve), e gli «elementi pertinenti» della giurisprudenza comunitaria. Sempre all interno del sistema informativo rivolto al pubblico è previsto che trovino posto una serie di «schede». Queste, come prescrive l art. 15, debbono essere «pratiche e concise» e vanno redatte «in un linguaggio facilmente comprensibile» (un indicazione, questa, ancor più apprezzabile ora che il legislatore comunitario ha ritenuto di consentire alle parti del procedimento europeo di ingiunzione di pagamento e del procedimento europeo per le controversie di modesta entità di stare in giudizio senza il ministero di un difensore). Le informazioni da raccogliere nelle schede debbono vertere «in via prioritaria» sull accesso alla giustizia negli Stati membri, e in particolare sulle modalità da seguire per adire gli organi giurisdizionali e per beneficiare dell assistenza giudiziaria. Più in generale, esse debbono fornire indicazioni sui «principi del sistema giuridico e dell ordinamento giudiziario degli Stati membri», sulle norme nazionali in materia di notificazione e comunicazione degli atti, sulle norme e le procedure concernenti l esecuzione delle sentenze emesse in un altro Stato membro, sulla possibilità di ottenere misure conservative, sulla possibilità di comporre le controversie con metodi alternativi a quello ordinario nonché sulla organizzazione e il funzionamento delle professioni forensi. Spetta in particolare ai «punti di contatto» nazionali nei termini di cui all art. 5, par. 1, della decisione il compito di fornire le informazioni che si rendano necessarie ad una «buona cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri». Tali informazioni sono dovute agli altri punti di contatto, alle autorità centrali degli Stati membri, alle altre autorità di cui gli Stati membri abbiano chiesto l inserimento nella rete e, in generale, «alle autorità giudiziarie locali del rispettivo Stato membro», specie là dove tali informazioni servano a consentire di «presentare richieste di cooperazione giudiziaria attuabili e di stabilire i contatti diretti più appropriati». Ai punti di contatto è affidato altresì il compito di concorrere all aggiornamento delle predette informazioni, siano esse riservate alla rete o destinate al pubblico. Venendo alla strategia perseguita dalla rete sul piano del confronto fra le autorità degli Stati membri, l art. 4 della decisione 2001/470/CE ribadisce in termini generali l obiettivo di agevolare gli «opportuni contatti» tra i membri della rete, prevedendo «riunioni periodiche» tra i punti di contatto e gli altri componenti della struttura, e delineando in tal modo una stabile cornice di cooperazione fra le autorità nazionali interessate. Dette riunioni possono coinvolgere, a seconda dei casi, i soli punti di contatto (tenuti ad incontrarsi con cadenza almeno semestrale, ai sensi dell art. 9) o l insieme dei membri della rete (si tratta in questo caso di - 3 -

4 riunioni convocate dalla Commissione «ove opportuno» ed «in stretta collaborazione con la Presidenza del Consiglio e gli Stati membri», in conformità con quanto disposto dagli articoli 11 e 12 della decisione). Lo scopo delle riunioni che si svolgono all interno della rete è fondamentalmente quello di permettere ai punti di contatto e agli altri componenti della struttura «di conoscersi e di scambiare le proprie esperienze», e quello di «offrire una piattaforma di discussione per i problemi pratici e giuridici che gli Stati membri incontrano nel quadro della cooperazione giudiziaria» (art. 10). In questo contesto, volto a favorire il progressivo emergere di una cultura della cooperazione e a consolidare la reciproca fiducia fra le autorità coinvolte, non è comunque esclusa la possibilità di affrontare, se del caso, anche «questioni specifiche» (art. 11, par. 1). Per queste ultime, e in generale per i problemi suscettibili di insorgere in relazione a specifiche vicende di cooperazione, la rete dispone in realtà di prerogative particolari, sia pure non racchiuse entro schemi di funzionamento rigidamente predeterminati. È infatti previsto all art. 5, par. 2, lettere b) e c), che i punti di contatto nazionali possano «cercare soluzioni» alle difficoltà che possono insorgere in relazione determinate richieste di cooperazione, nonché «agevolare il coordinamento» del trattamento di specifiche richieste, in particolare ove più richieste delle autorità giudiziarie del rispettivo Stato membro debbano essere eseguite in un altro Stato membro. Rispetto a queste ipotesi, in cui ai membri della rete viene offerta la possibilità di agire su un piano «operativo», ancorché con semplici funzioni di supporto, la decisione si preoccupa soprattutto di assicurare il dovuto coordinamento con i provvedimenti che potrebbero essere adottati in via concorrente dalle «autorità incaricate di agevolare la cooperazione giudiziaria», istituite da atti comunitari e strumenti internazionali (autorità peraltro già presenti nella struttura della rete ai sensi del citato art. 2 della decisione). In proposito, si prevede che, ove si tratti di materie per le quali effettivamente esistano delle specifiche autorità, i punti di contatto nazionali cui venga sollecitato un contributo «operativo» per una specifica richiesta di cooperazione debbano invitare i richiedenti a rivolgersi a dette autorità (art. 5, par. 4). È poi stabilito, con una norma generale che conferma la «subordinazione» della rete rispetto alle autorità specifiche, che l integrazione nella rete delle autorità previste dagli atti comunitari o dalle convenzioni internazionali «lascia impregiudicate le competenze attribuite loro dall atto o dallo strumento che ne prevede la designazione» (art. 6, par. 1). In coerenza col carattere sussidiario della azione «operativa» consentita ai punti di contatto, l art. 6, par. 3, della decisione pone a carico di questi ultimi l obbligo di tenersi comunque a disposizione delle predette autorità «per fornire loro ogni possibile forma di assistenza»

5 Dalla breve analisi testé proposta emerge come le strategie perseguite dalla rete e le modalità che presiedono al suo pratico operare riflettano almeno due caratteristiche generali del «modello» di cooperazione tratteggiato dal diritto comunitario. In primo luogo, la ricerca della effettività, attestata, per un verso, dalla avvertita opportunità di favorire lo scambio e la circolazione delle informazioni, presupposto essenziale del successo e del pratico impiego dei provvedimenti normativi elaborati in quest ambito, e, per altro verso, dalle logiche informali ed «aperte» che ispirano il funzionamento della rete, indice della fiducia nutrita dalle istituzioni verso il metodo del dialogo fra gli interessati inteso come mezzo per risolvere le difficoltà che una «meccanica» applicazione delle norme potrebbe lasciare sussistere. In secondo luogo, la valorizzazione dei contatti diretti fra gli «attori» della cooperazione, e in particolare fra i giudici degli Stati membri; una sensibilità, quella che emerge dalla decisione istitutiva della rete, facilmente accostabile a quella che ha ispirato l azione della Comunità in alcuni segmenti specifici della cooperazione giudiziaria in materia civile (ad esempio, in tema di assunzione delle prove), dove ha propiziato l elaborazione di soluzioni innovative. Accentuando la dimensione giurisdizionale della cooperazione e riducendo corrispondentemente il peso delle sue componenti politiche e «burocratiche» l azione della Comunità europea si conferma particolarmente sensibile al profilo individuale della cooperazione stessa: quest ultima, pur senza smettere di costituire una forma di coordinamento fra le sfere di sovranità degli Stati coinvolti, viene sempre più visibilmente in rilievo anche come strumento a disposizione dei singoli per la realizzazione dei propri diritti in ambito transnazionale. È del resto proprio in funzione della valorizzazione dell aspetto privatistico della cooperazione giudiziaria che l impiego dei suoi strumenti tende a incentrarsi sull azione di chi il giudice, appunto è istituzionalmente chiamato a somministrare ai singoli la tutela giurisdizionale e ad assicurare alle parti il rispetto delle relative garanzie. 3. Anche sotto un diverso profilo la rete giudiziaria europea mette in evidenza alcuni caratteri di fondo (e nel contempo alcuni limiti) dell azione condotta dalla Comunità nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile. Come già si è avuto modo di osservare, l attività della rete non tocca soltanto la cooperazione realizzata mediante gli atti delle istituzioni comunitarie, ma abbraccia per espressa previsione della decisione anche settori regolati da accordi internazionali e fattispecie soggette alle sole norme interne: nella rete, creazione del diritto comunitario, possono dunque trovare «ascolto» situazioni che il diritto comunitario non regola né si appresta a regolare nell immediato futuro

6 L ordinamento comunitario, anche se con un atto che si limita a facilitare la circolazione delle informazioni e a promuovere i contatti fra le autorità statali, mostra in tal modo di volersi interessare in termini unitari all insieme delle manifestazioni della cooperazione giudiziaria in Europa, quali che siano i settori in cui questa esplica e la natura delle disposizioni che ne regolano lo svolgimento. L approccio «integrale» che ispira la rete giudiziaria europea fa in un certo senso da contraltare alla frammentarietà che tuttora caratterizza l azione comunitaria nel campo del processo civile. La disomogeneità dei modelli processuali nazionali e la difficoltà di elaborare soluzioni in grado di soddisfare le esigenze di un numero ormai elevato di Stati membri sono solo alcuni dei fattori che attualmente ostacolano, nel campo della cooperazione giudiziaria in Europa, l elaborazione di un quadro normativo che per unitarietà, interna coerenza e virtuale esaustività presenti i caratteri di un vero e proprio «sistema». A prescindere da ogni valutazione circa la reale necessità, o almeno l urgenza, di una simile «sistema», è indubbio che l articolata pluralità delle fonti che regolano la materia richieda almeno a fini pratici un adeguato sforzo di coordinamento. All interno della rete, questo sforzo può teoricamente svilupparsi lungo due direttrici, fra loro connesse. Da un lato, essendo stata prevista la designazione di un limitato numero di «punti di contatto» (uno per Stato, salvi casi eccezionali: art. 2, par. 2, della decisione), l istituzione della rete ha creato le condizioni affinché in ciascun paese esista tendenzialmente un unica sede (o poche sedi, fra loro collegate) deputata all esame e alla discussione delle esperienze e delle difficoltà attinenti ai vari «livelli» della cooperazione, favorendo così il coordinamento verticale dei relativi regimi. Dall altro, integrando in seno alla rete l insieme delle autorità statali competenti ad agevolare la cooperazione giudiziaria in materia civile, a prescindere dalla natura comunitaria, convenzionale o interna delle relative norme istitutive, la rete promuove l instaurazione di un dialogo che tende a superare le divisioni settoriali, favorendo un raccordo orizzontale delle rispettive discipline o almeno una loro complessiva considerazione. Le possibili implicazioni di questa seconda direttrice di coordinamento non sono del resto circoscritte alla sfera della cooperazione giudiziaria in materia civile e commerciale, essendo possibile l instaurazione di contatti con altre «reti» operanti in ambito comunitario nel settore della giustizia, quali la rete giudiziaria europea in materia penale o la rete dei centri europei dei consumatori (c.d. ECC-Net). 4. Resta da chiedersi, a questo punto, se la rete giudiziaria costituisca un meccanismo volto semplicemente a migliorare l applicazione degli attuali strumenti della cooperazione giudiziaria o possa concorrere, a qualche titolo, al loro sviluppo

7 La rete, beninteso, non gioca formalmente alcun ruolo nel processo che conduce alla adozione (e al ricambio) delle norme comunitarie relative al settore in esame, neppure un ruolo consultivo o di stimolo. Ciò tuttavia non esclude che dall attività della rete possano emergere elementi capaci di ispirare il legislatore comunitario nell opera di avanzamento della cooperazione giudiziaria in Europa. Una simile azione di impulso potrebbe nei fatti essere svolta a partire dalla elaborazione di best practices, cioè dalla fissazione ovviamente senza effetti vincolanti di modelli di cooperazione che le stesse autorità interessate giudichino «opportuni», in quanto capaci di accrescere l efficienza delle misure comunitarie esistenti o un loro migliore raccordo fra esse e le norme interne e internazionali in questo settore. L art. 10, lett. c), della decisione istitutiva della rete prevede in proposito che le riunioni periodiche dei punti di contatto dovrebbero consentire, fra le altre cose, di «individuare le migliori prassi nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile e commerciale» e «garantire la diffusione delle relative informazioni all interno della rete». L apporto che la rete è teoricamente in grado di fornire alla elaborazione di nuovi strumenti di cooperazione e alla revisione di quelli attuali non può, evidentemente, essere sopravvalutato. Sarebbe tuttavia eccessivo negarvi qualsiasi rilevanza. Considerato il modo in cui la rete è organizzata ed opera, il contributo che essa può offrire al confronto fra le istituzioni politiche avrebbe infatti per definizione il non trascurabile vantaggio di nascere dall esperienza pratica, di contemplare soluzioni tecnicamente percorribili e di riflettere schemi di cooperazione capaci di un impiego effettivo