REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato DECISIONE

Transcript

1 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente DECISIONE sul ricorso in appello n /2001, proposto dalla Federazione Nazionale N.1099/2007 Reg.Dec. N Reg.Ric. ANNO 2001 N. 437 Reg.Ric. ANNO 2002 Disp.vo 27/2007 degli Ordini dei Medici Chirurghi e Odontoiatri, in persona del Presidente in carica rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Guizzi, Federico Sorrentino, Michele Sandulli ed Ilaria Pagni, è elettivamente domiciliata, in Roma, via dei Condotti n. 91, presso lo studio del primo; e sul ricorso in appello n., proposto dall Ordine dei Medici Chirurghi e Odontoiatri della Provincia di Napoli, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall avv. Lucio Iannotta presso il cui studio in Roma, via Cola di Rienzo n. 111, è elettivamente domiciliata; contro l Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in persona del Presidente, rappresentata edifesa dall Avvocatura Dsitrettuale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è domiciliata; e nei confronti - del Fondo Assistenza sanitaria Dirigenti Aziende Commerciali FASDAC, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Salafia e Gino Sacerdoti ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Roam, viale di Villa Pamphili n. 59; FF

2 2 - (il solo ricorso n /01) degli Ordini dei Medici Chirurghi e Odontoiatri e della Provincia di Reggio Emilia in persona dei rispettivi legali rappresentanti, non costituiti in giudizio per l annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo del Lazio, sede di Roma, Sezione I, n. 5486/2001 in data 21 giugno 2001; Visto il ricorso con i relativi allegati; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore, per la pubblica udienza del 16 gennaio 2007, il Consigliere Manfredo Atzeni ed uditi, l avv. Guizzi, l avv. Pagni e l avv. dello Stato Fiorentino; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: FATTO Con distinti ricorsi al Tribunale Amministrativo per il Lazio, Sede di Roma, la Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e Odontoiatri in persona del Presidente in carica, l Ordine dei Medici Chirurghi e Odontoiatri della Provincia di Napoli in persona del Presidente in carica e l Ordine dei Medici Chirurghi e Odontoiatri della Provincia di Reggio Emilia in persona del Presidente in carica impugnavano la deliberazione n (I222) in data 27 settembre 2000 con la quale l Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato aveva ritenuto che la Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e Odontoiatri e trentacinque ordini provinciali hanno violato l art. 2, secondo comma, della

3 3 legge 10 ottobre 1990, n. 287, ponendo in essere intese volte a falsare in maniera consistente la concorrenza sui mercati delle prestazioni sanitarie erogate da professionisti ed ha irrogato alla Federazione Nazionale, per l infrazione commessa, la sanzione amministrativa pecuniaria nella misura di , chiedendo il suo annullamento. Con la sentenza appellata i Primi Giudici hanno riunito ed accolto in parte il ricorso della federazione Nazionale annullando, per l effetto, il provvedimento impugnato limitatamente all irrogazione della sanzione pecuniaria, respingendoli tutti per il resto. Avverso la predetta sentenza interpongono appello la Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e Odontoiatri in persona del Presidente in carica e l Ordine dei Medici Chirurghi e Odontoiatri della Provincia di Napoli in persona del Presidente in carica contestando il decisum, riproponendo le censure già dedotte in primo grado e chiedendo l annullamento della sentenza impugnata. Si è costituita in giudizio l Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato chiedendo il rigetto dell appello e la conferma della sentenza di primo grado. Anche il Fondo Assistenza sanitaria Dirigenti Aziende Commerciali -FASDAC si è costituito in giudizio, depositando la sola costituzione formale. All udienza del 16 gennaio 2007 la causa è stata trattenuta per la decisione. In data 19 gennaio 2007 è stato pubblicato il dispositivo di rigetto dei ricorsi (n. 27/07).

4 4 DIRITTO 1. Gli appelli in epigrafe possono essere riuniti per definirli con unica decisione essendo rivolti avverso la stessa sentenza. In primo grado è stato impugnato il provvedimento con il quale l Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha contestato alla Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e Odontoiatri ed ad alcuni ordini dei medici la realizzazione di pratiche lesive della concorrenza in quanto la Federazione ha indirizzato agli ordini provinciali "indicazioni operative" per la costituzione di rapporti convenzionali tra medici ed associazioni mutualistiche volontarie con le quali la Federazione, premesso che deve essere privilegiato il rapporto diretto tra medico e assistito dalle mutue, ha stabilito, a pena di responsabilità disciplinare per la mancata osservanza da parte degli iscritti, che le intese preventive per l'erogazione in forma diretta e a tariffe predeterminate del servizio medico erano ammissibili solo se l'onorario previsto non era inferiore alla tariffa e se la mutua si impegnava a convenzionare tutti i medici che tramite l'ordine lo richiedevano (sistema degli elenchi aperti). L Autorità ha ordinato la cessazione immediata dall attuazione e continuazione delle infrazioni accertate; con lo stesso provvedimento l Autorità ha inoltre irrogato alla Federazione una sanzione pecuniaria. I primi giudici hanno accolto il ricorso in relazione all'impugnazione della sanzione pecuniaria, respingendolo per il resto; è rimasta al di fuori della controversia la questione relativa all applicazione dei minimi tariffari. Gli appellanti ripropongono in appello le questioni disattese in primo grado.

5 5 2. Sostengono in primo luogo che gli ordini professionali non possono essere considerate imprese, per cui si sottraggono alla normativa di tutela della concorrenza. La tesi è contraria ad orientamento giurisprudenziale pacifico (TAR Lazio, I, 28 gennaio 2000, n. 466, e numerose successive; C. di S., IV, 16 marzo 2004, n. 1344), ispirato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, secondo il quale l attività degli ordini professionali, in quanto volta a regolare ed orientare l attività degli iscritti nell offerta delle proprie prestazioni professionali, incide sugli aspetti economici della medesima, e può avere effetti restrittivi per la libera concorrenza. La Corte ha da ultimo riconfermato la sua impostazione con sentenza 19 febbraio 2002 nel procedimento C , che ha riaffermato la riconducibilità dei comportamenti delle organizzazioni professionali quali, in quel caso, l ordine olandese degli avvocati, all ambito di applicazione dell art. 85, n. 1, del trattato, dovendo in quel caso essere considerato associazione d imprese. Atteso che il collegio non vede motivo per discostarsi dall orientamento appena riferito, il motivo deve essere respinto. 3. Gli appellanti sostengono poi che gli atti da loro emanati si sottraggono ai poteri di intervento dell Autorità in base all art. 21 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, in quanto deve essere riconosciuta loro natura regolamentare. Il collegio condivide quanto argomentato nella sentenza di prime cure, nella quale si afferma che stabilire il contenuto dei rapporti fra gli iscritti e le mutue volontarie non rientra nei poteri pubblici attribuiti alla

6 6 Federazione, per cui si tratta della mera espressione dell interesse collettivo della categoria nei suoi rapporti con una controparte nel mercato delle prestazioni sanitarie. La doglianza deve essere confutata anche sulla base delle stesse argomentazioni degli appellanti, che per negare contenuto anticoncorrenziale ai propri atti negano la loro efficacia vincolante nei confronti dei destinatari. Neanche tale profilo può, poi, essere condiviso, atteso che non può essere ragionevolmente posta in discussione l influenza esercitata dalla Federazione e dagli ordini professionali sui comportamenti, anche a contenuto economico, degli associati, in quanto esercitata da soggetti titolari di rilevanti poteri di rappresentanza istituzionale della categoria e di gestione, anche sotto il profilo disciplinare, non a caso richiamato nei provvedimenti di cui ora si tratta, dei conflitti insorti in ordine all applicazione delle norme deontologiche. 4. La questione centrale della controversia deve essere identificata in quella relativa al carattere anticoncorrenziale delle direttive impartite dalla Federazione e fatte proprie da alcuni ordini, secondo le quali i singoli medici possono entrare in rapporto con le mutue volontarie a condizione che queste consentano l iscrizione a tutti i medici che ne facciano richiesta (sistema degli elenchi aperti). Anche a questo riguardo, il collegio condivide le osservazioni del giudice di prime cure in ordine alla rilevanza, nella fattispecie, del principio di libera scelta del medico, e dell incidenza del meccanismo suggerito dalla Federazione sul rapporto economico fra mutue volontarie e medici.

7 7 Ed invero, non può convenirsi con gli appellanti nell affermazione secondo la quale il principio della libera scelta del medico assuma rilevanza nelle ipotesi in cui il paziente, aderendo ad una mutua volontaria, intenda avvalersi dell opera di quest ultima per l individuazione del sanitario al quale rivolgersi. Il rapporto che si instaura fra mutuato e mutua volontaria ha per oggetto la fornitura di prestazioni sanitarie il cui costo è coperto, in tutto o in parte, mediante i contributi pagati periodicamente; peraltro, non è affatto estranea al rapporto la delega, da parte del mutuato, relativa all individuazione dei sanitari più adatti per la cura di determinate patologie. In altri termini nel rapporto in esame il mutuato aderisce alla mutua per ottenere prestazioni sanitarie a costi contenuti e predeterminati ma anche perché queste siano fornite da sanitari affidabili, in quanto selezionati da una struttura specializzata. La credibilità della mutua, quindi, riposa da una parte sulla convenienza economica della propria offerta, ma dall altra sull affidabilità professionale dei sanitari convenzionati. A voler seguire l impostazione degli appellanti, le mutue non potrebbero procedere ad alcuna valutazione circa l affidabilità professionale dei sanitari, e sarebbero obbligate ad inserire nei propri elenchi anche quanti non riscuotano la sua fiducia, o quanti abbiano dato luogo a contestazioni dei mutuati. Gli atti degli appellanti, quindi, rispondono specificamente allo scopo di impedire la concorrenza fra i sanitari in vista della stipula delle convenzioni con le mutue volontarie, impedendo a queste ultime qualsiasi

8 8 valutazione circa l affidabilità dei professionisti le cui prestazioni sono offerte agli associati. Giustamente, di conseguenza, l Autorità intimata è intervenuta al riguardo. Non può nemmeno essere condiviso quanto argomentato dagli appellanti in relazione alla sentenza della Corte di Giustizia della Comunità Europea in data 19 febbraio 2002 nel procedimento C , citata al punto 2 che precede. La sentenza in commento è richiamata in quanto affermazione della legittimazione degli ordini professionali in ordine alla regolamentazione delle intese sottoscritte dai propri iscritti per la prestazione di attività professionale. La sentenza, infatti, nega l effetto restrittivo della concorrenza di un atto regolamentare dell ordine degli avvocati olandese destinato a disciplinare la partecipazione degli avvocati ad associazioni interprofessionali, in particolare con revisori dei conti. La sentenza in commento peraltro non sostiene le ragioni degli odierni appellanti in quanto si fonda sul presupposto secondo il quale l atto in parola è diretto a garantire, nello Stato interessato, il rispetto della deontologia della professione di avvocato. La Corte ha, infatti, osservato che l avvocato potrebbe non essere in grado di consigliare e difendere il proprio cliente in maniera indipendente e nel rispetto di un rigoroso segreto professionale se appartenesse ad una struttura avente anche la funzione di rendere conto dei risultati finanziari delle operazioni per le quali egli è intervenuto e di certificarli.

9 9 Tale argomentazione non si attaglia alla presente controversia alla quale sono rimaste estranee fin dal principio questioni deontologiche quale quella relativa al divieto di violazione dei minimi tariffari, che l Autorità ha fin dall inizio ritenuto legittimo, in base alla normativa all epoca vigente. La controversia che ora occupa riguarda invece, giova ribadirlo, la legittimazione degli ordini dei medici e della loro Federazione ad intervenire sui rapporti, di contenuto economico, che si instaurano fra i sanitari e le mutue volontarie, in maniera tale da orientare la competizione concorrenziale fra i sanitari. Le argomentazioni sopra esposte dimostrano come le scelte della Federazione di fatto rendano impossibile il confronto concorrenziale. La tesi degli appellanti deve, di conseguenza, essere respinta. 5. Gli appelli in epigrafe devono, in conclusione, essere respinti. La complessità e la parziale novità della controversia consentono di compensare integralmente spese ed onorari fra le parti. P.Q.M. il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, riunisce e respinge gli appelli. Compensa integralmente spese ed onorari del giudizio fra le parti costituite. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall autorità amministrativa. Così deciso in Roma, il 16 gennaio 2007 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

10 10 Giovanni RUOPPOLO Carmine VOLPE Giuseppe ROMEO Luciano BARRA CARACCIOLO Manfredo ATZENI Presidente Consigliere Consigliere Consigliere Consigliere Est. Presidente GIOVANNI RUOPPOLO Consigliere MANFREDO ATZENI Segretario GIOVANNI CECI DEPOSITATA IN SEGRETERIA il...09/03/2007 (Art. 55, L.27/4/1982, n.186) Il Direttore della Sezione MARIA RITA OLIVA CONSIGLIO DI STATO In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta) Addì...copia conforme alla presente è stata trasmessa al Ministero... a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642 Il Direttore della Segreteria