Fatto SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

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1 Archivio selezionato: Sentenze Cassazione civile Autorità: Cassazione civile sez. un. Data: 25/10/2004 n Classificazioni: GIURISDIZIONE CIVILE - Giurisdizione ordinaria e amministrativa - - autorità giudiziaria ordinaria REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Dott. DELLI PRISCOLI Mario - Primo Presidente f.f. - Dott. MENSITIERI Alfredo - Consigliere - Dott. PREDEN Roberto - Consigliere - Dott. NAPOLETANO Giandonato - Consigliere - Dott. ALTIERI Enrico - rel. Consigliere - Dott. VARRONE Michele - Consigliere - Dott. LUCCIOLI Maria Gabriella - Consigliere - Dott. GRAZIADEI Giulio - Consigliere - Dott. FOGLIA Raffaele - Consigliere - ha pronunciato la seguente: SENTENZA sul ricorso proposto da: REGIONE CALABRIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA TIBULLO 13, presso lo studio dell'avvocato CLAUDIO LARUSSA, giusta delega a margine del ricorso; - ricorrente - contro F.LLI ROMANO S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BARBERINI 86, presso lo studio dell'avvocato FABRIZIO CRISCUOLO, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso; - controricorrente - avverso la sentenza n. 139/03 della Corte d'appello di CATANZARO, depositata il 13/03/03; udita la relazione della causa svolta nella Pubblica udienza del 08/07/04 dal Consigliere Dott. Enrico ALTIERI; uditi gli Avv.ti Claudio LARUSSA e Fabrizio CRISCUOLO; udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. PALMIERI Raffaele che ha concluso per il rigetto del ricorso, giurisdizione dell'a.g.o.. Fatto SVOLGIMENTO DEL PROCESSO La Fratelli Romano s.p.a., esercente servizi di trasporti in concessione, con ricorso depositato il 27 maggio 1998 otteneva dal presidente del tribunale di Catanzaro decreto, col quale veniva ingiunto alla Regione Calabria il pagamento della somma di lire , a titolo d'interessi sui contributi tardivamente erogati dallo stesso ente ai sensi della legge n. 151 del 10 aprile 1981 e della legge regionale 24 marzo 1982, n. 7, il cui art. 8 stabiliva che il pagamento dei detti contributi andava effettuato con decreto del Presidente della Giunta Regionale a trimestralità anticipate, da corrispondere nei mesi di gennaio, aprile, luglio ed ottobre di ogni anno. La Regione proponeva opposizione con atto notificato il 7 luglio 1998, deducendo pregiudizialmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia in

2 materia di pubblico servizio in concessione, devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 5 della legge 6 dicembre 1971, n Nel merito, contestava la fondatezza della pretesa. Il tribunale dichiarava il proprio difetto di giurisdizione e revocava il decreto ingiuntivo opposto, osservando che la posizione dell'impresa in relazione all'erogazione e determinazione del contributo doveva qualificarsi come interesse legittimo, essendo previsto un procedimento amministrativo volto alla quantificazione dei contributi, nel quale erano attribuiti alla Giunta Regionale poteri discrezionali di valutazione, parametrati ad una generalizzata e standardizzata rilevazione dei costi e ricavi del servizio e delimitati, comunque, dalle disponibilità finanziarie. Alla determinazione della Giunta, da considerarsi come provvedimento interno, doveva seguire un atto del Presidente di quell'organo, necessario per spiegare efficacia nei confronti dei terzi. Nella specie, inoltre, le somme - secondo la previsione del citato art. 8 - erano state erogate a titolo di acconto, non essendo ancora stato determinato il corrispettivo dagli organi della Regione. Tale sub- procedimento non faceva mutare la posizione soggettiva dell'impresa, configurabile come interesse legittimo, sia in relazione ai contributi, sia in relazione agli interessi. Non poteva neppure configurarsi un diritto soggettivo, del tutto autonomo, in relazione alla corresponsione degli acconti, in quanto questi, per legge, dovevano esser pagati sempre su decreto del Presidente, prescindendosi dalla cadenza temporale trimestrale cui l'impresa faceva, invece, riferimento. Con sentenza 3-13 marzo 2003 la corte d'appello di Catanzaro, in accoglimento del gravame della Comem s.p.a., dichiarava la giurisdizione del giudice ordinario e rimetteva le parti dinanzi al giudice di primo grado, con la seguente motivazione: negli articoli 8 e 5 della l.r. 24 marzo 1982, n. 7, modificata dalla l.r. 11 luglio 1983, n. 22, era contemplato un sistema di erogazione ordinario che, all'esito di un procedimento e sulla scorta di criteri di valutazione - non automatici - previsti dalla legge determina annualmente i contributi da erogare alle imprese. I provvedimenti terminali sono adottati dalla Giunta Regionale, che stabilisce la quota di contributi spettante per ciascuna impresa e per ciascun anno, mentre l'erogazione avviene con decreto del Presidente della Giunta, a trimestralità anticipate; accanto a tale procedimento ne è previsto un altro, autonomo e distinto, per l'erogazione di acconti, non inserentesi in quello principale e ad esso alternativo, il quale, pur costituendo un rimedio eccezionale, era divenuto per diversi lustri il normale modus operandi. L'art. 8, nel testo modificato dalla l.r. n. 22 del 1983, stabiliva che "nelle more della determinazione dei costi standardizzati consuntivi e della quantificazione dei contributi di cui al precedente articolo 5, gli acconti vengono erogati sulla scorta di un piano di riparto approvato dalla Giunta Regionale sulla base degli standards determinati in via preventiva, delle percorrenze autorizzate, e del maggiore costo derivante dall'applicazione del contratto unico, rapportandone l'entità ai finanziamenti annui". Anche in tal caso l'erogazione avveniva con decreto del presidente della Giunta; le sovvenzioni di esercizio devono ritenersi - secondo la giurisprudenza di legittimità - ricomprese negli "altri corrispettivi" di cui all'art. 5 della legge n. 1034/71, per cui le relative controversie appartengono alla giurisdizione ordinaria, costituendo la sovvenzione un'attribuzione patrimoniale erogata in forza dello svolgimento del servizio; per quanto riguarda la posizione soggettiva del concessionario relativamente alla erogazione degli acconti, una volta adottato il piano di riparto i la discrezionalità da parte della Giunta Regionale si era consumata, con conseguente attribuzione del contributo e la sua quantificazione; e tale posizione è da configurarsi come diritto soggettivo, essendo la successiva attività del tutto vincolata; il rapporto tra concessionario beneficiario e amministrazione era, così, configurabile come

3 rapporto obbligatorio, al quale era indifferente la forma richiesta per la concreta erogazione, non discutendosi sulla determinazione del contributo; nella specie i pagamenti relativi agli anni erano stati effettuati e gli atti esecutivi - e vincolati - dei piani di riparto facevano a questi ultimi riferimento. Circa l'esistenza dei detti piani non vi era alcuna contestazione, facendo la Regione questioni solo sulla mancanza del decreti presidenziali e sulla mancanza di determinazione del contributo in via ordinaria, fattispecie estranea alla presente causa; non assumeva alcun rilievo la l.r. n. 12 del 1997, prevedente la possibilità della Regione di destinare le disponibilità finanziarie autorizzate dal bilancio regionale ai contributi alle imprese concessionarie dei servizi di trasporto per la copertura dei disavanzi di esercizio dal 1 gennaio 1987 al 31 dicembre Ciò incideva, infatti, su un aspetto diverso del rapporto, regolato dall'art. 8, comma 7, della l.r. n. 7 del 1982, secondo il quale le eventuali perdite o disavanzi non coperti da contributi regionali restavano a carico delle singole imprese. La disposizione, espressamente finalizzata al risanamento dei trasporti pubblici locali di competenza regionale, concerneva, non l'ordinarietà della gestione e della remunerazione del servizio in concessione, ma incideva sui disavanzi che dovessero essersi verificati a cagione della differenza tra l'importo delle sovvenzioni e i costi effettivamente sostenuti dall'impresa. Si trattava, in sintesi, di attività politica diretta a sanare una non corretta amministrazione del settore, destinando le disponibilità finanziarie alla copertura di voci estranee allo specifico oggetto del rapporto. Avverso tale sentenza la Regione Calabria ha proposto ricorso per Cassazione, sulla base di tre mezzi di annullamento, coi quali viene riproposta, sotto diversi profili, la questione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario. La Fratelli romano s.p.a. resiste con controricorso. 2. I motivi di ricorso Col primo motivo la Regione Calabria denuncia violazione e falsa applicazione degli articoli 5 e 8 della l.r. 24 marzo 1982, n. 7, modificata dalla l. r. 11 luglio 1983, n. 22; violazione e falsa applicazione degli articoli 2 e 5 l. n del 1971; violazione dei principi in materia di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo; omessa, insufficiente, erronea motivazione circa il contenuto dei documenti e degli atti di causa ai fini del riparto della giurisdizione, in relazione all'art. 360, comma 1, n. 1, 3 e 5, cod. proc. civ. Deduce la ricorrente: la determinazione annuale dei contributi per ciascuna azienda viene stabilita, secondo l'art. 5 della legge regionale n. 7 del 1982, in base ad una serie di criteri; secondo l'art. 8, comma 5 della stessa legge, nelle more della determinazione dei contributi potevano essere erogati acconti, sulla base di un piano di riparto approvato dalla Giunta Regionale, sulla base degli standards approvati in via preventiva delle percorrenze autorizzate e del maggior costo derivante dal contratto unico, rapportandone l'entità ai finanziamenti annui. Sulla base degli elementi raccolti, la Giunta deliberava i recuperi o i contributi a conguaglio. Secondo la Regione, l'ampia discrezionalità che connota l'azione complessiva dell'amministrazione aveva giustamente determinato il primo giudice a intravedere nell'iter previsto dall'art. 8, comma 5, il carattere di subprocedimento inserito in quello più generale per l'erogazione dei contributi, subprocedimento che non faceva acquistare in capo alle imprese alcuna posizione di diritto soggettivo. All'epoca, il procedimento disciplinato dagli articoli 3 e 5 non si era ancora concluso. viene evidenziata la natura strettamente dipendente dei due procedimenti, nascente dall'ultimo inciso dell'art. 8, comma 5, il quale, stabilendo lo stretto rapporto tra entità degli acconti e quella dei finanziamenti annui, costituiva una subordinazione della concessione dell'acconto a quella successiva del contributo. Non si poteva parlare, quindi, di nascita del diritto soggettivo sulla base del mero versamento degli acconti, né poteva ipotizzarsi l'esistenza di pretese risarcitorie in relazione al versamento di un acconto, quando non si conosce l'esatto ammontare della somma da anticipare. Solo a seguito delle deliberazioni previste dal comma 7 dell'art. 8, con

4 le quali viene definitivamente determinata l'entità del contributo, sussiste la certezza, liquidità ed esigibilità del credito, da cui far scaturire l'affermato danno da ritardo Col secondo motivo, denunciando violazione e falsa applicazione degli articoli 5 e 8 l.r. n. 7 del 1982 e delle norme e principi in tema di riparto della giurisdizione, nonché omessa, insufficiente ed erronea motivazione, in relazione all'art. 360, 1 comma, n. 1, 3 e 5, cod. proc. civ., la ricorrente lamenta che la corte di merito avrebbe erroneamente affermato l'esistenza di un diritto soggettivo, sulla base della mera constatazione del pagamento di acconti, ritenendo che lo stesso diritto nasceva dalla legge, e non dalla conclusione del procedimento amministrativo. Viene, inoltre, censurata la motivazione della sentenza nella parte in cui è stato affermato che la Regione non aveva svolto alcuna contestazione circa l'esistenza delle deliberazioni relative ai piani di riparto degli acconti. Deduce, in proposito, la Regione che, fin dall'atto di costituzione in giudizio, era stata contestata la mancanza dei provvedimenti formali richiesti dalla legge, e precisamente le deliberazioni della Giunta Regionale sui costi standardizzati in via preventiva e i relativi piani di riparto, e i decreti del Presidente della Giunta di erogazione degli acconti Col terzo motivo, denunciando violazione e falsa applicazione degli articoli 4, 5 e 8 della l.r. n. 7 del 1982 e delle norme e principi sul riparto della giurisdizione, nonché omessa, insufficiente motivazione, in relazione all'articolo 360, n. 1, 3 e 5, cod. proc. civ., la ricorrente lamenta che la sentenza non abbia adeguatamente valutato e considerato il meccanismo di concessione delle sovvenzioni, alla luce dei principi - generali e specifici - che regolano la materia. È sempre necessario, infatti, l'estrinsecarsi della volontà dell'ente pubblico attraverso atti formali, considerando che l'attività in questione trova un limite nell'esistenza di fondi appositamente stanziati. Nella specie, i contributi e gli acconti sono condizionati alla capienza del fondo nazionale per i trasporti di cui all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n Sarebbe, per conseguenza, erroneo ritenere l'esistenza di un rapporto obbligatorio sulla base dell'emissione dei mandati di pagamento. La ricorrente richiama la giurisprudenza delle Sezioni Unite, e in particolare la sentenza 25 aprile 2000, n. 288, secondo la quale, fino a quando l'amministrazione non abbia emanato il provvedimento che la renda debitrice, e cioè l'atto finale del procedimento, il privato non è titolare di un diritto soggettivo. Diritto MOTIVI DELLA DECISIONE Le censure della Regione ricorrente, che devono essere congiuntamente esaminate in quanto strettamente connesse tra loro, non meritano accoglimento. Per risolvere la questione di giurisdizione sono necessari alcuni brevi richiami alla disciplina della materia. È da premettere che deve essere condivisa la statuizione della sentenza - peraltro non specificamente censurata dalla ricorrente - con la quale gli acconti erogati a titolo di contributo di esercizio sono stati definiti "corrispettivi" ai sensi dell'art. 5 della legge n del 1971, con la conseguente sottrazione delle relative controversie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di pubblici servizi. Si tratta, indubbiamente, di prestazioni incombenti all'amministrazione, non nei confronti della generalità, ma a favore di concessionari di pubblico servizio di trasporti, che trovano la loro causa genetica nel rapporto intercorrente tra la stessa amministrazione concedente e concessionario, e sono destinate a indennizzare i concessionari di particolari costi sostenuti per la prestazione del servizio. Il regime giuridico vigente sulla tutela giurisdizionale delle situazioni che scaturiscono da tale rapporto obbligatorio si estende, ovviamente, agli interessi di mora, che costituiscono accessori del debito

5 principale dell'amministrazione. Pertanto, la questione di giurisdizione deve essere risolta alla stregua del criterio generale di riparto, fondato sulla distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo, secondo le regole elaborate dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite in tema di sovvenzioni. Secondo la Regione, applicando tali regole, la posizione del concessionario in relazione all'erogazione di acconti sui contributi si configurerebbe come interesse legittimo, non essendosi esaurito il relativo procedimento. Secondo la disciplina dettata dalla legge regionale n. 7 del 1982, modificata dalla legge regionale n. 22 del 1983, i contributi, anche in forma di acconto, sono erogati, previa determinazione della Giunta regionale, con decreto del Presidente della Giunta, atto che, nella specie, non risulterebbe emanato. La tesi dell'amministrazione, pur partendo da un'esatta enunciazione di principio, non tiene conto della specifica disciplina che regola la materia, disciplina che è stata correttamente interpretata dalla corte di merito, le cui argomentazioni devono, in sostanza, essere condivise. Secondo l'art. 8 della legge regionale n. 7 del 1982, la determinazione degli acconti dovuti alle singole imprese è rimessa ad apposito atto della Giunta regionale, col quale viene formato un piano di riparto, sulla base di alcuni standards valutativi. Il comma terzo dello stesso articolo prevede che l'erogazione del contributo, a titolo definitivo o di acconto, sia effettuata con decreto del Presidente della Giunta regionale. Il procedimento per la determinazione dei contributi a titolo di acconto ricalca lo schema di quello previsto per i contributi a titolo definitivo, in relazione ai quali, secondo l'art. 5, è rimessa ad apposito atto della Giunta regionale la concreta determinazione del contributo dovuto a ciascuna impresa. Pertanto, una volta individuate dalla Giunta regionale le imprese che hanno diritto al contributo, a titolo di acconto o definitivo, e determinata con lo stesso atto la misura dei contributi dovuti, in sede di concreta erogazione al Presidente della Giunta non è attribuita alcuna valutazione discrezionale. Deve, pertanto, condividersi la decisione impugnata, là dove ha affermato che l'amministrazione regionale, attraverso l'emanazione degli atti che gli articoli 5 e 8 della legge, ha consumato ogni spazio di discrezionalità. Tale considerazione, peraltro, non sarebbe sufficiente a fondare l'esistenza di un diritto soggettivo dell'impresa concessionaria all'erogazione del contributo e, quindi, al pagamento degli interessi di mora. Infatti, ove la determinazione della Giunta costituisse soltanto un atto interno, inserito in un complesso procedimento il cui atto finale è quello di concreta erogazione rimesso al Presidente della Giunta, la nascita del diritto sarebbe indubbiamente ricollegata a tale atto. Ma tale lettura della legge non può essere condivisa. La formazione dei piani da parte della Giunta per la determinazione dei contributi concretamente dovuti, a titolo definitivo o di acconto, è l'atto conclusivo di un distinto procedimento che viene avviato e concluso indipendentemente dalla domanda delle imprese interessate. Con tale atto l'amministrazione pone in essere in un unico contesto una autolimitazione del proprio potere discrezionale, nella quale vengono espresse anche valutazioni relative alle disponibilità di bilancio. È, pertanto, a tale atto che deve essere ricollegata la nascita del diritto dell'impresa all'erogazione del contributo, la quale potrà avvenire soltanto quando l'impresa ne faccia apposita richiesta e fornisca la dimostrazione dei requisiti stabiliti. L'atto del Presidente della Giunta regionale ha, pertanto, l'unica funzione di verificare l'esistenza di tali requisiti, senza che a tale organo siano attribuiti, in tale contesto, spazi di discrezionalità. Si tratta, pertanto, di un mero atto esecutivo, la cui funzione è soltanto quella di verifica di requisiti predeterminati dalla legge e da un precedente atto dell'amministrazione, non ricollegabile ad un unico procedimento di cui la determinazione della Giunta costituirebbe un mero atto preparatorio o strumentale. Pertanto, l'applicazione dei criteri elaborati da una consolidata giurisprudenza della Corte, secondo cui nei confronti di un atto vincolato della p.a. non può ipotizzarsi una situazione di interesse

6 legittimo, conduce a ritenere che il possesso dei requisiti stabiliti nell'atto della Giunta regionale fonda il diritto al contributo - sia esso definitivo o a titolo di acconto - indipendentemente dall'emanazione del decreto presidenziale. Anzi, la tutela che il giudice ordinario può accordare all'impresa avente diritto può comprendere anche la condanna dell'amministrazione ad emettere l'atto concreto di erogazione. Da quanto premesso consegue che non può essere condiviso il giudizio del giudice di primo grado, secondo cui il diritto soggettivo potrebbe configurarsi soltanto nei confronti dei contributi definitivi, essendo il procedimento per l'erogazione di acconti soltanto un subprocedimento di quello principale, destinato all'erogazione del contributo in via definitiva. La situazione soggettiva configurantesi in relazione ai procedimenti di determinazione o di erogazione di una sovvenzione deve essere ricostruita in base alle norme che regolano l'esercizio dei poteri dell'amministrazione senza che abbia alcun rilievo il fatto che l'attribuzione di acconti avvenga secondo una valutazione provvisoria, dovendo l'amministrazione procedere a conguagli o a recuperi a seguito delle verifiche definitive, si aggiunga che, come rilevato dalla sentenza impugnata senza alcuna contestazione da parte della Regione, il pagamento per acconti era divenuto il modo normale per l'erogazione dei contributi di esercizio, non avendo l'amministrazione, per diversi anni, definito le ordinarie procedure di erogazione. Gli stessi dubbi avanzati sulla regolarità del procedimento non possono condurre ad escludere l'esistenza del diritto, una volta constatato l'avvenuto pagamento degli acconti. In particolare, la censura relativa alla affermata mancanza dei piani di riparto investe accertamenti di fatto del giudice di merito e, in ogni caso, non può superare il fondamentale rilievo dell'assenza di contestazioni circa l'importo erogato a titolo di acconto. Del resto, la stessa difesa dell'amministrazione non spiega attraverso quali procedure gli acconti siano stati stabiliti e pagati, limitandosi a negare genericamente l'assenza dei piani di riparto e dei provvedimenti del presidente della Giunta regionale. Conclusivamente, il ricorso deve essere rigettato, dichiarandosi la giurisdizione del giudice ordinario. Ricorrono le ragioni per compensare le spese dell'intero giudizio. PQM P.Q.M. La Corte di Cassazione a Sezioni Unite; rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; compensa le spese dell'intero giudizio. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il giorno 8 luglio DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 25 OTT Note Utente: Univ. degli Studi di Bologna Univ. degli Studi di Bologna Copyright Giuffrè Tutti i diritti riservati. P.IVA