Deliberazione n. 110/2008/Par.

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1 Deliberazione n. 110/2008/Par. REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LE MARCHE nell adunanza del 10 novembre 2008 composta da: Giuseppe Ranucci Fabio Gaetano Galeffi Andrea Liberati Saverio Galasso Presidente Primo Referendario Primo Referendario Referendario Relatore Parere Del. n. 110/2008 Comune di Fano VISTO l art. 100, secondo comma, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria una Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni; VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3;

2 2 VISTA la nota prot. n in data 20 maggio 2004 del Presidente della Sezione delle Autonomie con la quale sono stati trasmessi gli indirizzi e criteri generali per l esercizio dell attività consultiva; VISTA la richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Fano con nota del 26 giugno 2008 prot. n , pervenuta in data 30 giugno 2008 prot. n. 1502; VISTA l ordinanza n. 18/2008 del 7 novembre 2008 con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna ed ha nominato il referendario Saverio Galasso relatore per la questione in esame; UDITA la relazione del Magistrato Relatore; Fatto 1. Con nota n in data 26 giugno 2008 il Sindaco del Comune di Fano ha formulato una richiesta di parere, articolata in plurimi quesiti specifici, in materia di stabilizzazione di personale già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa. La richiesta è stata avanzata anche con riferimento ad alcune disposizioni recate dal decreto-legge 25 giugno 2008, n 112, pubblicato nella gazzetta ufficiale il giorno precedente alla data della richiesta in esame. 2. Con nota n del 15 settembre 2008 questa Sezione regionale, in considerazione delle modifiche del quadro normativo introdotte dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, di conversione del menzionato decretolegge 112/2008, richiedeva al Comune medesimo di confermare l interesse alla richiesta di parere. 3. Con nota n in data 8 ottobre 2008 il Sindaco ha confermato

3 3 l interesse del Comune di Fano alla richiesta di parere, ritenendo non rilevanti, in relazione alle specifiche richieste, le modifiche medio tempore intervenute nel quadro normativo. Diritto 4. La richiesta di parere, inoltrata a firma del Sindaco, appare ammissibile sotto il profilo soggettivo, in quanto proveniente da soggetto legittimato a rappresentare la volontà dell ente all esterno, sebbene debba osservarsi che il parere, contrariamente a quanto previsto dell art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, non è pervenuto per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali, istituito nella Regione Marche con legge regionale 10 aprile 2007 n. 4, ma ancora non operativo. La richiesta medesima risulta, altresì, ammissibile sotto il profilo oggettivo, in quanto attinente alla materia della contabilità pubblica, atteso che l orientamento delle Sezioni di controllo della Corte dei Conti è ormai consolidato nel ritenere come rientranti in tale materia le questioni afferenti la disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni quando posta da disposizioni in materia di coordinamento e contenimento della spesa pubblica. 5. Nel merito, la richiesta di parere ha per oggetto l ambito di applicazione oggettivo e soggettivo, nonché le relative modalità, della c.d. stabilizzazione di personale utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa. In particolare, concerne i seguenti quesiti: a. se l ambito soggettivo della c.d. stabilizzazione comprenda i

4 4 soggetti destinatari di contratto di collaborazione coordinata e continuativa, indipendentemente dalla natura fiscale dell incarico ; b.1 se sia direttamente stabilizzabile il personale in possesso dei requisiti indicati dall art. 3, comma 94, lett. b), l. 27 dicembre 2007, n. 244, (cioè, già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, in essere alla data di entrata in vigore della legge 244/2007, e che alla stessa data abbia già espletato attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa amministrazione) e che, inoltre, sia stato a suo tempo scelto mediante selezione di natura concorsuale; b.2 se, nell ipotesi in cui la risposta al quesito sub b.1 fosse negativa, per il predetto personale, già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, e scelto mediante selezione concorsuale, occorre procedere come per il personale non scelto mediante selezione concorsuale, di cui al successivo punto c); c.1 se il personale in possesso dei requisiti indicati dall art. 3, comma 4, lett. b), l. 27 dicembre 2007, n. 244, (cioè, già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa), ma non scelto mediante selezione concorsuale, sia stabilizzabile mediante la partecipazione ed il superamento di una prova concorsuale a tempo determinato ai sensi dell art. 1, comma 560, della l. 296/2007;

5 5 c.2 nell ipotesi in cui la fattispecie sub. c.1 fosse possibile, se occorra, prima di procedere alla stipula del contratto a tempo indeterminato, che trascorrano tre anni necessariamente con contratto a tempo determinato; c.3 nell ipotesi di cui al punto sub c.2, se la stipula di un contratto di durata complessivamente triennale contrasti con la nuova formulazione dell art. 36 del d.lgs. 165/2001, come modificato dall art. 49 del d.l. 112/2008 (come convertito dalla l. 133/2008), oppure prevale, quale lex specialis la disposizione di cui all art. 95 della l. 244/2007. In sostanza, la richiesta di parere concerne l ammissibilità e i limiti della c.d. stabilizzazione del personale impiegato con contratti collaborazione coordinata e continuativa (co.co.co.) 6. Al riguardo occorre sinteticamente riepilogare gli elementi essenziali del quadro normativo di riferimento. Occorre tenere presente che: a. l accesso al pubblico impiego deve avvenire, in linea di principio, per concorso, salve le eccezioni previste dalla legge (art. 97 cost.); b. la disciplina in materia di c.d. stabilizzazione costituisce deroga alle ordinarie procedure di reclutamento del personale, che può anche comprendere, ma non necessariamente, deroghe al principio del concorso, quale modalità di accesso al pubblico impiego; quindi, le disposizioni in materia di c.d. stabilizzazione hanno natura di norme eccezionali, e dunque di stretta

6 6 interpretazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 maggio 2008, ord. n. 2230); c. la c.d. stabilizzazione non è un istituto tipizzato dalla normativa; quindi, il significato del termine stabilizzazione ed il contenuto del medesimo va individuato in base alle singole disposizioni di legge che ad essa possono ricondursi e che sono caratterizzate da diversità di ambito soggettivo e oggettivo di applicazione, nonché da diversità di contenuti; d. le pubbliche amministrazioni hanno la facoltà discrezionale, e non l obbligo di porre in essere procedure di c.d. stabilizzazione; di conseguenza, la posizione giuridica soggettiva degli interessati ad ottenere la c.d. stabilizzazione ha consistenza di aspettativa di mero fatto (cfr. TAR Veneto, sez. II, 19 ottobre 2007, n. 3342); 7. Il quadro normativo, per quanto attiene agli enti locali, è delineato: a. dalla legge 296/2006 che distingue: (1) al comma 558, la stabilizzazione (da intendersi come assunzione a tempo indeterminato), con riferimento al personale già titolare di rapporto a tempo determinato ed in possesso dei requisiti indicati nella disposizione; (2) al comma 560, la riserva di posti nei concorsi da bandire nel triennio , con riferimento al personale con il quale sono stati stipulati uno o più contratti di collaborazione coordinata e continuativa (esclusi gli incarichi di nomina politica) per la durata complessiva di almeno un anno raggiunta alla data del 29 settembre 2006.

7 7 b. dalla legge 244/2007, il cui art. 3 prevede: (1) al comma 90, l estensione dell ambito di applicazione oggettivo della stabilizzazione del personale a tempo determinato anche al personale che consegua i requisiti di anzianità di servizio ivi previsti in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 28 settembre 2007; (2) al comma 94, l adozione di appositi programmi per la stabilizzazione: (a) del personale in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi dei commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296; (b) del personale già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, e che alla stessa data abbia già espletato attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa amministrazione, Tuttavia fa salve le previsioni dell articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n c. inoltre, pur se non espressamente qualificata dalla legge come ipotesi di stabilizzazione, ma in essa compresa sul piano sostanziale, è necessario richiamare la disciplina di cui all art. 3, comma 106, della legge 244/2007. Tale comma, infatti, ha

8 8 previsto che, limitatamente all anno 2008, i bandi di concorso per le assunzioni a tempo indeterminato nelle pubbliche amministrazioni possono prevedere: (1) una riserva di posti (non superiore al 20 per cento dei posti messi a concorso) per il personale non dirigenziale che abbia maturato almeno tre anni di esperienze di lavoro subordinato a tempo determinato presso pubbliche amministrazioni in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 28 settembre 2007; (2) il riconoscimento, in termini di punteggio, del servizio prestato presso le pubbliche amministrazioni per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, in virtù di contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati anteriormente a tale data. 8. La complessiva disciplina ha formato oggetto di linee guida interpretative emanate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri con circolare 18 aprile 2008, n. 5 (in G.U. n. 155 del 4 luglio 2008) recante Linee di indirizzo in merito all'interpretazione ed all'applicazione dell'articolo 3, commi da 90 a 95 e comma 106, della legge 24 dicembre 2007, n (Legge finanziaria 2008) (registrata alla Corte dei conti il 5 giugno 2008), che ha esaminato la, invero, non perspicua formulazione normativa, peraltro facendo seguito alla precedente Direttiva 30 Aprile 2007 n. 7 (in G.U. n. 161 del 13 Luglio 2007) recante Applicazione dei commi 519, 520, 529 e 940 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge

9 9 finanziaria per l'anno 2007), in materia di stabilizzazione e proroga dei contratti a tempo determinato, nonche' di riserve in favore di soggetti con incarichi di collaborazione. In particolare, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha evidenziato come il complesso della normativa sopra menzionata: a. nell ambito delle disposizioni in materia di c.d. stabilizzazione, sancisca una diversità di regime per il personale già titolare di contratti a tempo determinato rispetto al personale già titolare di contratti di collaborazione coordinata e continuativa; b. per il personale già a tempo determinato, in possesso dei requisiti indicati dalla legge, consente la c.d. stabilizzazione: (1) sub specie di assunzione a tempo indeterminato, ai sensi e nei limiti di cui alla l. 296/2006; (2) sub specie di riserva di posti, ai sensi e nei limiti di cui alla l. 244/2007; c. viceversa, per il personale già titolare di contratto di collaborazione coordinata e continuativa, in possesso dei requisiti indicati dalla legge, consente la c.d. stabilizzazione: (1) sub specie di riserva di posti nei concorsi a tempo determinato, ai sensi e nei limiti di cui alla l. 296/2006; (2) sub specie di riconoscimento del servizio prestato in termini di punteggio in sede di valutazione di titoli, nei concorsi per assunzioni a tempo indeterminato, ai sensi e nei limiti di cui all art. 3, comma 106, della l. 244/2007. Si deve notare che tale interpretazione, conforme peraltro a quanto

10 10 ritenuto dal Ministero dell economia e delle finanze Dipartimento della ragioneria generale dello Stato nel parere prot. n in data 7 aprile 2008, elimina l incertezza oggettiva che costituisce l indispensabile presupposto legittimante per la proposizione delle richieste di parere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, anche in relazione al rispetto del divieto di aggravio del procedimento amministrativo posto dall art.1, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n L orientamento interpretativo fatto proprio dalla menzionata circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri appare a questa Sezione meritevole di condivisione; né d altra parte il Comune richiedente ha prospettato un interpretazione in senso diverso (neanche nella nota in data 8 ottobre 2008) fondata su motivazioni giuridiche idonee a far ritenere non corretta la tesi fatta propria dalla stessa Presidenza del Consiglio (ipotesi, che, peraltro, in via generale, consentirebbe all Ente, sotto la propria responsabilità, di disattendere qualunque circolare interpretativa). Alla luce delle suesposte considerazioni, trovano agevole soluzione i singoli quesiti sopra indicati, e in particolare: a. in ordine al quesito sub 5.a, si evidenzia come la qualificazione giuridica rilevante sia quella del diritto sostanziale comune (amministrativo contabile) e non quella del diritto tributario. Infatti, alla stregua dei normali principi ermeneutici, le disposizioni tributarie costituiscono disposizioni di carattere eccezionale e, dunque, trovano applicazione solo nei casi e tempi in esse

11 11 considerati (art. 14 disp. prel. cod. civ.). b. in ordine al quesito sub b.1, come evidenziato nella ripetuta circolare amministrativa, tale personale (non può accedere direttamente all impiego pubblico a tempo indeterminato, ma), ove in possesso dei presupposti previsti dalla legge, può giovarsi di una riserva di posti nei concorsi pubblici per l assunzione a tempo determinato (per i concorsi che hanno luogo limitatamente agli esercizi finanziari previsti dalla legge) e, per valorizzare la pregressa esperienza ai fini dell assunzione a tempo indeterminato, soltanto il riconoscimento del servizio prestato in termini di punteggio in sede di valutazione di titoli (comma 106). Conseguentemente, la normativa specifica non dà rilievo alla circostanza che il personale sia stato scelto tramite selezione concorsuale o meno. Per l effetto risultano assorbiti il quesito sub b.2 e sub.c.1. d. il quesito sub c.2 trova diretta risposta nella piana lettura della disposizione di cui all art. 1, comma 560, della l. 296/2007 e dell art. 3, comma 106, della l. 244/2007, per effetto dei quali la disciplina derogatoria si applica solo a coloro che abbiano i requisiti indicati nelle citate disposizioni di legge (per la riserva di posti ai sensi del comma 560: a) uno o più contratti di collaborazione coordinata e continuativa, esclusi gli incarichi di nomina politica, per la durata complessiva di almeno un anno raggiunta alla data del 29 settembre 2006; oppure: b) già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, in essere alla data di

12 12 entrata in vigore della legge 244/2007, e che alla stessa data abbia già espletato attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa amministrazione). Pertanto, il requisito (del compimento) dei tre anni costituisce un presupposto indefettibile. e. In ordine al quesito sub c.3, occorre evidenziare che esso non abbia ragion d essere, in quanto le citate disposizioni in materia di c.d. stabilizzazione relative a personale titolare di contratti di collaborazione coordinata e continuativa si riferiscono a requisiti ivi compresa la durata triennale dell attività - che devono essere stati già maturati alla data di entrata in vigore di dette disposizioni. (l. 296/2007 e l 244/2007). Poiché la modifica dell art. 36 del d.lgs. 165/2001 introdotta dall art. 49 del d.l. 112/2008, convertito dalla l. 133/2008, è entrata in vigore in data comunque successiva, tale disposizione, in base al principio tempus regit actum, non viene in rilievo in riferimento alla maturazione dei requisiti indicati nelle indicate disposizioni di cui alle leggi nn. 296/2006 e 244/ Deve, infine, richiamarsi l attenzione del Comune sulla circostanza, sopra accennata, che la c.d. stabilizzazione, anche per il personale già titolare di contratto di collaborazione coordinata e continuativa, concerne procedure di assunzione in senso lato, ed è dunque subordinata ai limiti di legge al riguardo. In tale contesto, dovrà il Comune valutare anche gli effetti delle

13 13 disposizioni relative al blocco delle assunzioni recate dall art. 76, commi 2, 4 e 7, del d.l. 112/2008, come convertito dalla l. 133/2008 (cfr. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, 11 settembre 2008, deliberazione n. 116/2008), disposizioni che, in ossequio al principio tempus regit actum, risultano applicabili anche alle eventuali procedure in corso. 11. Conclusivamente, questa Sezione regionale di controllo ritiene che alla richiesta di parere sopra illustrata possa essere fornita risposta, nei termini sopra precisati. P.Q.M. Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione. La deliberazione verrà trasmessa a cura della segreteria al Sindaco del Comune di Fano. Così deliberato nella Camera di consiglio del 10 novembre L estensore f.to Saverio Galasso Il Presidente f.to Giuseppe Ranucci Depositata in Segreteria in data 11 novembre 2008 Il Direttore della Segreteria f.to Carlo Serra