COME IMPOSTARE UN BILANCIO DA OSCAR IN UNA AMMINISTRAZIONE PUBBLICA Torino, 30 settembre 2004 Road show dell Oscar di bilancio

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1 COME IMPOSTARE UN BILANCIO DA OSCAR IN UNA AMMINISTRAZIONE PUBBLICA Torino, 30 settembre 2004 Road show dell Oscar di bilancio a cura di: Prof. Luca Bisio: Partner, Professore di ragioneria pubblica presso la Facoltà di economia dell Università statale di Brescia

2 11 LE PATOLOGIE DEI SISTEMI DI BILANCIO

3 Le modifiche al al D. Lgs. 77/95 Norma D. Lgs. del 25 febbraio 1995, n. 77 D. L. 27 ottobre 1995, n. 444 convertito, con modificazioni, dalla Legge 20 dicembre 1995, n. 539 D. Lgs. 11 giugno 1996, n. 336 Legge 23 dicembre 1996, n. 662 D. L. 31 dicembre 1996, n. 669 convertito con modificazioni nella Legge 28 febbraio 1997, n. 30 Legge 15 maggio 1997, n. 127 (Bassanini bis) D. Lgs. 15 settembre 1997, n. 342 Legge 27 dicembre 1997, n. 449 Corte costituzionale, sentenza 69/98 Legge 16 giugno 1998, n. 191 (Bassanini ter) D. Lgs. 23 ottobre 1998, n. 410 Legge 23 dicembre 1998, n. 448 Legge 18 febbraio 1999, n. 28 D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 Contenuto Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali Disposizioni urgenti in materia di finanza locale Disposizioni correttive del D. Lgs. 77/95, in materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza pubblica per l anno 1997 Misure urgenti per lo snellimento dell attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo Disposizioni in materia di contabilità, di equilibrio e di dissesto degli enti locali Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica Decisione interpretativa, illegittimità costituzionale art. 113, c. 2 Modifiche ed integrazioni alla Legge 15 marzo 1997, n. 59 e Legge 15 maggio 1997, n. 127, nonché norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni. Disposizioni in materia di edilizia scolastica Disposizioni correttive ed integrative dei D. Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, e 15 settembre 1997, n. 342, in materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo Disposizioni in materia tributaria, di funzionamento dell'amministrazione finanziaria e di revisione generale del catasto Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali GU n. 65 del 18 marzo 1995 Gazzetta ufficiale GU n. 253 dell 8 ottobre 1995 e GU n. 300 del 27 dicembre 1995 GU n. 149 del 27 giugno 1996, s. o. GU n. 303 del 28 dicembre 1996 s. o. GU n. 305 del 31 dicembre 1996, GU n. 50 del 1 marzo 1997 GU n. 113 del 17 maggio 1997 s. o. GU n. 237 del 10 ottobre 1997 GU n. 302 del 30 dicembre 1997 s. o. GU n. 142 del 20 giugno 1998 s. o. GU n. 280 del 30 novembre 1998 GU n. 302 del 29 dicembre 1998 GU n. 43 del 22 febbraio 1999 GU n. 227 del 28 settembre 2000, s. o. -

4 L affollamento degli strumenti di di programmazione 1. Programma amministrativo (elettorale) DOCUMENTI DI PIANIFICAZIONE, PROGRAMMAZIONE E BUDGETING 2. Linee programmatiche per azioni e progetti 3. Piano generale di sviluppo 4. RPP 5. Programma triennale dei LL PP 6. Programmazione del fabbisogno di personale 7. Bilancio pluriennale di previsione 8. Bilancio annuale di previsione 9. Elenco annuale dei LL PP 10. Piano esecutivo di gestione 11. Piano dettagliato degli obiettivi

5 Il Il modello di di relazione politico-tecnica razionale PIANIFICAZIONE/ PROGRAMMAZIONE GESTIONE CONTROLLO AMMINI- STRATORI RPP, BILANCIO E PEG REFERTO DEL CONTROLLO RIGIDA SEPARAZIONE TRA DIRIGENTI DETERMINAZIONI DIRIGENZIALI programmazione, gestione e controllo PROCESSO DECISIONALE SEQUENZIALE DI TIPO RAZIONALE, SEPARABILE NELLE DIVERSE FASI (razionalità economica)

6 I tempi di di approvazione del bilancio preventivo 30/5 31/3 28/2 31/12 31/12 Termine di legge Termine definitivo 31/

7 L eccesso di di misurazione QUALCUNO POTREBBE DIRE CHE SIAMO DI FRONTE AD UN APPLICAZIONE DEL TAYLORISMO: - FUORI TEMPO (perché tutto il mondo delle organizzazioni produttive ha ormai abbandonato le logiche di misurazione analitica del lavoro) - FUORI LUOGO (perché i processi amministrativi sono stati in tutto il mondo un ambito di relativo insuccesso delle tecniche tayloristiche) Gianfranco Rebora I carichi di lavoro secondo Cassese: taylorismo fuori tempo e fuori luogo Il sole 24 ore, aprile 1994

8 Lo Lo scarso peso del rendiconto RENDICONTO UNICAMENTE CONTABILE RISULTANZE ECONOMICO-PATRIMONIALI DI FATTO NON UTILIZZATE APPROVAZIONE QUASI FORMALE E SENZA REALE DIBATTITO

9 La La ritualità del reporting IL 18,1% DEGLI ENTI NON UTILIZZA LE RISULTANZE DEL REPORTING (ECONOMICO) DERIVANTE DAL CONTROLLO DI GESTIONE PER MOTIVARE VARIAZIONI DI PEG O DI BILANCIO, MENTRE IL 49,4% LE UTILIZZA SOLO IN CASI SPORADICI. QUESTO DATO ALLARMANTE EMERGE DAI RISULTATI DELLA RICERCA EFFETTUATA DAL MINISTERO DELLA FUNZIONE PUBBLICA - PROGETTO FINALIZZATO CONTROLLO DI GESTIONE: BEST PRACTICES L. Bisio, Piacenza, il report in Provincia, Il Sole 24 ore, 21 maggio 2001

10 La La via aziendalista alla burocrazia da APPROCCIO BUROCRATICO GIURIDICO a APPROCCIO BUROCRATICO AZIENDALISTA AZIONE PER ATTI AZIONE PER BUDGET E REPORTING IN ENTRAMBI I CASI È DEBOLE L ORIENTAMENTO AI RISULTATI

11 22 LINEE GUIDA PER UN NUOVO BILANCIO

12 Modello di di relazione politico-tecnica a razionalità comunicativa GESTIONE PIANIFICAZIONE/ PROGRAMMAZIONE CONTROLLO RAZIONALITÀ COMUNICATIVA AMMINI- STRATORI DIRIGENTI Supporto dei facilitatori al processo di pianificazione e controllo Le regole di programmazione, gestione e controllo rappresentano linguaggi evoluti che consentono agli attori di negoziare tra loro accoglie l idea di complessità dei processi decisionali e introduce momenti di contrattazione dialettica tra le parti

13 La La mappa degli strumenti di di programmazione Anno 1 Anno 2 Anno 3 Anno 4 Anno 5 Programma elettorale Esposto all Albo pretorio Linee programmatiche per azioni e progetti Il Sindaco presenta in Consiglio Piano generale di sviluppo Relazione previsionale e programmatica Piano triennale dei LL PP Programmazione del fabbisogno di previsione Bilancio pluriennale di previsione Bilancio annuale di previsione Consiglio Elenco annuale dei LL PP Piano esecutivo di gestione Piano dettagliato degli obiettivi Giunta DG

14 Il Il principio di di autorizzazione programmatica AUTORIZZAZIONE AUTORIZZAZIONE ESPRESSA ESPRESSA MEDIANTE MEDIANTE LA LA DEFINIZIONE DEFINIZIONE DEGLI DEGLI STANZIAMENTI STANZIAMENTI Centro di Responsabilità Obiettivi di gestione Risorse finanziarie Risorse umane Risorse strumentali AUTORIZZAZIONE AUTORIZZAZIONE ESPRESSA ESPRESSA MEDIANTE MEDIANTE LA LA DEFINIZIONE DEFINIZIONE DEGLI DEGLI INDIRIZZI INDIRIZZI PROGRAMMATICI PROGRAMMATICI

15 Il Il principio di di destinazione della spesa IMPEGNO UTILIZZO Prima tipologia di capitoli Seconda tipologia di capitoli Terza tipologia di capitoli SI NO SI SI SI NO Budget di centro di responsabilità

16 Rendiconto e comunicazione (Principio n. n. 3) 3) Il rendiconto della gestione e la relazione della Giunta, si inseriscono nel processo di comunicazione di cui l EL è soggetto attivo. (Punto 13) La comunicazione sui servizi e sulle attività svolte garantita dal rendiconto è indirizzata ad analizzare e informare sui livelli di efficacia ed efficienza dell azione amministrativa con un linguaggio adeguato chiaro e trasparente (Punto 14) Il rendiconto della gestione nel sistema del bilancio deve essere corredato di un informativa supplementare che faciliti la comprensione della struttura contabile (Punto 15) NOTA NOTA INTEGRATIVA

17 Il Il percorso di di rendicontazione (Principio n. n. 3) 3) Il Il rendiconto della della gestione, e in in particolare la la relazione, devono essere redatti con con la la partecipazione attiva dei dei responsabili dei dei servizi, non non solo solo nell operazione di di riaccertamento dei dei residui, ma ma anche e soprattutto nell analisi dei dei risultati, dei dei programmi realizzati e nella nella dimostrazione della della coerenza dei dei risultati con con gli gli indirizzi stabiliti negli strumenti di di programmazione (Punto N. N. 16) 16) I I consiglieri devono essere messi in in grado di di esaminare effettivamente lo lo schema di di rendiconto predisposto dalla dalla giunta. Il Il termine del del giugno è fissato per per la la deliberazione e perciò non non è da da considerare legittima la la prassi invalsa di di convocare l organo che che deve deliberare in in uno uno degli degli ultimi giorni antecedenti la la scadenza, in in quanto così cosìnon verrebbe rispettata la la previsione di di legge (Punto 20) 20)

18 DAL RENDICONTO AL BILANCIO SOCIALE LINEE PROGRAMMATICHE PER AZIONI E PROGETTI MONITORAGGIO DELLA GESTIONE RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA PIANO ESECUTIVO DI GESTIONE RENDICONTO DI GESTIONE V E R I D I C I T À

19 IL IL PROCESSO DI DI RENDICONTAZIONE SOCIALE b. b. DEFINIZIONE PARTECIPATA DELLE DELLE POLITICHE Efficacia programmatica Bisogni / Obiettivi a. a. CONDIVISIONE METODOLOGIA BILANCIO SOCIALE c. c. VERIFICA CORRETTEZZA PROCESSI DI DI ATTUAZIONE d. d. VERIFICA DEI DEI RISULTATI Equità Accessibilità dei servizi, trasparenza, legittimità. ecc. Efficienza Risorse / Risultati Efficacia gestionale Obiettivi / Risultati (Output) Efficacia sociale Bisogni / Risultati