Il sistema regionale europeo di protezione dei diritti umani: l Unione europea

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1 Il sistema regionale europeo di protezione dei diritti umani: l Unione europea lezione del 2 novembre 2015

2 Unione europea e diritti umani: gli esordi La versione originaria dei trattati istitutivi delle tre Comunità europee (Parigi, 1951: CECA; Roma, 1957: CEE e EURATOM) non conferiva primario rilievo alla tutela dei diritti umani Riferimenti indiretti ricavabili nelle disposizioni di principio Art. 2 TCEE- La Comunità ha il compito di promuovere, mediante l'instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell'insieme della Comunità, un'espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati che ad essa partecipano. Specifiche disposizioni ispirate a valori tipici della normativa internazionale sui diritti umani Art. 119 TCEE - Ciascuno Stato membro assicura [ ] l'applicazione del principio della parità delle retribuzioni fra i lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile per uno stesso lavoro.

3 UE e diritti umani: i nodi vengono al pettine I redattori dei Trattati avevano reputato che gli Stati membri fossero Stati democratici, e che l azione delle istituzioni comunitarie non avesse la capacità di incidere negativamente sui diritti umani In realtà, la messa in pratica delle disposizioni dei trattati e l effettivo esercizio delle numerose competenze normative delle Comunità evidenziano quanto questi iniziali postulati fossero fragili Se è vero che le Comunità si occupavano prevalentemente di aspetti economico-sociali, già solo questo aspetto evidenzia un incidenza diretta sui diritti economici e sociali L azione nel campo economico e sociale può produrre effetti sugli stessi diritti civili e politici e su principi trasversali (es. principio di uguaglianza, al di fuori della dimensione uomo/donna sulle retribuzioni) Nel momento in cui la Corte di giustizia ha sviluppato la propria giurisprudenza sul primato del diritto comunitario sugli ordinamenti nazionali (dal 1964 in poi), le Corti statali hanno chiesto conto del rispetto dei diritti umani (in part. casi Solange I e Frontini del 1974) L adesione di nuovi Stati ha posto il tema dei requisiti «politici»

4 UE e d-u: la risposta della Corte di giustizia La Corte di giustizia ha usato la propria discrezionalità interpretativa per affermare che nell ordinamento (allora) comunitario i diritti fondamentali trovano riconoscimento nell ambito dei princìpi generali (non scritti) del diritto comunitario Casi Stauder (1969) e Internationale Handellsgesellschaft (1970) Da dove vengono desunti tali princìpi generali? I trattati internazionali sui d-u conclusi da tutti gli Stati membri (con un peculiare rilievo dato alla CEDU e alle relativa giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani) Le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri «Difetti» di tale soluzione: Approccio casistico: manca una visione di insieme Scarsa certezza del diritto: il metodo di rilevamento degli specifici diritti, del loro contenuto concreto e del regime di possibile deroghe non consente di prevedere l esito di possibili contenziosi e conferisce un ruolo «quasi» legislativo alla Corte Il sistema della CEDU rimane formalmente distinto dal diritto UE

5 UE e d-u: la risposta delle istituzioni politiche : Dichiarazione comune di PE, Consiglio e Commissione Nel preambolo espresso riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia e all appartenenza dei d-f alla categoria dei princìpi generali di diritto dell ordinamento comunitario Importanza essenziale del rispetto dei diritti fondamentali quali risultano in particolare dalle costituzioni statali e dalla CEDU Impegno delle tre istituzioni politiche a rispettare tali diritti nell esercizio dei loro poteri «Difetti» di tale soluzione: Riproduce i difetti dell approccio della Corte di giustizia L impegno delle tre istituzioni politiche, pur importante, rimane su un piano politico-programmatico A quel tempo le Comunità erano composte di soli nove Stati membri: non essere andati oltre una mera dichiarazione di intenti, evidenzia la delicatezza dell argomento

6 UE e d-u: la riforma dei Trattati 1986: Atto unico europeo Nel preambolo si precisa che gli Stati parte sono «decisi a promuovere insieme la democrazia basandosi sui diritti fondamentali sanciti dalle costituzioni e dalle leggi degli Stati membri, dalla convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dalla Carta sociale europea, in particolare la libertà, l'uguaglianza e la giustizia sociale» Nuovo Art. 118 A TCEE: «1. Gli Stati membri si adoperano per promuovere il miglioramento in particolare dell'ambiente di lavoro per tutelare la sicurezza e la salute dei lavoratori e si fissano come obiettivo l'armonizzazione, in una prospettiva di progresso, delle condizioni esistenti in questo settore» (ampio uso di tale competenza con svariate direttive) [impulso politico: Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989 (dichiarazione politico-programmatica)] «Difetti» di tale soluzione: Approccio timido su un piano generale Disposizioni «forti» solo su questioni settoriali

7 UE e d-u: la riforma dei Trattati 1992: Trattato di Maastricht Nel preambolo gli Stati membri confermano il proprio attaccamento ai principi della libertà, della democrazia e del rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nonché dello stato di diritto, nonché ai diritti sociali fondamentali quali definiti nella Carta sociale europea firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989 Art. F TUE: «1. L'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri». «2. L'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla CEDU e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario» «costituzionalizzazione» della giurisprudenza della Corte

8 UE e d-u: riforma dei Trattati e allargamento 22 giugno 1993: Consiglio europeo di Copenaghen dà l'accordo "affinché i paesi associati dell'europa centrale e orientale che lo desiderano diventino membri dell'unione europea". Sono quindi fissati tre criteri principali cui devono conformarsi i nuovi paesi prima dell'adesione criterio politico: avere raggiunto una stabilità istituzionale tale da garantire la democrazia, lo Stato di diritto, il rispetto dei diritti umani nonché il rispetto e la tutela delle minoranze Viene quindi esplicitato un requisito fino ad allora rimasto latente nello svolgimento della «politica dell adesione» 1997: Trattato di Amsterdam Art. F1 TUE: procedura di infrazione speciale per «violazione grave e persistente» dei princìpi di cui all art. F TUE 2001: Trattato di Nizza Art. 7 (ex art. F1) TUE: procedura di infrazione speciale per «evidente rischio di violazione grave» dei princìpi di cui all art. 6 (ex art. F) TUE

9 UE e d-u: il laboratorio della Convenzione e l elaborazione della Carta di Nizza Giugno 1999: Consiglio europeo di Colonia Si riconosce l esigenza di sancire in modo visibile l impegno dell UE a rispettare i diritti fondamentali In una decisione allegata alle conclusioni viene prevista la convocazione di una «Convenzione», composta di 15 rappresentanti dei Capi di Stato e di Governo degli SM; 1 rappresentante della Commissione; 16 membri del PE; 30 membri dei parlamenti nazionali Dopo un solo anno di lavori, nel settembre 2000 la Convenzione consegna un testo unitario di «Carta dei diritti fondamentali dell UE». Nel frattempo erano in corso i negoziati che sarebbero sfociati nell adozione del Trattato di Nizza (febbraio 2001). Dopo accese discussioni (15 SM in quest epoca), passa un opzione minimalista Formula della Proclamazione solenne da parte dei presidenti delle tre istituzioni politiche a Nizza il 7 dicembre 2000 (in contemporanea con il Consiglio europeo che, dopo una drammatica maratona negoziale, porterà all accordo sulla bozza del Trattato di Nizza)

10 UE e d-u: il laboratorio della Convenzione e l elaborazione della Carta di Nizza Carta di Nizza, aspetti salienti É un catalogo molto ampio di diritti, anche se alcune questioni politicamente sensibili sono evitate e se talvolta sono inclusi diritti dei soli cittadini UE È caratterizzata dalla logica del coordinamento e dell armonizzazione con la CEDU e la relativa giurisprudenza Non è formalmente vincolante per l UE e per i suoi SM, anche se diventa un punto di riferimento immediato nei dibatti politici interni all UE (e in molti SM) e nella giurisprudenza della Corte di giustizia (e di molte corti statali, anche costituzionali e/o supreme) Non va considerata un testo che intende sostituirsi (nemmeno in prospettiva) alle costituzioni statali: essa vale in principal modo per le istituzioni UE nell esercizio delle competenze attribuite loro dai Trattati istitutivi, ma non conferisce nuove competenze per attuare l intera gamma dei d-f enunciati in essa essa vale anche per gli Stati membri, ma solo nel momento in cui danno attuazione ad atti UE o invocano deroghe previste dai Trattati o dalla legislazione derivata

11 UE e d-u: un agenzia ad hoc Regolamento n. 168/2007: istituisce l Agenzia dell Unione europea per i diritti fondamentali Ha sede a Vienna Ha un ruolo di supporto tecnico alle istituzioni UE e agli SM Studi, specialmente su questioni poco indagate o controverse Elaborazione di manuali e raccolte di buone prassi Non ha per il momento un ruolo specifico in tema di attivazione delle procedure speciali di infrazione Non ha competenza a ricevere ricorsi, denunce o reclami

12 UE e d-u: il Trattato di Lisbona (2007) Il Trattato di Lisbona riprende in gran parte le novità contenute nel Trattato costituzionale del 2004, in cui era stato deciso che la Carta avesse un rilievo primario (parte seconda del Trattato) Il Trattato costituzionale era stato preparato da una «Convenzione» istituita dal Consiglio europeo, che ha lavorato tra il febbraio 2002 e il giugno 2003 Il Trattato di Lisbona sposta all art. 2 del TUE l enunciazione dei principi fondamentali dell UE: «L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini». L attuale art. 7 disciplina le due procedure di infrazione di tali valori.

13 UE e d-u: il Trattato di Lisbona (2007) Assume importanza centrale l attuale art. 6 TFU «L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati». Il testo della Carta era stato modificato a Strasburgo dalle tre istituzioni politiche che avevano proclamato la versione del 2000 La Carta assume ore valore giuridico, al pari delle norme dei Trattati: N.B. la portata di queste disposizioni non amplia le competenze dell UE (v. slide precedente). «Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell'unione definite nei trattati» (v. sopra) Le c.d. «spiegazioni» della Carta hanno valore interpretativo «I diritti fondamentali, garantiti dalla CEDU e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'unione in quanto principi generali».

14 UE e d-u: il Trattato di Lisbona e l adesione alla CEDU Art. 6 TFU: «L'Unione aderisce alla CEDU. Tale adesione non modifica le competenze dell'unione definite nei trattati.». Già nel 1994 era stato richiesto un parere alla Corte di giustizia sulla possibilità tecnica di adesione dell allora CE alla CEDU: la Corte aveva risposto che occorreva una base giuridica esplicita nei trattati istitutivi dell UE e della CE (parere 2/94 del ) L adesione non è automatica. Richiede modifiche della CEDU e un successivo atto di adesione (=trattato internazionale) Protocollo n. 14 della CEDU (adottato nel 2004, entrato in vigore il ) permette adesione dell UE e consente l avvio dei negoziati tra UE e tutti gli Stati membri del CdE; Testo preliminare di Accordo sull adesione dell UE (concordato dai negoziatori il ), sottoposto alla Corte di giustizia per un parere consultivo e giudicato incompatibile con TUE e TFUE (parere 2/13 del ).

15 UE e d-u: gli strumenti di tutela per i singoli Alla luce di tutte le evoluzioni registratesi, occorre evidenziare che l UE mette a disposizione attualmente i seguenti strumenti: Laddove un individuo sia leso da un atto o comportamento di istituzioni, organi e agenzie dell UE, può presentare un ricorso al Tribunale dell UE e alla Corte di giustizia in secondo grado (v. disciplina dei ricorsi diretti alle istituzioni giudiziarie dell UE): tra i parametri giuridici vincolanti per l UE vi è senza dubbio la Carta dei diritti, a cui vanno aggiunti (per aspetti non regolati) i principi generali non scritti dell ordinamento UE Ove la lesione sia dovuta a un atto statale di esecuzione o attuazione di norme o atti dell UE, il singolo può rivolgersi al giudice statale competente, e sollecitarlo a sollevare un rinvio pregiudiziale alla Corte fi giustizia affinché valuti la legittimi dell atto UE, o dia un interpretazione di norme e atti UE compatibile con i diritti fondamentali tutelati dalla Carta e dai princìpi generali in casi di cattiva amministrazione, il singolo può anche rivolgere una denuncia al Mediatore europeo.

16 UE e d-u: gli strumenti di tutela per i singoli Ove la Corte di giustizia (comunque sia sollecitata) non offra una soluzione ritenuta soddisfacente, è possibile sollevare il caso di fronte alla Corte europea dei diritti umani o altro organo internazionale? Ad oggi, l UE in quanto tale (di cui la Corte di giustizia è un organo) non è soggetto parte dei trattati principali sui diritti umani (CEDU, Patti ONU del 1966), né membro dell ONU: se l atto è imputabile all UE, non vi è un «foro» internazionale per sollevare il caso Per attivare i meccanismi in questione, occorre dimostrare che la violazione è avvenuta (almeno in parte) con il contributo fattivo di uno o più Stati membri (in complicità con l UE), o che l atto apparentemente dell UE è in realtà un atto collettivo di tutti gli Stati membri: estrema difficoltà nel dimostrare ciò, prudenza di organi internazionali quali la Corte europea dei diritti umani Rischio di vuoti di tutela per attività dell UE nel campo della politica estera e di sicurezza (es., missioni militari o di polizia; amministrazioni territoriali), su cui la Corte di giustizia non è competente (v. art. 275 TFUE) >> spazio per le giurisdizioni statali? Terreno ancora incerto.