PROVINCIA DI VENEZIA

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1 METODOLOGIA E STRUMENTI PER il SISTEMA DI CONTROLLO DI REGOLARITA AMMINISTRATIVA (internal auditing) 21 luglio 2010

2 1. Premessa 1.1. Il quadro normativo di riferimento - Com è noto, l art. 147 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sull ordinamento degli enti locali, include il controllo di regolarità amministrativa, fra le tipologie di controlli interni che gli enti locali, nell ambito della loro autonomia normativa e amministrativa, sono tenuti ad organizzare. Il Regolamento provinciale sul sistema dei controlli interni, approvato con deliberazione della Giunta provinciale n. 34/2010, prevede il controllo sulla regolarità giuridico - amministrativa dei provvedimenti amministrativi, in aggiunta ai pareri, visti e attestazioni previsti dal vigente ordinamento sulle proposte di deliberazioni e sulle determinazioni e atti con impegni di spesa. In particolare, l art. 2 del citato regolamento prevede che il segretario generale svolga il controllo di regolarità amministrativa: a) sulle proposte di deliberazione di competenza della giunta, con la verifica preventiva di conformità dell atto alle leggi, allo statuto e ai regolamenti; b) sui provvedimenti dirigenziali e relativi atti esecutivi, con la verifica di un campione dei provvedimenti assunti dai dirigenti e dei relativi atti di esecuzione. La stessa disposizione regolamentare impone al segretario di redigere una relazione sulle verifiche effettuate, da trasmettere al Presidente e ai dirigenti, entro trenta giorni dalla conclusione della verifica La progettazione generale e il PEG - Il progetto generale sul sistema dei controlli interni, approvato dalla Giunta provinciale con deliberazione n.34 del 10/03/2010, individua le linee guida per svolgere il controllo interno di regolarità sulle determinazioni dirigenziali, e rinvia gli aspetti metodologici di dettaglio alla progettazione esecutiva da presentare entro il 31 luglio Il Piano esecutivo di gestione della direzione generale per l anno 2010 assegna al segretario generale, nell ambito dell obiettivo 1 gestione ordinaria dei compiti e funzioni del segretario direttore generale, fra le funzioni e compiti proprie del segretario generale, la progettazione esecutiva della metodologia del controllo interno di regolarità, da presentare alla Giunta entro il 30 luglio

3 1.3. Il progetto esecutivo - Il presente progetto esecutivo, in attuazione dei documenti soprarichiamati, individua strumenti e metodologie per attivare il controllo di regolarità sulle determinazioni dirigenziali e relativi atti esecutivi. Il documento si compone, oltre della presente premessa, di due capitoli, uno dedicato alla metodologia, in cui sono illustrati obiettivi, ambito, contenuto e strumenti del controllo, e l altro le azioni positivi da porre in essere sulla base dei risultati dell attività. 2. Metodologia 2.1. Obiettivi - Com è noto, il controllo di regolarità è obbligatorio, non solo perché previsto dall art. 147 del TUEL 267/2000, ma soprattutto perché l agere pubblico comporta l impiego di risorse della comunità e non può essere sottratto a verifiche, anche puntuali, finalizzate ad accertare i risultati ottenuti anche sotto l aspetto della regolarità amministrativa. Per le sue stesse finalità, l attività di controllo deve essere sistematica e non casuale: la valutazione del risultato complessivo dell azione, per essere efficace, deve essere strutturata in un sistema predefinito, con metodologie e strumenti chiari e trasparenti. Si evita così che l attività di controllo assuma carattere di autoreferenzialità. Essa non può comportare verifiche da effettuare solo in via preventiva, con l eccezione dei casi previsti da espresse disposizioni di legge, anche per non costituire un appesantimento del procedimento. La metodologia scelta è coerente con la funzione propria del controllo di regolarità: costituire un supporto al miglioramento continuo della gestione. Esso può ispirarsi al principio di autotutela della amministrazione, secondo cui l ente se ravvisa elementi d irregolarità o d illegittimità in propri atti può rettificarli, integrarli o annullarli. La metodologia può fare riferimento agli standard di auditing interno definiti a livello internazionale. Com è noto, secondo tali standard, l internal auditing è una funzione di verifica indipendente operante al servizio di una organizzazione, istituita con finalità di esaminarne e valutarne le attività, verificandone gli aspetti procedurali amministrativi e la loro regolarità rispetto a standard predefiniti. Suo obiettivo è prestare assistenza a tutti i componenti dell amministrazione per consentire loro di adempiere efficacemente alle loro responsabilità. A tal fine fornisce loro analisi, valutazioni, raccomandazioni e qualificati commenti relativamente alle attività esaminate. 3

4 2.2. Ambito del controllo - L ambito oggettivo del controllo di regolarità è costituito dai provvedimenti dirigenziali, che, com è noto, rappresentano la maggioranza degli atti di gestione. Ai fini di una valutazione quantitativa dell attività di cui trattasi, è opportuno evidenziare il numero delle determinazioni adottate nel 2009 e nel primo semestre del 2010: determinazioni sem con impegno di spesa senza impegno di spesa Giova sottolineare anche che questo numero non esaurisce l intera gamma di provvedimenti dirigenziali, non essendo in uso nell Ente una denominazione unica per gli atti adottati dai dirigenti. La quantità di atti dirigenziali è destinata ad aumentare già nel corso del corrente anno, con l applicazione, dal 1 ottobre p.v., della nuova procedura informatica dei provvedimenti di liquidazione: il procedimento prevede, infatti, la liquidazione mediante determinazioni dirigenziali. Sul punto, si rileva ancora che la nuova bozza di regolamento sull ordinamento degli uffici e dei servizi, in fase di avanzato stato di elaborazione, prevede l unica denominazione di determinazione. A titolo esemplificativo, nella seguente tabella sono riportate le principali tipologie di atti e procedure da sottoporre a controllo: Denominazione provvedimento tipologia determinazioni a contrattare approvazione di progetti di opere pubbliche conferimento di incarichi per servizi tecnici (progettazione, direzione, collaudo, ecc) aggiudicazione definitiva di lavori, servizi e forniture acquisizione di lavori, servizi e beni in economia affidamento di incarichi esterni di collaborazione, mediante rapporto di lavoro autonomo, anche occasionale, e di collaborazione coordinata e continuativa 4

5 concessioni di contributi e benefici, anche di natura non economica, a singoli o organismi comunque denominati liquidazione di contributi liquidazioni di spese precedentemente impegnate assunzioni di personale a tempo indeterminato, determinato e con rapporti di lavoro flessibile ordinanze ordinarie ex l.689/81 provvedimenti assenso comunque denominati (licenze, permessi, autorizzazioni, abilitazioni, iscrizioni, pareri, nulla osta, ecc) procedure inerenti o conseguenti agli atti sottoposti a controllo affidamento di incarichi esterni di collaborazione, autonoma, anche occasionale, o coordinata e continuativa affidamento di incarichi di progettazione di gara e concorsuali 2.3. Contenuto e destinatari - Come detto, la finalità del controllo di regolarità è, in sostanza, collaborativa: fornire supporto ai dirigenti, tramite analisi, monitoraggio, valutazioni e raccomandazioni sulle procedure e sugli atti controllati. L attività ha l obiettivo non tanto di verificare la correttezza del singolo atto controllato, ma soprattutto di rilevare da tali verifiche elementi di valutazione sulla correttezza delle procedure adottate. In questa prospettiva, la metodologia scelta consiste nell attivare un monitoraggio a campione sulle determinazioni dirigenziali per evidenziare tutti gli elementi utili alle suddette finalità. In particolare, il controllo avrà ad oggetto: a) la regolarità delle procedure amministrative adottate; b) l affidabilità dei dati esposti negli atti oggetto di monitoraggio; 5

6 c) la coerenza degli atti con i programmi, i progetti, gli obiettivi, gli indirizzi, le priorità definiti dagli organi governo e dalla direzione generale; d) la pertinenza e l efficacia del singolo atto rispetto all obiettivo da perseguire; e) la tempestività della decisione con riferimento alla specifica fattispecie. Destinatari delle risultanze del controllo di regolarità amministrativa saranno: i. il Presidente, organo di vertice - con il ruolo di sovrintendenza sugli uffici e i servizi; ii. gli stessi dirigenti, che dai risultati del controllo possono avvalersi per modificare, in sede di autotutela gli atti adottati, e migliorare la loro attività futura I dirigenti saranno chiamati a collaborare con proposte, suggerimenti indicazioni, sulle quali si esprimerà formalmente il Comitato di garanzia di cui al punto Strumenti - I principali strumenti del controllo di regolarità sono, a preventivo, il Piano di auditing e, a consuntivo, il Rapporto sui risultati di internal auditing. In particolare, si prevede di seguire la seguente procedura, articolata in più fasi. Entro il 31 dicembre dell anno precedente sarà adottato dal Comitato di garanzia di cui al paragrafo 2.5 il Piano di auditing, per definire le tipologie di determinazioni e di procedure da sottoporre a verifica, nonché gli indicatori per l attività di controllo. Saranno predisposte apposite griglie di riferimento (check list) sulle determinazioni dirigenziali, da aggiornare periodicamente, in modo da consentire: - la verifica a campione sulla base degli indicatori predefiniti; - la schedatura delle varie determinazioni dirigenziali. All inizio di ogni quadrimestre e, per il 2010, entro il mese di ottobre, con riferimento ai primi due quadrimestri, sarà scelto un campione significativo di determinazioni dirigenziali o di procedure da verificare. 6

7 Nella scelta del campione, saranno definite preventivamente le tipologie di atti e le procedure da verificare nell anno di riferimento. Se l opportunità di controlli è motivata da azioni di altri Enti, sarà possibile procedere a controlli specifici sulla totalità o su una parte di atti riguardanti una stessa materia e relativi a periodi determinati. A conclusione dell attività di controllo annuale e, qualora se ne rilevi l opportunità, anche a conclusione delle verifiche periodiche infra-annuali, sarà redatto un Rapporto sui risultati di internal auditing. In considerazione della finalità collaborativa illustrata al 2.1., le risultanze del controllo comprenderanno le eventuali proposte di miglioramento e/o di correzione suggerite. La relazione generale sui risultati, indirizzata al Presidente della Provincia e ai dirigenti, deve avere almeno il seguente contenuto minimo: - metodi di scelta del campione, atti oggetto di verifica, standard e indicatori scelti; - esiti del controllo, esposti in forma aggregata, con particolare riferimento a elementi negativi, criticità ed errori d interesse generale; - consigli, raccomandazioni e indicazioni sulle procedure; - eventuali indicazioni e direttive per assicurare omogeneità per tutto l Ente nella composizione, nella stesura formale e nel linguaggio dei provvedimenti. Se l attività di controllo rileva criticità di particolare significatività, per gravità o ripetitività, in relazione a singole materie, sarà redatta una relazione specifica, inviata oltre che al dirigente interessato, al Presidente della Provincia, anche al fine di avviare iniziative di autotutela o, comunque, volte a evitare il ripetersi di scostamenti o anomalie. Il sistema dei controlli interni prevede, inoltre, il coordinamento delle attività amministrative con circolari e l introduzione di procedure standardizzate Comitato di garanzia - In considerazione della complessità di questa tipologia di controllo, che richiede competenze multidisciplinari e con l obiettivo di assicurare la massima trasparenza e imparzialità dell attività di verifica (verifica indipendente), si propone di istituire un apposito Comitato di garanzia per il controllo di regolarità (di seguito Comitato ), a supporto dell attività del segretario generale. 7

8 Il Comitato sarà composto, oltre che dallo stesso segretario generale, dal dirigente dell avvocatura, da un docente universitario in materie giuridiche, e da altro componente, preferibilmente scelto tra gli appartenenti alla magistratura amministrativa o contabile, anche in quiescenza. Le funzioni di segreteria del Comitato potrebbero essere svolte da un istruttore direttivo o funzionario amministrativo, con comprovate competenze giuridiche amministrative. Ai componenti esterni del Comitato potrebbe essere riconosciuto un gettone di presenza per la partecipazione alle sedute dell organismo, in analogia a quanto avviene per il Nucleo di valutazione. In particolare, al Comitato di garanzia spetta di supportare l attività istruttoria tecnico-giuridica e ogni attività prodromica e conseguente. A tal fine, il Comitato svolge i seguenti compiti: a) predispone e adotta il piano di auditing, con la definizione degli standard e gli indicatori di controllo e l individuazione delle tipologie e del numero degli atti e procedure da verificare, nonché dei modi di scelta del campione; b) garantisce la correttezza delle operazioni di scelta del campione di atti e procedure da sottoporre a verifica; c) effettua le verifiche sugli atti e le procedure selezionate; d) redige apposite relazioni sugli atti e le procedure per le quali il controllo ha evidenziato profili d illegittimità di rilievo, ai fini anche di consentire l attivazione del potere di autotutela da parte dell amministrazione; e) presenta il rapporto sui risultati di internal auditing; f) formula proposte per il miglioramento della metodologia di controllo; g) contribuisce alla creazione di una banca di schemi da utilizzare per la redazione dei provvedimenti; h) supporta il segretario generale nella stesura di circolari e direttive volte all introduzione di procedure standardizzate. Il Comitato, per l esercizio del controllo, può richiedere direttamente agli uffici atti ed informazioni necessari allo svolgimento della funzione, nonché 8

9 convocare i dirigenti per sentirli sugli atti oggetto di verifica. I dirigenti possono richiedere al Comitato audizione sulle procedure e sugli atti verificati, nonché pareri preventivi sui provvedimenti e le procedure da adottare. Azioni positive Sulla base del rapporto generale sui risultati, potranno essere poste in essere, sentiti i dirigenti, azioni per migliorare l attività, fra le quali: i. corsi di formazione sulle procedure e sulle tecniche di redazione degli atti; ii. diffusione di griglie di confronto e di iter di procedure complesse; iii. circolari esplicative; iv. predisposizione di procedure standardizzate; v. redazione di schemi per atti ripetitivi; vi. sviluppo attività di consulenza giuridico amministrativa. Giuseppe Panassidi 9