REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI

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1 Deliberazione n. 143/2011/PAR Comune di Albano Laziale (CAL) REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO Nella Camera di Consiglio del 15 luglio 2011 composta dai magistrati dott. Vittorio ZAMBRANO dott. Rosario SCALIA dott. Francesco ALFONSO dott.ssa Maria Luisa ROMANO dott.ssa Carmela MIRABELLA Presidente; Consigliere relatore; Consigliere; Consigliere; Consigliere; VISTO l art. 100, secondo comma, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/CONTR./2000, contenente il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti e ss.mm.ii.; VISTA la nota, acquisita al prot. n del 20 aprile 2011, con la 1

2 quale il Consiglio delle Autonomie Locali, ha inoltrato il parere richiesto dal comune di Albano Laziale, ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge n.131/2003; VISTA l ordinanza presidenziale n. 10 bis/2011 con la quale è stata disposta la convocazione dell odierna adunanza per deliberare collegialmente sulla questione; UDITO nella Camera di consiglio il relatore, Consigliere Rosario Scalia; PREMESSO Il Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali del Lazio, con nota n. 77/2011 del 13 aprile 2011, acquisita al prot del 20 aprile 2011, ha trasmesso a questa Sezione la richiesta di parere del Sindaco del Comune di Albano Laziale in ordine alla applicazione dell art. 9, comma 2 bis, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, relativamente al contenimento delle spese in materia di pubblico impiego. L art. 9, comma 2 bis, richiamato dispone che a decorrere dal 1 gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. 2

3 La vicenda trae origine dal fatto che, nell esercizio finanziario 2010, il Comune di Albano Laziale ha collocato in quiescenza un dipendente con qualifica dirigenziale, venendosi a determinare una riduzione della voce di utilizzo delle risorse finanziarie del Fondo per il finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato dei dirigenti previsto dagli artt. 26 e 27 del C.C.N.L., siglato in data 23 dicembre 2009 (Contratto collettivo nazionale di lavoro per il quadriennio normativo e per il biennio economico relativo all area della dirigenza del comparto Regioni-Autonomie locali ), in misura pari a ,28; comunque, per tale unica risorsa umana così cessata e non reintegrata nel 2010, si è verificata una riduzione della spesa per la remunerazione di essa, al lordo degli oneri riflessi, pari a complessivi ,00 annui. Tanto premesso, il Sindaco ha chiesto, nello specifico, un parere in merito alla possibilità di utilizzare i risparmi nel contesto del Fondo per il finanziamento della retribuzione di posizione e della retribuzione di risultato dei dirigenti, in conseguenza della avvenuta riduzione delle posizioni dirigenziali in organico, imprimendo ad essi una specifica destinazione: contribuire all incremento delle risorse finanziarie del Fondo per i trattamenti accessori, destinandole in maniera specifica, alla voce di utilizzo costituita dalle posizioni organizzative di cui all art. 17, c. 2, lett. c), del C.C.N.L. 1 aprile 1999 Contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al quadriennio normativo e al biennio economico del personale del comparto Regioni-Autonomie locali, e agli artt. 8, 9 e 10 del C.C.N.L. 31 marzo 1999 Contratto collettivo nazionale di lavoro relativo 3

4 alla revisione del sistema di classificazione del personale del comparto Regioni-Autonomie locali. Il Comune precisa, altresì, che per l esercizio 2010 ha rispettato le regole che disciplinano il patto di stabilità interno e le regole che impongono la progressiva riduzione della spesa del personale. CONSIDERATO L esercizio della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti dall art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, è subordinato alla verifica preliminare in ordine alla sussistenza dei presupposti di ammissibilità, sia in termini soggettivi (legittimazione dell organo richiedente) che oggettivi (attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica), previsti dalla richiamata normativa. Sotto il profilo soggettivo la richiesta è da ritenere ammissibile, in quanto avanzata dal Sindaco del Comune di Albano Laziale per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali (in seguito CAL), organo previsto dall art. 123 Cost., istituito nella Regione Lazio con L. R. 26 febbraio 2007, n. 1, ai sensi degli artt. 66 e 67 dello Statuto regionale, e costituito ai sensi dell art. 5, comma 1, con decreto del Presidente della Giunta regionale (prot. T0722 del 24 dicembre 2008, n. T0722), successivamente modificato dal decreto dello stesso n. T0005 del 14 dicembre Quanto all ammissibilità sotto il profilo oggettivo, il quesito posto dal Sindaco di Albano Laziale, in quanto volto all interpretazione di norme di natura prevalentemente finanziaria, direttamente incidenti su bilanci comunali e sulla composizione dell ammontare della spesa per il personale 4

5 di cui il legislatore ha imposto un progressivo contenimento in sede di legge finanziaria annuale la Sezione ritiene di potersi esprimere in senso positivo. In base al consolidato orientamento espresso (SS.RR., delib. n. 54/2010), infatti, rientra nella categoria di norme sopra richiamata anche la disposizione dell art. 9, comma 2 bis, del decreto legge n. 78 del 2010, in quanto norma che risulta essere diretta a contenere la spesa di parte corrente, destinata alla remunerazione del personale degli Enti locali. La norma indicata stabilisce che: a decorrere dal 1 gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all articolo 1, comma 2 bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. In merito alla individuazione delle risorse oggetto della disposizione, la Sezione ritiene di poter condividere gli indirizzi applicativi resi dal Ministero dell Economia e delle Finanze (Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato Ispettorato generale per gli ordinamenti del personale e l analisi dei costi del lavoro pubblico) con nota circolare n. 12 del 15 aprile 2011, registrata dalla Corte dei conti il 14 giugno 2011, in applicazione dell art. 3, c. 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e s.m.i.. In merito la nota circolare precisa che nel fare riferimento alle risorse destinate al fondo per il finanziamento della contrattazione 5

6 integrativa determinate sulla base della normativa contrattuale vigente del comparto di riferimento, ferme restando le disposizioni legislative già previste in materia, ivi compreso l art. 67 del D.L. n. 112/2008 convertito nella L. n. 133/2008, il fondo in questione, per ciascuno degli anni , nel caso superi il valore del fondo determinato per l anno 2010, debba essere ricondotto a tale importo. A tal riguardo, la nota circolare sottolinea che: Per quanto concerne la riduzione del fondo in proporzione al personale in servizio si ritiene che la stessa possa essere operata, per ciascuno degli anni , sulla base del confronto tra il valore medio dei presenti nell anno di riferimento rispetto al valore medio relativo all anno 2010, intendendosi per valore medio la semisomma (o media aritmetica) dei presenti, rispettivamente, al 1 gennaio e al 31 dicembre di ciascun anno. La variazione percentuale tra le due consistenze medie di personale determinerà la misura della variazione da operarsi sul fondo. Con riferimento alla dirigenza, la riduzione va effettuata sul fondo al netto delle somme eventualmente da destinarsi alla remunerazione degli incarichi di reggenza degli uffici temporaneamente privi di titolare. Rimangono escluse dalle suddette riduzioni le risorse derivanti da incarichi aggiuntivi (peraltro già sottoposti a specifiche misure limitative) e dai servizi resi dal personale in conto terzi, attesa la variabilità delle stesse e la correlazione al maggiore impegno richiesto al personale ed alle connesse responsabilità. 6

7 Viene inoltre chiarito che l applicazione dell art. 9, comma 2-bis, riguarda l ammontare complessivo delle risorse per il trattamento accessorio nel cui ambito, in sede di utilizzo, le singole voci retributive variabili possono incrementarsi o diminuire in relazione alla definizione del contratto collettivo integrativo ovvero, con riferimento alle remunerazioni dei singoli dipendenti, anche tenendo conto delle prestazioni effettivamente svolte. La circolare, inoltre, precisa che le riduzioni operate ai sensi del comma 2-bis in questione non costituiscono economie accantonabili ai fini del loro utilizzo a decorrere dall anno Chiarito il punto circa l ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, è di tutta evidenza che dette risorse, per quanto riguarda le singole fonti di finanziamento, restano disciplinate dalle norme dei rispettivi comparti e, nell ambito di ciascun comparto, da norme diverse a seconda della tipologia di fondo preso in considerazione. In sostanza, se si considerano le risorse complessive, ai fini della determinazione di un tetto di spesa, come nella disciplina richiamata, ciò non significa che il Legislatore abbia inteso considerarle utilizzabili per ogni possibile fine. Tale valutazione di carattere generale porta ad escludere, quindi, la possibilità di dirottare i risparmi verificatisi nel Fondo per il finanziamento della retribuzione di posizione e della retribuzione di risultato dei dirigenti a seguito della riduzione di posizioni dirigenziali in organico, all incremento del Fondo per il salario accessorio del personale non dirigente (nella specie per la retribuzione di posizione e di risultato delle c.d. posizioni organizzative ), 7

8 che, pur appartenendo al medesimo comparto, è disciplinato dalle norme di un altro CCNL. A conferma di tale orientamento la Sezione richiama il complesso delle regole poste a presidio dell utilizzo delle risorse di natura accessoria (posizione/risultato) del personale dirigente del comparto Regioni- Autonomie locali ; regole che sono contenute nell articolo 26, comma 5, del C.C.N.L./dirigenza del 23 dicembre 1999, e nei successivi articoli 27, comma 9, e 28, comma 2, dello stesso C.C.N.L.. In particolare, con l art. 26, c. 5, del CCNL della dirigenza in questione è stato previsto che Gli enti possono integrare le risorse di cui al comma 1 con una quota non superiore al 6% del minore importo del finanziamento a carico del pertinente capitolo di bilancio, derivante, a parità di funzioni e fatti salvi gli incrementi contrattuali, dalla riduzione stabile di posti di organico della qualifica dirigenziale. La richiamata clausola contrattuale concerne una fattispecie del tutto specifica e particolare. Infatti, viene previsto che, in presenza di processi di ristrutturazione comportanti una riduzione stabile dei posti di qualifica dirigenziale, a parità di servizi offerti, gli enti possono destinare non più del 6% dei relativi risparmi conseguenti all incremento delle risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato delle altre funzioni dirigenziali previste dall ordinamento dell ente. Il risparmio su cui calcolare la percentuale del 6%, come si evince dall espresso riferimento della clausola contrattuale al minore finanziamento a carico del bilancio dell ente, è quello relativo al mancato pagamento degli stipendi, che è conseguente appunto alla soppressione dei posti. Quindi, nel suo ambito applicativo non sono presi in considerazione anche gli ammontari della retribuzione di posizione e di risultato collegate ai posti dirigenziali soppressi, dato che questi sono conservati tra le risorse disponibili e possono essere utilizzati per il finanziamento della retribuzione 8

9 di posizione e di risultato delle altre funzioni dirigenziali conservate nell ente. Con il successivo art. 27, comma 9, dello stesso CCNL è stato previsto, inoltre, che le risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione devono essere integralmente utilizzate. Eventuali risorse che a consuntivo risultassero ancora disponibili sono temporaneamente utilizzate per la retribuzione di risultato relativa al medesimo anno e, quindi, riassegnate al finanziamento della retribuzione di posizione a decorrere dall esercizio finanziario successivo. Infine con l art. 28, comma 2, sempre del CCNL richiamato è stato puntualizzato che le risorse destinate al finanziamento della retribuzione di risultato devono essere integralmente utilizzate nell anno di riferimento. Ove ciò non sia possibile, le eventuali risorse non spese sono destinate al finanziamento della predetta retribuzione di risultato nell anno successivo. Pertanto, in estrema sintesi, si può affermare che all utilizzo delle risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato dei dirigenti del comparto Regioni Autonomie Locali in un determinato anno e che, a consuntivo, risultassero ancora disponibili in quanto non utilizzate, si fa riferimento alle suesposte previsioni dell art. 27, comma 9, e dell art. 28, comma 2, del CCNL del 23 dicembre Per completezza di analisi della disciplina di fonte contrattuale ai fini della soluzione del problema rappresentato, non si può fare a meno di richiamare l attenzione sul fatto che quella parte di essa che regola le voci di finanziamento per specifiche politiche di sviluppo delle risorse umane, tra le quali quelle destinate alla remunerazione delle c.d. posizioni organizzative, è contenuta nell art. 15, comma 1, lett. i), del CCNL del personale non dirigente del 1 aprile 1999; disciplina che risulta, quindi, circoscritta al personale non dirigente del comparto di contrattazione collettiva Regioni - Autonomie Locali. 9

10 Infatti, una quota del risparmio connesso alla riduzione dei posti di qualifica dirigenziale può essere destinata ad integrare le risorse decentrate per il personale non dirigente, nella misura massima dello 0,2%, con espressa finalizzazione al finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato delle posizioni organizzative (art. 17, comma 2, lett. c), del CCNL dell La quota percentuale del risparmio (max 0,2%) deve essere calcolata con riferimento al monte salari annuo della dirigenza. In tale nozione, come è noto, rientrano tutte le somme corrisposte, nell anno considerato, per il pagamento di compensi al personale destinatario del CCNL in servizio in tale anno, quali risultano dai dati inviati da ciascun Ente, ai sensi dell art. 60 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e ss.mm.ii., in sede di rilevazione del conto annuale. Pertanto, si deve ritenere che vi debbano essere ricomprese tutte quelle corrisposte a titolo di trattamento economico sia principale che accessorio della dirigenza. Ciò comporta che, dovendosi applicare la clausola contrattuale sia sul trattamento fondamentale che su quello accessorio, non può non procedersi alla riduzione, entro il medesimo limite dello 0,2% anche delle risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato dei dirigenti, di cui all art. 26 del CCNL del In sostanza, il limite dello 0,2% del monte salari della dirigenza, di cui all art. 15, comma 1, lett. i), del CCNL richiamato, si configura come un limite massimo e, pertanto, deve considerarsi insuscettibile di modifiche incrementali in sede locale. La locuzione fatti salvi gli accordi di miglior favore si riferiva, d altraparte, ad eventuali accordi decentrati di miglior favore già esistenti alla data di sottoscrizione del CCNL dell e non può essere intesa nel senso di una delega aperta, a regime, a favore della contrattazione integrativa per la disciplina di questo specifico profilo. A tal fine è sufficiente 10

11 osservare che nessuna clausola contrattuale demanda espressamente questa materia alla contrattazione integrativa. A tale analisi devono aggiungersi ulteriori considerazioni di carattere generale, che costituiscono una chiave di lettura ad ampio raggio e, come tali, valevoli per gli altri comparti di contrattazione. Dal momento che la remunerazione delle posizioni organizzative è finanziata con risorse stabili e non variabili, è da escludere che essa possa trovare copertura in risparmi (che sono di per sé variabili) verificatisi in un Fondo diverso (in particolare, in un Fondo quale quello per il finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato per la dirigenza) le cui fonti di finanziamento sono tipiche e non coincidenti con quelle di altri Fondi. In conclusione, ad avviso della Sezione, nella vigente disciplina, non è individuabile alcuna clausola contrattuale che consenta il passaggio di risorse previste per il finanziamento del trattamento accessorio della dirigenza versus quelle destinate alla contrattazione integrativa del personale non dirigente. Si tratta, infatti, di contratti collettivi nazionali di lavoro del tutto distinti ed autonomi, in considerazione della diversità regolativa anche a livello legislativo. Tale differenziazione emerge anche con riferimento allo specifico punto del finanziamento degli oneri contrattuali. Infatti, sia per la quantificazione delle risorse destinate, a livello nazionale, alla copertura degli oneri conseguenti ai rinnovi dei CCNL (parte economica), sia per stabilire i limiti massimi di incremento delle risorse decentrate (sia stabili che variabili), con separato riferimento a ciascuna delle diverse categorie di personale presente negli enti del comparto all esame, va presa in considerazione la nozione di monte salari. Quest ultima non è, però, unica per tutti i dipendenti dell ente ma assume, necessariamente, distinti valori per ciascuna delle aree contrattuali 11

12 presenti nel comparto delle regioni e delle autonomie locali (personale non dirigente, dirigenti, segretari comunali e provinciali). Così che la dizione esclusa la quota relativa alla dirigenza generalmente utilizzata dalla contrattazione collettiva relativa al personale non dirigente prende in considerazione il caso degli enti che abbiano nella propria dotazione organica posti di qualifica dirigenziale nel senso che, per questi, come si è detto, l ente deve procedere ad un calcolo del relativo monte salari diverso da quello del restante personale. Data la sua portata generale, tale regola a maggior ragione trova applicazione nel caso di enti che nella propria dotazione organica non abbiano posti di qualifica dirigenziale. Pertanto, proprio tale specifica regolamentazione esclude, come principio generale, che risorse quantificate con riferimento alla contrattazione del personale con qualifica dirigenziale possano essere, invece utilizzate, qualunque sia la motivazione, per il finanziamento degli istituti contrattuali del personale non dirigente. P.Q.M. Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione. Copia del parere sarà trasmessa, a cura del Servizio di supporto, all Amministrazione che ne ha fatto richiesta. Così deliberato in Roma, nell adunanza del 15 luglio IL MAGISTRATO RELATORE f.to (Rosario Scalia) IL PRESIDENTE f.to (Vittorio Zambrano) Depositato in Segreteria il 23 dicembre 2011 Il Direttore del Servizio di supporto f.to (Chiara Samarelli) 12