La gestione associata dei servizi sociali

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1 La gestione associata dei servizi sociali 1 La gestione associata nella l. reg. Lombardia 3/2008 Art. 11, c. 1, lett. d): La regione promuove la costituzione di forme di gestione associata Art. 11, c. 2: La Regione individua nella gestione associata la forma idonea a garantire l efficacia e l efficienza delle unità di offerta sociali di competenza dei comuni. Art. 23, c. 2, lett. d): Le risorse del fondo regionale di parte corrente per le unità d offerta sociali sono utilizzate per favorire e incentivare la gestione associata delle unità d offerta 2

2 La gestione associata nel contesto delle forme di gestione dei servizi sociali Società pubbliche Fondazioni di partecipazione Aziende consortili 3 La gestione dei servizi pubblici locali La gestione dei s.p.l. e la distinzione tra servizi di rilevanza economica e servizi privi di tale rilevanza Gestione dei servizi di rilevanza economica: art. 113 T.U. enti locali art. 23 bis l. 133/2008 (modiff. l. 166/2009) Gestione dei servizi privi di rilevanza economica: art. 113 bis T.U. enti locali (Corte Cost. 272/2004) 4

3 L'affidamento dei servizi pubblici privi di rilevanza economica Art. 113-bis Tuel: i servizi pubblici locali privi di rilevanza economica sono gestiti mediante affidamento diretto a: a) istituzioni; b) aziende speciali, anche consortili; c) società a capitale interamente pubblico a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano (c.d. società in house). N.B. affidamento diretto dei servizi culturali e del tempo libero anche ad associazioni e fondazioni costituite o partecipate dall ente locale 5 L'affidamento dei servizi pubblici privi di rilevanza economica Corte cost. n. 272 /2004 È costituzionalmente illegittimo l'art. 113-bis, Tuel, in quanto l'intervento in tale ambito dello Stato non può essere giustificata sul presupposto dell'esigenza di tutelare la concorrenza; relativamente ai servizi pubblici privi di rilevanza economica, infatti, sono inapplicabili i principi comunitari in tema di concorrenza. Ma i servizi sociali sono davvero privi di rilevanza economica? 6

4 Servizi a rilevanza economica / privi di rilevanza economica Decisivo è l'impatto che l attività può avere sull assetto del mercato e della concorrenza in considerazione della sua redditività. É di rilevanza economica il servizio che si innesta in un settore per il quale esiste, almeno potenzialmente, una redditività, e quindi una competizione sul mercato É privo di rilevanza economica il servizio che, per sua natura o per i vincoli cui è sottoposta in concreto la relativa gestione, non dia luogo ad alcuna competizione, in quanto non redditizio. 7 I servizi sociali Cons. St., sez. V, 30 agosto 2006, n. 5072: Non rileva l astratta natura del servizio, in ipotesi afferente alla sfera sociale, bensì la concreta natura del suo espletamento, i suoi specifici connotati economico-organizzativi, la concreta struttura del servizio (decisione resa in materia di servizi di gestione di comunità alloggio per minori, di centro educativo diurno per minori e mensa sociale, di assistenza domiciliare in favore di persone anziane e/o svantaggiate, consegna di pasti caldi a domicilio, lavanderia e stireria, nonché gestione di centro di aggregazione per anziani). 8

5 I servizi sociali T.A.R. Sardegna, sez. I, 2 agosto 2005, n. 1729: Ritenuti di rilevanza economica alcuni servizi socio assistenziali e socio educativi quali la gestione di un centro educativo diurno per minori, l assistenza domiciliare in favore di persone anziane, la consegna di pasti caldi a domicilio, la gestione di un centro di aggregazione per anziani, in quanto attività suscettibili, in astratto, di essere gestite in forma remunerativa e per le quali esiste un mercato concorrenziale, testimoniato dal fatto che tali servizi, prima del loro affidamento ad un soggetto gestore partecipato dall ente locale, erano stati aggiudicati con gara. 9 I servizi sociali T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 8 marzo 2006, n Il servizio di trasporto disabili possiede sicuramente, rilevanza economica, poiché risulta certamente inerire ad attività suscettibili, in astratto, di essere gestite in forma remunerativa e per le quali esiste certamente un mercato concorrenziale, come dimostrato dal fatto che i servizi medesimi erano stati affidati in precedenza all'esito di regolare gara ad evidenza pubblica 10

6 I servizi sociali Autorità garante della concorrenza e del mercato, parere del 24 giugno 2009 classificate come a rilevanza economica le attività connesse alla gestione di una Residenza Sanitaria Assistenziale (RSA) con annesso Centro Diurno Integrato (CDI) sulla base della considerazione che non è prevista alcuna forma di copertura finanziaria dell Ente Locale a fronte delle attività svolte per la gestione delle strutture. 11 La gestione dei servizi pubblici a rilevanza economica Art. 23-bis, l. n. 133/2008 (modificato dalla l. n. 166/2009): Il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria: a) a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica; b) a società a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio avvenga mediante procedure competitive ad evidenza pubblica le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l'attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40 per cento. 12

7 La gestione dei servizi pubblici a rilevanza economica Art. 23-bis, l. n. 133/2008 (modificato dalla l. n. 166/2009): In deroga alle modalità di affidamento ordinario, per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato, l'affidamento può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico, partecipata dall'ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per la gestione cosiddetta in house e, comunque, nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria in materia di controllo analogo sulla società e di prevalenza dell'attività svolta dalla stessa con l'ente o gli enti pubblici che la controllano. 13 La gestione dei servizi pubblici a rilevanza economica Art. 23-bis, l. n. 133/2008 (modificato dalla l. n. 166/2009):. l'ente affidante deve dare adeguata pubblicità alla scelta, motivandola in base ad un analisi del mercato e contestualmente trasmettere una relazione contenente gli esiti della predetta verifica all'autorità garante della concorrenza e del mercato per l'espressione di un parere preventivo, da rendere entro sessanta giorni dalla ricezione della predetta relazione. Decorso il termine, il parere, se non reso, si intende espresso in senso favorevole. - d.p.r. n. 168/2010, se il valore economico del servizio oggetto dell'affidamento supera la somma complessiva di ,00 euro annui 14

8 La legge finanziaria per il 2008 (Art. 3, l. 24 dicembre 2007, n. 244) Comma 27: Al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni pubbliche, non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente o indirettamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. È sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi di interesse generale e l'assunzione di partecipazioni in tali società da parte delle amministrazioni pubbliche. 15 Corte dei conti, sez. controllo regione Lombardia, parere n. 163 del 31/03/2011 Parere sulla conformità all art. 3, c. 27, l. 244/2007 della costituzione ad opera di più comuni ma non solo - di una s.r.l. per realizzare e/o gestire una casa di riposo per anziani - l iniziativa, essendo volta alla soddisfazione della domanda di posti letto in istituto di riposo per anziani, sembra soddisfare il requisito della produzione di servizi di interesse generale Ma - Genericità del quesito (realizzare/gestire) - Valutare la possibilità, per la società, di reperire ed impegnare risorse per l investimento nel lungo periodo; accurato piano economico-finanziario 16

9 La legge finanziaria per il 2008 (Art. 3, l. 24 dicembre 2007, n. 244) T.A.R. Veneto, sez. I, 2 febbraio 2009, n. 236: l affidamento in house deve essere disposto allorquando il soggetto affidatario abbia l effettiva possibilità, all interno del proprio contesto organizzativo, di svolgere con le proprie risorse il servizio oggetto dell affidamento medesimo o, comunque, una sua parte significativamente consistente. Corte conti Umbria, sez. giurisd., 8 novembre 2006, n. 354: affermata la responsabilità amministrativa per non avere valutato la convenienza economica di continuare a partecipare in una società che, lungi dal porre in essere realmente una qualche attività di produzione diretta dei servizi che le venivano chiesti, ha semplicemente girato le richieste stesse ad operatori esterni, ponendo in essere un attività di «mera interposizione fittizia». 17 La legge finanziaria per il 2008 (Art. 3, l. 24 dicembre 2007, n. 244) Comma 30: Le amministrazioni che costituiscono società o enti, comunque denominati, o assumono partecipazioni in società, consorzi o altri organismi, anche a seguito di processi di riorganizzazione, trasformazione o decentramento, adottano, sentite le organizzazioni sindacali per gli effetti derivanti sul personale, provvedimenti di trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali in misura adeguata alle funzioni esercitate mediante i soggetti suddetti e provvedono alla corrispondente rideterminazione della propria dotazione organica. 18

10 L. 6 agosto 2008, n. 133 Art. 18, comma 2-bis (comma aggiunto dalla l. n. 102/2009) Le disposizioni che stabiliscono, a carico delle amministrazioni pubbliche divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per l'amministrazione controllante, anche alle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica. 19 Corte conti, sez. controllo Lombardia, parere 79/2008 Si ribadisce che: vanno incluse tra le spese di personale anche quelle sostenute per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati dall ente locale in strutture e organismi partecipati o comunque facenti capo all ente; è obbligatorio il trasferimento al nuovo organismo delle risorse già impiegate per il medesimo servizio o per la medesima funzione svolta presso l ente costitutore. 20

11 Art. 14, c. 32, d.l. 78/2010, convertito in l. 122/2010 I comuni con popolazione inferiore a abitanti non possono costituire società. Entro il 31 dicembre 2011 i comuni mettono in liquidazione le società già costituite alla data di entrata in vigore del presente decreto, ovvero ne cedono le partecipazioni. La disposizione di cui al presente comma non si applica alle società, con partecipazione paritaria ovvero con partecipazione proporzionale al numero degli abitanti, costituite da più comuni la cui popolazione complessiva superi i abitanti; i comuni con popolazione compresa tra e abitanti possono detenere la partecipazione di una sola società; entro il 31 dicembre 2011 i predetti comuni mettono in liquidazione le altre società già costituite. 21 Il c.d. Mille proroghe (d.l. 225/2010; l. 10/2011, art. 2, c. 43) Proroga dei termini di cui all art. 14, c. 32 l. 122/2010 al 31 dicembre 2013 Le disposizioni di cui al secondo periodo non si applicano ai comuni con popolazione fino a abitanti nel caso in cui le società già costituite: a) abbiano, al 31 dicembre 2013, il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi; b) non abbiano subito, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio; c) non abbiano subito, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in conseguenza delle quali il comune sia stato gravato dell'obbligo di procedere al ripiano delle perdite medesime 22

12 Corte dei conti, sez. controllo regione Lombardia, parere n. 163 del 31/03/2011 Parere sulla conformità all art. 14, c. 32, d.l. 78/2010 della costituzione ad opera di più comuni ma non solo - di una s.r.l. per realizzare e/o gestire una casa di riposo per anziani) - I Comuni con meno di ab. non possono procedere, in linea di massima (= ad eccezione di specifiche previsioni del legislatore nazionale o regionale) alla costituzione di società di capitali se non associandosi con altri enti per raggiungere una quota minima di popolazione pari a ab. 23 La gestione associata: le forme associative del T.u. enti locali Convenzioni (art. 30) - al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati - costituzione di uffici comuni * forme di cooperazione deboli e forti 24

13 La gestione associata: le forme associative del T.u. enti locali Consorzi (art. 31) - Gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili. Art. 2, c. 4.: Le norme sugli enti locali previste dal presente testo unico si applicano, altresì, salvo diverse disposizioni, ai consorzi cui partecipano enti locali, con esclusione di quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale e, ove previsto dallo statuto, dei consorzi per la gestione dei servizi sociali. 25 La gestione associata: le forme associative del T.u. enti locali Unioni di Comuni (art. 32) - sono enti locali costituiti da due o più comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza * anche servizi 26

14 La gestione associata: le forme associative del T.u. enti locali Esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei Comuni (art. 33) - Al fine di favorire l'esercizio associato delle funzioni dei comuni di minore dimensione demografica, le regioni individuano livelli ottimali di esercizio delle stesse - Al fine di favorire il processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e delle strutture, le regioni provvedono a disciplinare le forme di incentivazione dell'esercizio associato delle funzioni da parte dei comuni * Regolamentazione e incentivazione dell esercizio associato di funzioni e servizi (CdS, Ad. gen., 8 giugno 2000) 27 La gestione associata Art. 2, c. 28, l. 24 dicembre 2007, n. 244 Ad ogni amministrazione comunale è consentita l'adesione ad una unica forma associativa per ciascuna di quelle previste dagli articoli 31 (consorzi), 32 (unione di Comuni), 33 (esercizio associato di funzioni e servizi) di cui al d.lgs. 267/ Manca il rif. all art. 30 (convenzioni) 28

15 La gestione associata Art. 14, c. 28 e 29 L. 30 luglio 2010, n. 122 Le funzioni fondamentali dei comuni, (tra cui quelle del settore sociale ), sono obbligatoriamente esercitate in forma associata, attraverso convenzione o unione, da parte dei comuni con popolazione fino a abitanti (fino a 3000 per i comuni appartenenti o già appartenuti a comunità montane). I comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata. La medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa. 29 Le funzioni fondamentali dei Comuni Art. 14, c. 27, l. 122/2010 Ai fini dei commi da 25 a 31 e fino alla data di entrata in vigore della legge con cui sono individuate le funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, sono considerate funzioni fondamentali dei comuni le funzioni di cui all art. 21, comma 3, della l. 5 maggio 2009, n

16 Le funzioni fondamentali dei Comuni: art. 21, c. 3, l. 42/2009 Per i comuni, le funzioni, e i relativi servizi sono provvisoriamente individuate nelle seguenti: a) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge; b) funzioni di polizia locale; c) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l'edilizia scolastica; 31 Le funzioni fondamentali dei Comuni: art. 21, c. 3, l. 42/2009 Segue: d) funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti; e) funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato; f) funzioni del settore sociale 32

17 Corte dei conti, sez. reg. controllo Lombardia, parere 29 marzo 2011, n. 156 Parere in merito all art. 28, c. 14 l. 122/2010 La disposizione legislativa che prevede lo svolgimento associato di taluni servizi, fra i quali quelli relativi al settore sociale, individua quali modalità attuative la convenzione o l unione La previsione legislativa è netta nel definire gli strumenti che gli enti possono utilizzare (convenzione ed unione) e, pertanto, non sembra residuare spazio per l utilizzo di altre forme giuridiche, quali, ad esempio, l azienda speciale consortile. 33 Art. 14, c. 30 l. 122/2010 La regione, nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, Cost., individua con propria l., previa concertazione con i comuni interessati nell'ambito del Consiglio delle autonomie locali, la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei comuni con dimensione territoriale inferiore a quella ottimale, delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 21, comma 3, della l. 42/2009, secondo i principi di economicità, di efficienza e di riduzione delle spese Nell'ambito della normativa regionale i comuni avviano l'esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata entro il termine indicato dalla stessa normativa. I comuni capoluogo di provincia e i comuni con un numero di abitanti superiore a non sono obbligati all'esercizio delle funzioni in forma associata 34

18 Legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria per il 2010) come modificata dalla l. n. 42/2010 Art. 2, comma 186: Al fine del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, i comuni devono adottare le seguenti misure: e) soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, facendo salvi ad eccezione dei bacini imbriferi montani (BIM). Sono fatti salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato esistenti, con assunzione da parte dei comuni delle funzioni già esercitate dai consorzi soppressi e delle relative risorse e con successione dei comuni ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto. 35 Corte dei Conti, sez. regionale controllo Campania, parere 118/2010 Un consorzio che ha ad oggetto le attività, aventi finalità di carattere sociale, di cui all art. 6 della l. 328/2000 non può non essere considerato un consorzio di funzioni (caso relativo all applicabilità dell art. 2, comma 186, l. 191/2009, lett. e) 36

19 Corte dei Conti, sez. regionale Piemonte, parere 101/2010 Consorzio svolgente attività rispondenti a finalità socioassistenziali = consorzio di funzioni suscettibile di B soppressione - cfr. art. 6 l. 328/2000 (v. Corte dei Conti, sez, reg. Campania, parere 108/2010) - cfr. le funzioni fondamentali dei Comuni ai sensi dell art. 21, c. 3, l. 42/2009 Obbligo di scioglimento, ex art. 1. c. 2. l. 42/2010, decorre a partire dal 2011 al primo rinnovo del rispettivo consiglio (= CdA) Esercizio associato mediante convenzione o unione 37 Corte dei Conti, sez. regionale Piemonte, parere 101/2010 B Un consorzio per la gestione di servizi socio-assistenziali dei Comuni, laddove comporti l applicazione delle norme sugli enti locali previste dal Tuel con esclusione, pertanto, di quelle sulle aziende speciali, in virtù del combinato disposto dell art. 2, comma 2 e dell art. 31, comma 8 Tuel non potrà che rientrare nell ambito di applicazione della norma in discorso e, di conseguenza, essere destinato a soppressione. 38

20 GRAZIE per l attenzione 39