REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha DECISIONE

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1 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 3267/04 Reg.Dec. N Reg.Ric. ANNO 2003 Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente DECISIONE sul ricorso in appello proposto dal Comune di Corigliano Calabro, in persona del sindaco dott. Giovanni Battista Genova, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Alberto Romano presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n contro - Gaeatani Ferdinando, Niccolò e Sveva, rappresentati e difesi dall avv. Mario Bruni presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Roma, Via del Gambero, n il Ministero per i Beni e le Attività Culturali presso i cui Uffici è per legge domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12. per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, sede di Catanzaro, n del 14 luglio Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati Ferdinando, Niccolò e Sveva Gaetani e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali. A.L.

2 2 Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Alla pubblica udienza del 23 marzo 2004 relatore il Consigliere Guido Salemi. Uditi l avv. Romano e l avvocato dello Stato Nicoli. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: F A T T O Con sentenza n del 14 luglio 2003, il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, sede di Catanzaro, accoglieva il ricorso presentato in data 20 dicembre 2001 dai signori Ferdinando, Niccolò e Sveva Gaetani, nella parte in cui questi chiedevano il risarcimento del danno per equivalente monetario per l intervenuta accessione invertita della quota di una unità immobiliare, situata nel Comune di Corigliano Calabro, all interno del Castello Ducale, edificio sottoposto a vincolo ai sensi del D.Lgs. n. 490/1999 in quanto di notevole interesse storico-artistico. La vicenda traeva origine dalla delibera consiliare n. 27 del 18 marzo 1991, con la quale il Comune di Corigliano Calabro aveva approvato il progetto di consolidamento, restauro e destinazione d uso del Castello Ducale, provvedendo a dichiarare nel contempo l opera di pubblica utilità nonché urgenti e indifferibili i lavori e, successivamente, il 31 luglio 1992, decretato l occupazione d urgenza dell immobile in questione per cinque anni dalla data dell immissione in possesso (avvenuta l 8 settembre 1992). Con il proposto gravame i signori Gaetani impugnavano gli atti, adottati nell ottobre e novembre 2002, con cui avevano avuto notizia dell esistenza

3 3 di una procedura espropriativa riguardante l immobile di loro proprietà, chiedendo altresì l accertamento dell illiceità del comportamento dell Amministrazione e dell occupazione dell immobile con obbligo per quest ultima di restituire l immobile stesso, nonché la condanna al risarcimento del danno loro arrecato sino alla restituzione ovvero, in via subordinata, il risarcimento del danno per equivalente monetario. Con la summenzionata sentenza, il T.A.R. rilevava, in via preliminare, che la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a termini dell art. 7 della legge n. 205 del 2000 e, nel merito, che non poteva accogliersi la domanda di retrocessione dell immobile, risultando dalla documentazione in atti che, a seguito della contestata procedura condotta dall Amministrazione comunale, il Castello Ducale aveva subito una ristrutturazione funzionale ed un mutamento di destinazione di uso per attività museali tali da comportare una sua irreversibile destinazione unitaria all uso pubblico. Ciò posto, il T.A.R. accoglieva la domanda di risarcimento del danno, disponendo che tale danno doveva essere commisurato al valore di mercato del bene al momento della scadenza dell occupazione legittima; che a detta somma accedevano gli interessi legali, calcolati anno per anno sul valore della somma via via rivalutata; che la somma così liquidata doveva essere rivalutata sulla base dell inflazione sopravvenuta fino alla data della decisione; che, per la determinazione del quantum del risarcimento si doveva fare applicazione del particolare meccanismo previsto dall art. 35, comma 2, del D.Lgs. n. 80 del 1998 e che, a tal fine, si assegnava al responsabile del

4 4 competente Ufficio del Comune un termine di 30 giorni al fine di presentare una proposta complessiva di risarcimento. Con ricorso notificato il 10 e l 11 ottobre 2003, il Comune di Corigliano Calabro ha proposto appello avverso la summenzionata sentenza. A suo avviso, la controversia esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo, poiché l art. 34 del D.Lgs. n. 80 del 1998, come sostituito dall art. 7, comma 1, della legge n. 205/2000, devolve a detto giudice le controversie aventi per oggetto atti, provvedimenti e comportamenti della p.a. in materia urbanistica ed edilizia e non in materia di occupazione acquisitiva e la vicenda della c.d. accessione invertita rimane del tutto estranea ed esterna sia alla materia dell urbanistica in generale che, a maggior ragione, dell edilizia in particolare. Inoltre, come l appellante soggiunge, non si tratta neppure di una vicenda di risarcimento di danni patrimoniali, conseguenti all annullamento di provvedimenti amministrativi, per cui non può invocarsi neanche l art. 7, comma 3, della legge T.A.R., come modificato dalla legge n. 205/2000, che ha attribuito al G.A. la giurisdizione in tema di risarcimento dei danni, quando questi derivino dall annullamento di provvedimenti amministrativi, sindacati dal G.A.; che, nel caso in questione, come precisato dallo stesso T.A.R., gli atti impugnati in primo grado non erano suscettivi di gravame perché non aventi valore provvedimentale, sicché la sentenza si è occupata, in via principale, solo e soltanto del risarcimento del preteso danno da c.d. occupazione acquisitiva e, dunque, di una domanda che non rientrava nella giurisdizione del G.A.

5 5 In ogni caso, la sentenza, sarebbe nel merito errata, avendo omesso di considerare che dal valore di mercato dell immobile doveva detrarsi la minusvalenza derivante dal vincolo storico-artistico ex legge n. 1089/1939 e dallo stato di degrado ed, infine, che gli interessi legali sulla somma rivalutata erano dovuti solo dalla data della liquidazione. Con atto depositato il 4 novembre 2003, si sono costituiti in giudizio gli appellati signori Gaetani. Sia nell atto di costituzione in giudizio che in successiva memoria, gli appellati hanno contestato la fondatezza dei motivi di appello, concludendo per la reiezione del gravame. Si è altresì costituito in giudizio il Ministero per Beni e le Attività culturali. Alla pubblica udienza del 23 marzo 2004, il ricorso è stato trattenuto in decisione. D I R I T T O 1.- Forma oggetto del ricorso in appello la sentenza n del 14 luglio 2003 con cui il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, sede di Catanzaro ha accolto in parte il ricorso proposto dai signori Ferdinando, Niccolò e Sveva Gaetani, condannando il Comune di Corigliano Calabro a risarcire ai medesimi il danno per equivalente monetario derivante dall intervenuta accessione invertita della quota di una unità immobiliare, situata nel territorio comunale all interno del Castello Ducale. 2.- Si palesa fondato il motivo di appello con cui il Comune appellante ha dedotto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia in questione.

6 6 La fattispecie concreta va esaminata alla stregua dell art. 34 del D.L.vo 31 marzo Detta norma, nel testo anteriore all entrata in vigore della legge 21 luglio 2000, n. 205, dispone, al comma 1, che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle Amministrazioni pubbliche ; prescrive, poi, al comma 2, che agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell uso del territorio e precisa, al comma 3, che nulla è innovato in ordine: a) alla giurisdizione del tribunale superiore delle acque; b) alla giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell adozione di atti di natura espropriativi o ablativa. L art. 34 del D.L.vo n. 80 del 1998, come già notato dall Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (con l ordinanza 30 marzo 2000 n. 1), ha notevolmente esteso la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui si chieda la tutela rispetto ai comportamenti delle Amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia, precisando che (ai soli fini del riparto delle giurisdizioni e senza interferire sui rapporti tra lo Stato e le Regioni) la materia dell urbanistica concerne tutti gli aspetti dell uso del territorio (e, dunque, riguarda ogni modifica del territorio, l ambiente, il paesaggio e le loro componenti); per cui in tali materie, il giudice amministrativo è il giudice di ogni controversia di cui sia parte una pubblica Amministrazione e valuta la fattispecie sulla base delle regole di diritto pubblico, rilevanti nel settore, anche ai fini della liquidazione del

7 7 danno ingiusto subito. La disposizione ha comportato, come anche rilevato dalle Sezioni unite della Corte di Cassazione (con la sentenza 22 luglio 1999 n. 500), il superamento del tradizionale sistema del riparto della giurisdizione in riferimento alla dicotomia diritto soggettivo-interesse legittimo, a favore della previsione di un riparto affidato al criterio della materia. Successivamente, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (con la decisione 14 luglio 2000 n. 494) hanno aderito al concetto quanto mai ampio di urbanistica, deducibile dal tenore letterale dell art. 34, comma 1, D.L.vo n. 89 del Ciò, tuttavia, non sottrae l interprete all esigenza di accertare l ambito applicativo cui l espressione tutti gli aspetti dell uso del territorio si riferisce. In relazione alla materia dell espropriazione, la prevalente giurisprudenza amministrativa si è pronunciata nel senso che rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo ogni controversia in cui la pretesa azionata riguarda la declaratoria dell avvenuta acquisizione del diritto di proprietà per la così detta accessione invertita e la condanna dell Amministrazione al risarcimento del danno (cfr., in particolare, C.S.I., 14 giugno 2001, n. 296; C.d.S., Sez. IV, 14 dicembre 2002 e A.P. 26 marzo 2003, n. 4). Il Collegio è dell avviso che siffatto orientamento debba essere rimeditato alla stregua delle osservazioni e puntualizzazioni che sull argomento sono state recentemente svolte dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sentenza 6 giugno 2003, n. 9139).

8 8 Ad avviso della Corte di Cassazione, nell urbanistica (o anche nell edilizia) pure un comportamento tenuto dalla P.A. (o da soggetto a questa equiparato) può assumere rilevanza giuridica come espressione di un potere amministrativo, purché però sia collegabile ad un fine pubblico o di pubblico interesse legalmente dichiarato; in difetto di ciò non si è in presenza di un comportamento della P.A. in materia urbanistica ed edilizia, ma soltanto di un comportamento materiale che, qualora sia lesivo di situazioni giuridiche di altri soggetti, integra un fatto illecito generatore di danno, esulante dall ambito applicativo dell art. 34 del D.L.vo n. 80 del Facendo applicazione del suesposto criterio ermeneutico al tema dell'occupazione c.d. appropriativa, la Corte ha osservato che dall ambito di applicazione di siffatta occupazione devono essere esclusi i comportamenti della P.A. non collegati ad alcuna utilità pubblica formalmente dichiarata, o per mancanza ab initio della dichiarazione di pubblica utilità o perché questa è venuta in seguito ad annullamento dell atto in cui essa era contenuta o per scadenza dei relativi termini. In tali vicende definite di occupazione usurpativa non si produce l effetto acquisitivo a favore della P.A., il proprietario può chiedere la restituzione del fondo occupato e, se a tanto non ha interesse (e quindi vi rinunzi, anche per implicito), può avanzare domanda di risarcimento del danno, che deve essere liquidato in misura integrale. In sintesi, esiste un rapporto di necessaria implicazione tra una efficace dichiarazione di pubblica utilità e la configurabilità di un opera pubblica. Non può aversi quest ultima se manca la prima. Pertanto, in difetto di una valida e perdurante dichiarazione di pubblica utilità dell opera in ragione

9 9 della quale è stata disposta l occupazione di un fondo, non si realizza il fenomeno della c.d. accessione invertita, ma soltanto un fatto illecito generatore di danno, che esula dalla previsione dell art. 34 del L.vo n. 80 del 1998, onde non è ravvisabile la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ivi contemplata. E non è ravvisabile neppure la giurisdizione generale di legittimità dello stesso giudice, in quanto nell occupazione usurpativa non sono configurabili situazioni giuridiche aventi consistenza di interessi legittimi, bensì di diritto soggettivo (quando si tratti di azioni restitutorie o risarcitorie correlate al diritto di proprietà), oppure situazioni possessorie la cui tutela è demandata al giudice ordinario in assenza di norme che ne affidino la cognizione ad altro giudice. Nella vicenda in esame si configura una occupazione usurpativa, giacché alla procedura di occupazione d urgenza dell immobile non ha fatto seguito la pronuncia di espropriazione nel termine quinquennale previsto dalla delibera comunale n. 27 del 18 marzo 1991 e si è verificata una irreversibile trasformazione del bene occupato. Né è possibile accettare l assunto della difesa degli appellati secondo cui alla fattispecie in esame si applicherebbe la normativa contenuta nel testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazioni per pubblica utilità di cui al D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, atteso che tale normativa è entrata in vigore il 30 giugno 2003, secondo quanto disposto dal decreto legislativo 27 dicembre 2002, n In conclusione, per le suesposte considerazioni, l appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza appellata, deve essere dichiarato il difetto

10 10 di giurisdizione del giudice amministrativa sul ricorso proposto dagli appellati. Circa le spese e gli altri oneri del giudizio, si ravvisano giusti motivi per compensarli tra le parti per entrambi i gradi del giudizio. P. Q. M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il ricorso in appello indicato in epigrafe e, per l effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul ricorso proposto dagli appellati indicati in epigrafe. Compensa tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma, il 23 marzo 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori: Giorgio Giovannini Luigi Maruotti Carmine Volpe Giuseppe Minicone Guido Salemi Presidente Consigliere Consigliere Consigliere Consigliere, relatore Presidente Consigliere Estensore Segretario

11 11 DEPOSITATA IN SEGRETERIA il... (Art. 55, L.27/4/1982, n.186) Il Direttore della Sezione CONSIGLIO DI STATO In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta) Addì...copia conforme alla presente è stata trasmessa al Ministero... a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642 Il Direttore della Segreteria