Documentazione e ricerche. L attività delle Commissioni nella XV legislatura. Commissione Politiche dell Unione europea. n. 1/14 parte seconda

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1 Documentazione e ricerche L attività delle Commissioni nella XV legislatura Commissione Politiche dell Unione europea n. 1/14 parte seconda Maggio 2008

2 Camera dei deputati XVI LEGISLATURA SERVIZIO STUDI UFFICIO RAPPORTI CON L UNIONE EUROPEA Documentazione e ricerche L attività delle Commissioni nella XV legislatura Commissione Politiche dell Unione europea n. 1/14 parte seconda Maggio 2008

3 La documentazione di inizio legislatura predisposta dal Servizio Studi e, quanto ad alcune parti, dall Ufficio per i Rapporti con l Unione europea, dal Servizio Biblioteca, dal Servizio Bilancio dello Stato, dal Servizio Commissioni e dal Servizio per il Controllo parlamentare, si compone di: un dossier ipertestuale su CD-ROM (Documentazione e ricerche, n. 1), che illustra analiticamente le principali politiche legislative e attività istituzionali svolte dalla Camera dei deputati nel corso della XV legislatura; 14 fascicoli di accompagnamento (Documentazione e ricerche, nn. da 1/1 a 1/14 prima parte) recanti, per ciascuna Commissione, una nota di sintesi sulle aree tematiche di interesse, sull attività svolta e sugli adempimenti governativi nelle materie di competenza; 14 volumi (Documentazione e ricerche, nn. da 1/1 a 1/14 seconda parte) recanti, per ciascuna Commissione, un estratto del dossier ipertestuale concernente le politiche legislative e l attività istituzionale nelle materie di competenza. DIPARTIMENTO AFFARI COMUNITARI Consigliere Filippo Cinoglossi (9011) Documentarista Segretari Antonella Degano (3612) Annamaria Moretto (9409) UFFICIO RAPPORTI CON L UNIONE EUROPEA Consigliere Gianfranco Neri (3995) Documentarista Daniela Chiodi (9377) I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. File: UE0001a.doc

4 INDICE POLITICHE LEGISLATIVE E ATTIVITÀ ISTITUZIONALE LA FORMAZIONE E L ATTUAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO Le fonti del diritto nell UE 5 Atti normativi comunitari (I pilastro) 7 Politica estera e di sicurezza comune (II pilastro) 7 Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (III pilastro) 8 Le procedure decisionali UE 9 Atti normativi comunitari (I pilastro) 9 Politica estera e di sicurezza comune (II pilastro) 10 Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (III pilastro) 11 Procedure di comitatologia 11 L Italia ed i processi normativi UE 13 La fase ascendente 13 La fase discendente 14 Leggi comunitarie nella XV legislatura 17 La tempestività dell approvazione delle leggi comunitarie 17 Tipologia dei contenuti delle leggi comunitarie 18 Tipologia delle fonti utilizzate per il recepimento 18 Direttive contenute nelle leggi comunitarie suddivise per allegato 20 IL TRATTATO DI LISBONA E LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL UE Il Trattato di Lisbona 25 QUESTIONI ALL ESAME DELLE ISTITUZIONI DELL UE La strategia di Lisbona 29 Il ciclo di governance economica dell UE La sostenibilità delle finanze pubbliche nell UE 31 L allargamento dell Unione 33 Il pacchetto allargamento 34 Croazia 34 I

5 Turchia 36 La revisione del bilancio UE 39 SEDI DI COOPERAZIONE INTERPARLAMENTARE La cooperazione interparlamentare 43 Incontri e riunioni interparlamentari in ambito UE (maggio dicembre 2008) 45 SCHEDE DI APPROFONDIMENTO PROFILI INTERNI Giurisprudenza costituzionale 51 Il fondamento costituzionale 51 Rapporti tra le fonti dell ordinamento comunitario e nazionale - Diretta applicabilità - disapplicazione 52 Tutela dei diritti 53 Discriminazioni a rovescio 54 Rispetto degli obblighi comunitari come limite all ammissibilità del referendum abrogativo 55 L incidenza della giurisprudenza costituzionale in materia comunitaria nei rapporti Stato-Regioni 56 Corte costituzionale e rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia: l ordinanza n. 103/ La legge n. 11 del Le strutture governative 67 Il Dipartimento per il coordinamento delle Politiche comunitarie 68 Il Ministero degli Affari esteri 75 Le Conferenze Stato-Regioni e Stato-città ed autonomie locali in sessione comunitaria 75 Gli obblighi informativi del Governo 79 Trasmissione diretta di documenti da parte delle Istituzioni europee 80 II

6 D.d.l. comunitaria: esame parlamentare 81 Valutazione di compatibilità comunitaria 83 La legge comunitaria La legge comunitaria Altri strumenti di attuazione 111 Le leggi comunitarie regionali 115 I dati sul recepimento delle direttive 121 Il tasso di recepimento delle direttive 121 I dati sulle procedure di infrazione 122 Strategia di Lisbona: attuazione in Italia 125 Il Programma nazionale di riforma La politica regionale per la Strategia di Lisbona 127 PROFILI COMUNITARI I contenuti del Trattato di Lisbona 137 Struttura del Trattato 137 Preambolo 137 Istituzione dell Unione europea 137 Ripartizione delle competenze 138 Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea 139 Parlamento europeo 139 Consiglio europeo 139 Consiglio dei ministri 139 Commissione europea 140 Alto rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza 140 Atti giuridici dell Unione 140 Maggioranza qualificata 141 Partecipazione dei cittadini ed iniziativa legislativa popolare 142 Ratifica ed entrata in vigore 142 Procedura di revisione 142 Il ruolo dei Parlamenti nazionali 145 Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali e Protocollo sui princìpi di sussidiarietà e proporzionalità 145 Altre disposizioni del Trattato 148 III

7 La Carta dei diritti fondamentali 151 La fase ascendente 155 Attività conoscitiva, di indirizzo e di controllo 155 Esame dei progetti di atti normativi dell UE 156 Esame dei documenti di programmazione legislativa dell UE 157 Governance economica 159 Obiettivi 159 La Governance della Strategia 160 Flussi finanziari Italia-UE 163 La contribuzione dell Unione europea in favore dell Italia 166 Il Fondo di rotazione per le politiche comunitarie e i flussi finanziari Italia-UE 168 La COSAC 171 Ruolo 171 Composizione e funzionamento 171 IV

8 Politiche legislative e attività istituzionale

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10 LA FORMAZIONE E L ATTUAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO

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12 LE FONTI DEL DIRITTO NELL UE LE FONTI DEL DIRITTO NELL UE Le norme primarie del diritto comunitario sono le norme convenzionali, contenute nei Trattati istitutivi delle Comunità europee e nei successivi Trattati di modifica, e in particolare: il Trattato istitutivo della Comunità europea o Trattato di Roma, che è stato, come è noto, più volte integrato e modificato ed è quindi necessario fare riferimento al testo c.d. consolidato, comprensivo delle novelle apportate dai Trattati di Maastricht, Amsterdam e Nizza ; l Atto unico europeo del 1986 (entrato in vigore il 1 luglio 1987); il Trattato sull Unione europea o Trattato di Maastricht del 1992 (entrato in vigore il 1 novembre 1993); il Trattato di Amsterdam del 1997 (entrato in vigore il 1 maggio 1999); il Trattato di Nizza del 2000 (entrato in vigore il 1 febbraio 2003); il Trattato di Adesione dei dieci nuovi Stati membri del 2003 (entrato in vigore il 1 maggio 2004); il Trattato di Adesione di Romania e Bulgaria del 2005 (entrato in vigore il 1 gennaio 2007). Il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 dai Capi di Stato e di Governo, modifica il Trattato sull'unione europea (TUE) - che mantiene il suo titolo attuale - e il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE), che viene ridenominato Trattato sul funzionamento dell'unione (TFUE). Il Trattato di Lisbona (vedi capitolo Il Trattato di Lisbona, pag. 25 e scheda I contenuti del Trattato di Lisbona, pag. 137) modifica il quadro delle fonti del diritto derivato. In particolare prevede: l eliminazione dell attuale struttura a pilastri dell UE (Comunità europea; politica estera e di sicurezza comune; cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale); la distinzione tra atti legislativi, non legislativi ed atti esecutivi; l introduzione del nuovo strumento dei regolamenti delegati. Il processo di ratifica da parte dei 27 Stati membri dell Unione europea, come previsto espressamente dal Trattato di Lisbona, si dovrebbe concludere entro il 1 gennaio 2009, prima delle elezioni del Parlamento europeo del giugno Le norme primarie stabiliscono le procedure per l adozione degli atti da parte delle Istituzioni europee, che si pongono pertanto al secondo livello del sistema giuridico comunitario e costituiscono il c.d. diritto comunitario derivato (vedi capitolo Le procedure decisionali UE, pag. 9). Il diritto derivato comprende, in particolare, due categorie di atti normativi: gli atti legislativi adottati sulla base di specifiche disposizioni dei Trattati (c.d. basi giuridiche ), che indicano - in relazione alla materia e a seconda dei 5

13 POLITICHE LEGISLATIVE E ATTIVITÀ ISTITUZIONALE diversi pilastri - la tipologia di atto (regolamento, direttiva, decisione, decisione quadro, etc.) e la relativa procedura di adozione; gli atti esecutivi posti in essere generalmente dalla Commissione europea sulla base di una delega contenuta in un atto legislativo secondo procedure che prevedono la consultazione di comitati composti di rappresentanti degli Stati membri (c.d. procedure di comitatologia, cfr. il capitolo Le procedure decisionali UE, pag. 9). Tali atti assumono peraltro la stessa denominazione di quelli legislativi (regolamento, direttiva, decisione). Circa i due terzi degli atti normativi adottati annualmente dalla Istituzioni dell UE ha natura esecutiva, come evidenziato dalla seguente tabella relativa agli atti posti in essere nel primo e nel terzo pilastro. Atti normativi comunitari Parlamento e Consiglio (procedura di codecisione) Regolamenti Decisioni Direttive Totale Consiglio Regolamenti Decisioni Direttive Totale Commissione Regolamenti Decisioni Direttive Totale Terzo pilastro Decisioni quadro

14 LE FONTI DEL DIRITTO NELL UE Atti normativi comunitari (I pilastro) La Commissione detiene il potere di iniziativa ed è responsabile dei lavori preparatori. Il Parlamento codecide o vota pareri. Il Consiglio, eventualmente insieme al Parlamento europeo, adotta l atto definitivo a maggioranza qualificata oppure all unanimità, a seconda della materia, ma sempre all unanimità qualora si discosti dalla proposta della Commissione. Gli atti giuridici comunitari sono: i regolamenti, atti normativi a carattere generale, vincolanti e direttamente applicabili senza bisogno di atti di recepimento; le direttive, atti normativi vincolanti quanto al risultato da raggiungere, ma non rispetto al mezzo da utilizzare per raggiungerlo; producono quindi effetti obbligatori, ma sono prive di efficacia diretta. Le direttive non hanno portata generale, essendo vincolanti esclusivamente nei confronti degli Stati destinatari. Una direttiva ovvero una o più disposizioni di essa può essere eccezionalmente direttamente applicabile in uno Stato membro se incondizionata, sufficientemente precisa e sia scaduto il termine per il suo recepimento; le decisioni, atto obbligatorio in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati; le raccomandazioni (atti non vincolanti); i pareri (atti non vincolanti). Anche le pronunce della Corte di Giustizia (o del Tribunale di primo grado) possono avere efficacia diretta nel nostro ordinamento (e, quindi, essere considerate al pari delle fonti del diritto comunitario), dal momento che l interpretazione di una norma comunitaria, resa in una pronuncia della Corte di Giustizia, ha la stessa immediata efficacia delle disposizioni interpretate. La nostra Corte costituzionale ha, infatti, chiarito che qualsiasi sentenza che applica o interpreta le norme dell UE ha carattere di sentenza dichiarativa del diritto comunitario. Politica estera e di sicurezza comune (II pilastro) Nell ambito del secondo pilastro, spetta al Consiglio l assunzione delle decisioni necessarie per la definizione e l attuazione della politica estera e di sicurezza comune, in base agli orientamenti generali definiti dal Consiglio europeo. In particolare, il Consiglio raccomanda al Consiglio europeo strategie comuni, che attua adottando: posizioni comuni che definiscono l approccio dell Unione in merito a una questione specifica di natura geografica o tematica. Gli Stati membri provvedono a conformare le rispettive politiche nazionali alle posizioni comuni; 7

15 POLITICHE LEGISLATIVE E ATTIVITÀ ISTITUZIONALE azioni comuni che affrontano specifiche situazioni in cui si ritiene necessario l intervento operativo dell UE, definendone obiettivi, portata, mezzi, condizioni di attuazione e durata. Le azioni comuni vincolano gli Stati membri nelle loro prese di posizione e nella conduzione della loro azione. Inoltre, l'unione europea può adottare dichiarazioni comuni che esprimono pubblicamente una posizione, una richiesta o un'aspettativa dell'unione europea rispetto ad un Paese terzo o ad una questione internazionale. Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (III pilastro) Nell ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, spetta al Consiglio di adottare: posizioni comuni che definiscono l orientamento dell Unione in merito a una questione specifica; decisioni-quadro per ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Tali decisioni-quadro sono vincolanti quanto al risultato da ottenere (analogamente alle direttive), ma non hanno in alcun caso efficacia diretta; decisioni per qualsiasi altro scopo coerente con gli obiettivi prefissati, escluso il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri; le decisioni sono vincolanti ma prive di efficacia diretta. Le misure di attuazione delle decisioni a livello dell Unione sono deliberate a maggioranza qualificata; convenzioni, soggette alla successiva ratifica degli Stati membri. 8

16 LE PROCEDURE DECISIONALI UE LE PROCEDURE DECISIONALI UE Gli atti normativi comunitari sono adottati secondo procedure diverse, che si applicano di volta in volta a seconda della materia e del pilastro cui si riferiscono (Comunità europea; politica estera e di sicurezza comune; cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale), sulla base delle relative disposizioni dei Trattati vigenti (c.d. basi giuridiche ) (si veda anche il capitolo Le fonti del diritto nell UE, pag. 5). Il Trattato di Lisbona - firmato il 13 dicembre 2007 dai Capi di Stato e di Governo e che dovrebbe entrare in vigore il 1 gennaio 2009, se il processo di ratifica sarà completato in tempo utile - modifica, tra l altro, le procedure decisionali previste dai Trattati vigenti (vedi capitolo Il Trattato di Lisbona, pag. 25 e scheda I contenuti del Trattato di Lisbona, pag. 137). A questo proposito, in particolare, il Trattato di Lisbona prevede: l eliminazione dell attuale struttura a pilastri dell UE; la generale estensione della procedura di codecisione con voto a maggioranza qualificata, che diventa la procedura legislativa ordinaria; l introduzione di una specifica procedura per l adozione di regolamenti delegati da parte della Commissione europea sotto il controllo del legislatore (Parlamento europeo e Consiglio). Atti normativi comunitari (I pilastro) La Commissione detiene il potere di iniziativa ed è responsabile dei lavori preparatori. Sia il Consiglio sia il Parlamento possono, peraltro, chiedere alla Commissione di elaborare proposte. Il Parlamento codecide o vota pareri (vincolanti e non, a seconda della procedura applicata). Il Consiglio, eventualmente insieme al Parlamento europeo, adotta l atto definitivo a maggioranza qualificata oppure all unanimità, a seconda della materia, ma sempre all unanimità qualora si discosti dalla proposta della Commissione. Possono essere consultati il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni. Le procedure normative comunitarie di carattere legislativo sono sostanzialmente tre: codecisione, consultazione e parere conforme. La procedura di cooperazione è limitata all applicazione di alcune disposizioni relative all Unione economica e monetaria. 9

17 POLITICHE LEGISLATIVE E ATTIVITÀ ISTITUZIONALE Specifiche procedure sono invece previste per l adozione da parte della Commissione europea di misure di esecuzione di atti legislativi comunitari (c.d. procedure di comitatologia). Procedura di codecisione In base a tale procedura un atto può essere adottato soltanto in presenza di un accordo su uno stesso testo tra Parlamento europeo e Consiglio, in prima o seconda lettura. In caso di disaccordo è previsto il ricorso ad una procedura di conciliazione tra le due istituzioni in un comitato apposito. In ogni caso il Parlamento europeo può rigettare la proposta legislativa in ultima istanza. Il Consiglio delibera normalmente a maggioranza qualificata, salvo i casi in cui il Trattato prevede espressamente l unanimità. Procedura di consultazione Nella procedura di consultazione la proposta della Commissione viene trasmessa dal Consiglio al Parlamento, che esprime un parere e può formulare emendamenti; la Commissione riesamina la proposta e può modificarla sulla base del parere del Parlamento; il Consiglio adotta quindi l atto in linea generale all unanimità. Procedura del parere conforme La procedura del parere conforme implica che il Consiglio ottenga il consenso del Parlamento europeo (maggioranza assoluta dei suoi membri) affinché possano essere prese alcune decisioni che rivestono particolare importanza. Il Parlamento europeo ha facoltà di accettare o di respingere una proposta ma non può modificarla. Il parere conforme è richiesto in particolare per l'adesione di nuovi Stati membri, per alcuni accordi internazionali e per le sanzioni a carico degli Stati membri in caso di violazioni dei diritti fondamentali. Politica estera e di sicurezza comune (II pilastro) La politica estera e di sicurezza comune (PESC), il cosiddetto secondo pilastro, si esplica mediante procedure intergovernative. Ogni Stato membro e la Commissione possono sottoporre al Consiglio proposte. Il Consiglio europeo, formato dai Capi di Stato e di governo degli Stati membri, stabilisce i princìpi e gli orientamenti generali della PESC, decidendo le strategie comuni. Il Consiglio dell'unione europea, formato da rappresentanti di ciascuno Stato membro, adotta posizioni comuni, azioni comuni e decisioni necessarie alla definizione e all attuazione della PESC, in base agli orientamenti generali adottati dal Consiglio europeo. La regola generale per le 10

18 LE PROCEDURE DECISIONALI UE decisioni in ambito PESC è l'unanimità, mitigata dall astensione costruttiva (che non impedisce l adozione dell atto). È prevista, invece, la maggioranza qualificata, quando il Consiglio adotta azioni comuni, posizioni comuni o comunque decisioni assunte sulla base di una strategia comune ovvero qualora adotti decisioni relative all attuazione di un azione comune o di una posizione comune nonché per la nomina di rappresentanti speciali con mandati politici specifici. Il Parlamento europeo viene informato periodicamente dalla Presidenza e dalla Commissione sugli sviluppi della politica estera e di sicurezza comune. Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (III pilastro) La cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, il cosiddetto terzo pilastro, ha il suo fondamento giuridico nel titolo VI del Trattato dell'unione europea. Originariamente il Trattato dell Unione europea includeva nel terzo pilastro tutte le materie relative alla giustizia e agli affari interni. Successivamente il Trattato di Amsterdam ha previsto la graduale confluenza delle disposizioni concernenti visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse alla libera circolazione delle persone nel titolo IV del Trattato istitutivo della Comunità europea (ossia nel primo pilastro). Nel terzo pilastro sono rimaste le disposizioni relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. In questo ambito il Consiglio delibera all unanimità, su proposta della Commissione europea o di uno Stato membro. Le misure di attuazione a livello europeo delle decisioni sono invece adottate a maggioranza qualificata. Il Parlamento europeo è informato regolarmente ed è consultato prima che siano stabilite decisioni-quadro, decisioni o convenzioni: il parere del Parlamento è obbligatorio, ma non vincolante. Procedure di comitatologia In base a tali procedure la Commissione esercita i poteri di esecuzione ad essa delegati per l attuazione degli atti comunitari legislativi, vale a dire adottati dal Parlamento e dal Consiglio o dal solo Consiglio secondo le diverse procedure decisionali. Le cinque procedure di comitatologia (consultazione, gestione, regolamentazione, regolamentazione con controllo e di salvaguardia), attualmente disciplinate dalla decisione del Consiglio n. 1999/468/CE, così come modificata dalla decisione 2006/512/CE, prevedono l obbligo della Commissione di sottoporre i progetti di misure di attuazione a comitati composti da funzionari delle amministrazioni nazionali. L efficacia del parere del comitato dipende dal tipo di procedura di cui l atto legislativo dispone di volta in volta l applicazione. 11

19 POLITICHE LEGISLATIVE E ATTIVITÀ ISTITUZIONALE Per l esecuzione di atti legislativi adottati in codecisione si applica la procedura di regolamentazione con controllo, la quale assicura al Parlamento europeo e al Consiglio un potere di controllo e di rigetto delle misure proposte dalla Commissione. 12

20 L ITALIA ED I PROCESSI NORMATIVI UE L ITALIA ED I PROCESSI NORMATIVI UE Il raccordo tra l ordinamento italiano e i processi normativi dell UE concerne, in linea generale, due aspetti distinti sebbene complementari: per un verso, la partecipazione delle istituzioni nazionali, e in particolare del Parlamento, alla formazione delle politiche e delle decisioni dell UE (c.d fase ascendente) e, per altro verso, l attuazione della normativa europea sul piano interno (c.d. fase discendente). In relazione al primo aspetto, la legge e i regolamenti parlamentari prevedono procedure volte alla definizione della posizione italiana nelle sedi decisionali dell UE, stabilendo, tra l altro, specifici strumenti per l informazione delle Camere in merito, anche ai fini dell espressione di indirizzi al Governo. Con riguardo al secondo profilo, sono previsti appositi strumenti e procedure volte ad assicurare la piena e tempestiva attuazione degli obblighi discendenti da atti giuridici dell UE (nonché da pronunce giurisdizionali). La fase ascendente La partecipazione delle Camere alla formazione delle politiche europee è attualmente disciplinata oltre che dai regolamenti parlamentari dalla legge 4 febbraio 2005, n. 11, recante Norme generali sulla partecipazione dell Italia al processo normativo dell Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari, che ha provveduto a potenziare gli strumenti di partecipazione ed intervento del Parlamento italiano in materia. In particolare, presso la Camera dei deputati, tale partecipazione si esplica attraverso: le attività conoscitive, di indirizzo e controllo, in riferimento alle quali le Commissioni parlamentari possono utilizzare, nelle materie europee, tutti gli ordinari strumenti conoscitivi, di indirizzo e di controllo previsti dal regolamento, oltre a specifiche procedure di collegamento con le attività delle Istituzioni dell UE (vedi scheda La fase ascendente, pag. 155). In particolare, le Commissioni possono svolgere: l esame delle proposte di atti normativi comunitari, assegnati per l esame alla Commissione parlamentare competente per materia e per il parere alla Commissione politiche dell UE; l esame dei documenti di programmazione legislativa dell Unione europea, che si effettua a partire dal 2000 sulla base di una procedura indicata dalla Giunta per il regolamento; 13

21 POLITICHE LEGISLATIVE E ATTIVITÀ ISTITUZIONALE gli obblighi di informazione da parte del Governo, che possono essere distinti in obblighi di trasmissione di atti e documenti ed obblighi di comunicazione (vedi scheda Gli obblighi informativi del Governo, pag. 79); i rapporti con le Istituzioni europee e la cooperazione tra i parlamenti dell Unione europea (vedi capitolo La cooperazione interparlamentare, pag. 43). In particolare, tra le novità introdotte dalla legge n. 11 del 2005, si segnala la riserva di esame parlamentare, che può essere attivata su iniziativa di una delle Camere o del Governo, su ogni progetto o atto dell UE per cui vige obbligo di trasmissione alle Camere da parte del Governo. La fase discendente La questione dell attuazione della normativa comunitaria nel nostro ordinamento rileva principalmente per quanto riguarda le direttive, le decisioni, le decisioni quadro e, in parte, le raccomandazioni, dal momento che i regolamenti sono direttamente applicabili, mentre i pareri svolgono una funzione prevalentemente di orientamento (vedi capitolo Le fonti del diritto nell UE, pag. 5). Per quanto riguarda i regolamenti, può porsi un problema applicativo, qualora vi sia la necessità che gli Stati esercitino un opzione tra più alternative contenute nel regolamento medesimo ovvero che quest ultimo necessiti di misure meramente esecutive. Infine, possono richiedere provvedimenti attuativi le pronunce della Corte di Giustizia relative a procedure di infrazione avviate contro l Italia. L adeguamento dell ordinamento italiano a quello comunitario è stato regolato da vari atti normativi che si sono succeduti nel tempo. Si ricorda, in primo luogo, la legge n. 87 del 16 aprile 1983, c.d. legge Fabbri 1 che, oltre ad aver istituito il Dipartimento per le politiche comunitarie, ha regolato l attuazione del diritto comunitario sia in via amministrativa, mediante regolamenti o altri atti amministrativi generali, sia in via legislativa, attraverso disegni di legge governativi, ovvero delega legislativa. La successiva legge 9 marzo 1989, n. 86, c.d. legge La Pergola 2, ha introdotto lo strumento della legge comunitaria, il cui disegno di legge deve essere presentato dal Governo entro il 31 gennaio di ogni anno. La legge comunitaria regola pertanto annualmente il recepimento della normativa dell UE, 1 2 Coordinamento delle politiche riguardanti l'appartenenza dell'italia alle Comunità europee ed adeguamento dell'ordinamento interno agli atti normativi comunitari. Norme generali sulla partecipazione dell'italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. 14

22 L ITALIA ED I PROCESSI NORMATIVI UE che può avvenire in via diretta, attraverso delega legislativa, ovvero in via regolamentare e amministrativa. L impianto complessivo delineato dalla legge La Pergola è stato successivamente modificato dalla legge n. 11 del 4 febbraio (vedi scheda La legge n. 11 del 2005, pag. 61), che ha integralmente sostituito ed abrogato la legge n. 86. Quest ultimo intervento normativo, sebbene abbia confermato l impostazione sostanziale della legge La Pergola, ha sensibilmente ampliato il contenuto della legge comunitaria, ha nuovamente disciplinato il recepimento attraverso lo strumento regolamentare, prevedendo altresì la possibilità di dare attuazione alla normativa dell UE attraverso provvedimenti governativi, proposti dal Presidente del Consiglio (o dal Ministro per le politiche comunitarie) al Consiglio dei Ministri. La legge n. 11 ha anche provveduto ad adeguare il complesso rapporto Stato- Regioni nell attuazione del diritto comunitario alla riforma del Titolo V della Costituzione, regolando ex novo l attuazione regionale ed i poteri statali sostitutivi, gettando altresì le basi per l adozione di leggi comunitarie regionali, peraltro già presenti in alcune Regioni (vedi scheda Le leggi comunitarie regionali, pag. 115). Infine, la citata normativa ha contribuito a ridefinire il quadro delle strutture governative coinvolte nella partecipazione ai processi normativi comunitari (vedi scheda Le strutture governative, pag. 67). In ogni caso, l introduzione della legge comunitaria annuale come strumento in grado di assicurare il costante e tempestivo recepimento della normativa comunitaria ha dato senza dubbio risultati positivi. Infatti, si è passati da una percentuale di attuazione delle direttive pari all 80% nel 1990 ad una del 98,92%, secondo quanto risulta dagli ultimi dati del Monitoraggio dell attuazione del diritto comunitario forniti, nel febbraio scorso, dal Segretariato generale della Commissione europea (vedi schede: I dati sul recepimento delle direttive, pag. 121, La legge comunitaria 2006, pag. 85 e La legge comunitaria 2007, pag. 95). 3 Norme generali sulla partecipazione dell'italia al processo normativo dell'unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. 15

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24 LEGGI COMUNITARIE NELLA XV LEGISLATURA LEGGI COMUNITARIE NELLA XV LEGISLATURA La legge comunitaria annuale è uno strumento normativo - introdotto per la prima volta nel 1989 con la legge La Pergola - volto ad assicurare il periodico adeguamento dell ordinamento nazionale a quello comunitario 4. Nel corso delle ultime legislature, il processo di adeguamento al diritto comunitario ha subito un evoluzione considerevole, che ha avuto ricadute anche sulle strutture e sui contenuti della legge comunitaria, nonché sugli strumenti ad essa collegati. Nel corso della XV legislatura si è andata confermando l evoluzione della legge comunitaria in legge di organizzazione della futura legislazione, che articola i processi di recepimento del diritto comunitario attraverso una rete di atti normativi a cascata, imperniati sullo strumento della delega, cui fanno seguito decreti legislativi attuativi, decreti legislativi integrativi e correttivi nonché atti regolamentari ed amministrativi che il Governo dovrà adottare. Del resto, il rispetto della cadenza pressoché annuale per l adozione della legge comunitaria ha ricevuto costante impulso della considerevole evoluzione del processo di integrazione europea, che ha posto in primo piano l esigenza di un tempestivo adeguamento del nostro ordinamento a quello comunitario, richiedendo forme e tempi certi per il recepimento della relativa normativa. Questo sviluppo ha richiesto in sede parlamentare forme e tempi più certi per il recepimento della normativa comunitaria. La legge comunitaria è così divenuta uno strumento essenziale ed indilazionabile, il cui esame tempestivo è stato assicurato grazie alle riforme dei regolamenti parlamentari degli anni Nella XV legislatura 5 sono state approvate le seguenti 2 leggi comunitarie: la legge comunitaria per il 2006 (legge n. 13/2007) (vedi scheda La legge comunitaria 2006, pag. 85) e la legge comunitaria per il 2007 (legge n. 34/2008) (vedi scheda La legge comunitaria 2007, pag. 95). La tempestività dell approvazione delle leggi comunitarie Mentre fino al 1996 si era riscontrata una relativa difficoltà a rispettare i termini per l approvazione delle leggi comunitarie annuali a causa, da un lato, dei ritardi nella presentazione da parte del Governo del disegno di legge comunitaria annuale, e, dall altro, delle difficoltà di dare un percorso certo e tempi definiti all iter parlamentare del disegno di legge medesimo, una significativa inversione 4 5 La prima legge comunitaria è stata approvata nel Occorre inoltre segnalare, per completezza d informazione, che sul finire della legislatura, a scioglimento delle Camere ormai avvenuto, è stato presentato il disegno di legge comunitaria 2008 (A.C. 3434), che prevede l attuazione, con lo strumento della delega legislativa, di 7 direttive (2 nell Allegato A e 5 nell Allegato B). La relazione elenca ulteriori 55 direttive del 2007, 35 delle quali da attuare e 20 già attuate in via amministrativa. 17

25 POLITICHE LEGISLATIVE E ATTIVITÀ ISTITUZIONALE di tale tendenza si è registrata a partire dalla XIII legislatura, durante la quale il percorso di approvazione si è fatto più rapido. Nella XIV legislatura l approvazione della legge comunitaria è stata sempre abbastanza celere, confermandosi così la tendenza ad un accelerazione dei tempi di approvazione del provvedimento. Nella XV legislatura, per contro, le due leggi comunitarie annuali sono state approvate con ritardo rispetto all anno di riferimento. Tipologia dei contenuti delle leggi comunitarie In un primo momento le leggi comunitarie non avevano né contenuto né struttura tipizzati, prevedevano norme di carattere sostanziale, spesso non direttamente collegate all attuazione della normativa comunitaria. Le leggi comunitarie più recenti, invece, hanno contenuti standardizzati, con formulazioni pressoché identiche dei primi articoli e presentano un numero minore di norme sostanziali svincolate dall attuazione del diritto comunitario e di princìpi e criteri direttivi specifici. In sostanza, si è assistito alla progressiva trasformazione della legge comunitaria in legge di organizzazione della futura legislazione, con una riduzione del contenuto sostanziale immediatamente precettivo, rinviando la concreta disciplina delle materie oggetto della legge ai decreti legislativi o agli atti amministrativi che il Governo dovrà emanare. Tipologia delle fonti utilizzate per il recepimento Quanto alla tipologia delle fonti normative utilizzate per il recepimento nell ordinamento italiano della normativa comunitaria, i dati sono illustrati nella seguente tabella 1, che indica, per ciascuna legge comunitaria approvata nelle ultime due legislature, le modalità previste per l attuazione delle direttive, ad eccezione delle disposizioni recanti attuazione diretta. 18

26 LEGGI COMUNITARIE NELLA XV LEGISLATURA Tabella 1 Leggi comunitarie Direttive da attuare con decreto legislativo Direttive da attuare in via regolamentare Direttive da attuare in via amministrativa XIV Legislatura legge comunitaria 2001 legge comunitaria 2002 legge comunitaria 2003 legge comunitaria 2004 legge comunitaria XV Legislatura legge comunitaria legge comunitaria Dai dati illustrati è possibile desumere le seguenti indicazioni in ordine all utilizzo dei diversi strumenti normativi di recepimento: ricorso considerevole allo strumento della delega legislativa: nelle diverse leggi comunitarie annuali la percentuale di direttive da recepire mediante decreti legislativi delegati è rimasta negli anni significativamente alta rispetto al numero complessivo delle direttive di cui si prevede il recepimento; tendenza a dare sempre più attuazione in via amministrativa alle direttive: in linea di continuità con la XIV legislatura, si mantiene relativamente elevato il numero di direttive da recepire in via amministrativa, che supera costantemente quello delle direttive da recepire con delega legislativa; ricorso viepiù limitato all attuazione delle direttive in via regolamentare: l autorizzazione all adozione di regolamenti di delegificazione (o comunque il ricorso ad altri regolamenti governativi), abbastanza elevata nella XII legislatura, si è ridotta sempre più, anche a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione 6. 6 Tale norma ha limitato l intervento dei regolamenti governativi nelle sole materie di competenza statale esclusiva (art. 117, VI comma, Cost.). 19

27 POLITICHE LEGISLATIVE E ATTIVITÀ ISTITUZIONALE Direttive contenute nelle leggi comunitarie suddivise per allegato Nella successiva Tabella 2 è evidenziato, per ciascuna legge comunitaria, il numero delle direttive il cui recepimento è stato previsto rispettivamente: in allegato A (direttive da recepire con decreto legislativo senza parere delle competenti Commissioni parlamentari), in allegato B (direttive da recepire tramite decreto legislativo da sottoporre al parere delle competenti Commissioni parlamentari; in allegato C (direttive da recepire con regolamento autorizzato). Si registra un aumento percentuale delle direttive il cui recepimento è previsto in Allegato B, quindi con decreto legislativo da sottoporre al parere parlamentare, rispetto a quelle da recepire sempre con decreto legislativo ma senza essere sottoposte al parere parlamentare (con l esclusione dell anno 2002). Tale dato testimonia la volontà del Parlamento di ritagliarsi un ruolo di rilievo anche in sede consultiva, esprimendosi sugli schemi di decreto legislativo predisposti dal Governo, in modo da seguire da vicino la predisposizione della normativa di recepimento del diritto comunitario. Il rafforzamento di tale canale è perseguito inoltre con l introduzione, a partire dalla legge comunitaria per il 2004, dell istituto del c.d. doppio parere parlamentare. Si prevede, infatti, un secondo parere delle Commissioni competenti per verificare che quanto enunciato nella prima pronuncia parlamentare sia stato effettivamente recepito dal Governo. La previsione di tale doppio parere scatta esclusivamente nelle ipotesi nelle quali l Esecutivo non intenda conformarsi ai pareri parlamentari relativi a sanzioni penali (contenute negli schemi di decreti legislativi recanti attuazione delle direttive comprese negli allegati A e B), ovvero nel caso in cui il Governo non si conformi alle condizioni relative all osservanza dell articolo 81, IV comma, Cost.: in tali casi, infatti, l esecutivo è tenuto a ritrasmettere i testi alle Camere corredati dei necessari elementi integrativi affinché le Commissioni competenti si esprimano definitivamente entro venti giorni. Come evidenziato nel paragrafo precedente, dal 2001 al 2004, come pure nel 2007, non è stata utilizzata la modalità di recepimento con regolamento autorizzato (allegato C). 20

28 LEGGI COMUNITARIE NELLA XV LEGISLATURA Tabella 2 Leggi comunitarie Allegato A Allegato B Allegato C Legge comunitaria Legge comunitaria Legge comunitaria Legge comunitaria Legge comunitaria Legge comunitaria Legge comunitaria Per quanto riguarda il recepimento tramite decreti legislativi, occorre poi segnalare che solo per alcune direttive sono previsti criteri specifici di delega nelle singole leggi comunitarie, come evidenziato nella successiva Tabella 3. Tabella 3 Leggi comunitarie Numero di direttive con criteri specifici di delega Totale delle direttive da attuare con deleghe legislative Legge comunitaria Legge comunitaria Legge comunitaria Legge comunitaria Legge comunitaria Legge comunitaria Legge comunitaria

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30 IL TRATTATO DI LISBONA E LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL UE

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32 IL TRATTATO DI LISBONA IL TRATTATO DI LISBONA Il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 dai Capi di Stato e di Governo, modifica il Trattato sull'unione europea (TUE) - che mantiene il suo titolo attuale - e il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE), che viene ridenominato Trattato sul funzionamento dell'unione (TFUE). Il processo di ratifica da parte dei 27 Stati membri dell Unione europea, come previsto espressamente dal Trattato di Lisbona, si dovrebbe concludere entro il 1 gennaio 2009, prima delle elezioni del Parlamento europeo del giugno Il Trattato entrerà in vigore una volta concluso il processo di ratifica da parte di tutti gli Stati membri. Il Trattato di Lisbona riprende, con alcune modifiche, disposizioni già contenute nel Trattato che adotta una Costituzione per l Europa, che non è mai entrato in vigore per il mancato completamento del processo di ratifica, a seguito dell esito negativo dei referendum sulla ratifica del Trattato costituzionale in Francia e nei Paesi Bassi. Il Trattato di Lisbona - a differenza del Trattato costituzionale - non prevede l abrogazione dei Trattati vigenti e la loro sostituzione con un unico testo, ma modifica i trattati vigenti. In particolare, esso modifica il vigente Preambolo del TUE, riprendendo in parte il preambolo del Trattato costituzionale laddove fa riferimento alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell'europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della democrazia, dell uguaglianza, della libertà e dello Stato di diritto". Le novità introdotte (vedi scheda I contenuti del Trattato di Lisbona, pag. 137) riguardano principalmente: l istituzione dell Unione europea, cui viene attribuita la personalità giuridica unica, con conseguente unificazione degli attuali tre pilastri 7 ; la ripartizione delle competenze tra Unione europea e Stati membri; l attribuzione del carattere giuridicamente vincolante alla Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea (vedi scheda La Carta dei diritti fondamentali, pag. 151); funzioni e composizione delle Istituzioni dell UE; gli atti giuridici dell UE, introducendo la gerarchia tra le norme ed estendendo il ricorso alla procedura di codecisione; il sistema di voto, che si fonderà sul principio della doppia maggioranza di Stati e di popolazione; 7 Gli attuali tre pilastri sono i seguenti: I, comunità europea; II, politica estera e di sicurezza comune; III, cooperazione giudiziaria e di polizia nel settore penale. 25

33 POLITICHE LEGISLATIVE E ATTIVITÀ ISTITUZIONALE il ruolo dei Parlamenti nazionali (vedi scheda Il ruolo dei Parlamenti nazionali, pag. 145); la partecipazione dei cittadini, con l introduzione dell iniziativa legislativa popolare; la procedura di revisione dei Trattati, che pur rimanendo analoga alla precedente istituzionalizza il metodo convenzionale ed introduce una procedura semplificata. 26

34 QUESTIONI ALL ESAME DELLE ISTITUZIONI DELL UE 27

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36 LA STRATEGIA DI LISBONA LA STRATEGIA DI LISBONA Il coordinamento delle politiche economiche dell UE e il relativo ciclo di governance sono stati integrati, a partire dal 2005, con l attuazione della strategia di Lisbona (per l attuazione in Italia vedi scheda Strategia di Lisbona: attuazione in Italia, pag. 125). Nel corso del 2006 e del 2007 le istituzioni dell UE hanno pertanto adottato numerose iniziative intese a dare effettiva attuazione ai meccanismi di governance della strategia definendo, nel quadro del coordinamento delle politiche economiche e dell occupazione nazionali, strategie e orientamenti per la crescita, l occupazione e la competitività. Sono state inoltre avviate iniziative specifiche concernenti il miglioramento del patto di stabilità e crescita. Il ciclo di governance economica dell UE Le proposte per il nuovo ciclo di governance Nell ambito della revisione della strategia di Lisbona nel 2005 è stato definito un nuovo modello di governance economica (vedi scheda Governance economica, pag. 159) basato sulla definizione, ogni tre anni, di linee direttrici integrate per la crescita e l occupazione. Le prime linee direttrici sono state adottate per il periodo Gli Stati membri danno conto dell attuazione delle linee direttrici in apposite relazioni annuali. All inizio di ciascun ciclo triennale, inoltre, gli Stati membri presentano piani nazionali di riforma aggiornati annualmente, mentre la Commissione presenta un programma comunitario di Lisbona. I primi programmi sono stati adottati nel 2005, anch essi per il periodo L 11 dicembre 2007 la Commissione ha presentato un pacchetto di iniziative relative al nuovo ciclo di governance della Strategia di Lisbona destinate al Consiglio europeo di primavera 2008: relazione strategica sulla strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l occupazione: il nuovo ciclo ( ); proposta di raccomandazione del Consiglio per l aggiornamento delle raccomandazioni specifiche per paese e degli obiettivi su cui concentrare la sorveglianza multilaterale; proposta di raccomandazione del Consiglio sugli orientamenti integrati per la crescita e l occupazione per il ; nuovo programma comunitario di Lisbona. 29

37 POLITICHE LEGISLATIVE E ATTIVITÀ ISTITUZIONALE Con tali iniziative, la Commissione intende rafforzare l attuazione della strategia, con particolare riguardo alle riforme non ancora realizzate dagli Stati membri riconfermando, nella sostanza, gli orientamenti integrati per la crescita e l occupazione per il periodo , nonché le raccomandazioni, per lo stesso periodo, dirette ai singoli Stati membri. Il Consiglio europeo del 13 e 14 marzo 2008 ha accolto con favore le proposte della Commissione, avviando il secondo ciclo triennale della strategia di Lisbona ed invitando il Consiglio ad adottarle formalmente. Orientamenti integrati La proposta di orientamenti integrati per il periodo (COM(2007) 803 parte V) si articola in due parti: la raccomandazione della Commissione relativa agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità. La raccomandazione comprende una sezione A, riguardante il contributo che le politiche macroeconomiche possono apportare, e una sezione B, incentrata sui provvedimenti e strategie che l Unione e gli Stati membri devono attuare per rendere l Europa più attraente per gli investimenti e per il lavoro e per potenziare la conoscenza e l innovazione ai fini della crescita; la proposta di decisione del Consiglio sugli orientamenti a favore dell occupazione. Raccomandazioni specifiche per paese La proposta di raccomandazione del Consiglio sull aggiornamento nel 2008 degli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità e sull attuazione delle politiche per l occupazione degli Stati membri (COM(2007)803 - parte IV) reca, con specifico riferimento all Italia, le seguenti raccomandazioni: perseguire con rigore il risanamento delle finanze pubbliche, riducendo in particolare l aumento della spesa primaria corrente, e completare la riforma delle pensioni onde migliorare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche; continuare a rafforzare la concorrenza nei mercati dei prodotti e dei servizi e attuare con rigore le riforme annunciate; migliorare la qualità dell istruzione e la sua adeguatezza al mercato del lavoro, promuovere la formazione continua, affrontare il problema del lavoro non dichiarato e garantire il buon funzionamento dei servizi di collocamento, nell ambito di un impostazione basata sulla flessicurezza e con l obiettivo di ridurre le disparità regionali. Programma comunitario di Lisbona La proposta di programma comunitario di Lisbona (PCL) (COM(2007) 804) definisce ed integra, analogamente ai programmi nazionali di riforma degli Stati membri, le azioni da intraprendere a livello comunitario per il 30

38 LA STRATEGIA DI LISBONA prossimo ciclo, definendo una serie di azioni da attuare a livello comunitario entro il La sostenibilità delle finanze pubbliche nell UE Il 13 giugno 2007 la Commissione ha presentato la comunicazione Le finanze pubbliche nell UEM Assicurare l efficacia del braccio preventivo del patto di stabilità e crescita 8 (COM(2007) 316), accompagnata dall ottava relazione annuale sulle finanze pubbliche nell UEM, sui cui risultati essa si basa. La comunicazione formula proposte concrete relative alle modalità con cui i governi formulano e attuano le loro strategie di bilancio a medio termine, sulle modalità per migliorare a livello UE la sorveglianza e il coordinamento delle politiche economiche e di bilancio al fine di appoggiare l attuazione di politiche di bilancio sostenibili che contribuiscano a promuovere la crescita e l occupazione. 8 Il Trattato impone la sorveglianza e il coordinamento delle politiche di bilancio, fissa una soglia pari al 3% del PIL per i disavanzi pubblici e dispone che il debito nazionale sia inferiore al 60% del PIL o si avvicini a tale soglia con un ritmo adeguato. Il patto di stabilità e crescita comprende un braccio preventivo mirante ad evitare disavanzi eccessivi tramite una solida programmazione ed esecuzione del bilancio a medio termine. 31

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40 L ALLARGAMENTO DELL UNIONE L ALLARGAMENTO DELL UNIONE Per quanto riguarda lo stato del processo di allargamento, si segnala che sono tuttora in corso i negoziati di adesione con Croazia e Turchia. La ex Repubblica iugoslava di Macedonia ha ottenuto lo status di paese candidato dal Consiglio europeo del 15 e 16 dicembre Al momento non è prevista l apertura dei negoziati di adesione con tale paese 9. In base all articolo 49 del Trattato sull Unione europea, ogni paese europeo può presentare richiesta di adesione se rispetta i princìpi di libertà, democrazia, Stato di diritto, tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Sulla richiesta di adesione il Consiglio si esprime all unanimità, previa consultazione della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo. A conclusione di tale procedura, è il Consiglio europeo ad attribuire lo status di paese candidato. L apertura formale dei negoziati tra gli Stati membri e lo Stato candidato avviene sulla base di una decisione in tal senso del Consiglio europeo e dopo l approvazione del mandato negoziale da parte del Consiglio. All apertura formale dei negoziati segue la fase di screening della legislazione del paese candidato sotto il profilo della compatibilità con l acquis comunitario 10 e la definizione, settore per settore, di un itinerario per il suo recepimento. L acquis comunitario è suddiviso in capitoli 11, organizzati per materia, su ciascuno dei quali ha luogo un negoziato separato. Una volta che tutti i capitoli siano stati positivamente esaminati, il risultato dei negoziati confluisce nel testo del Trattato di adesione, concordato tra gli Stati membri e il paese candidato e successivamente sottoposto alla Commissione per il parere. Sul testo del Trattato di adesione è richiesto il parere conforme del Parlamento europeo. Dopo la firma, il Trattato di adesione è sottoposto alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri, nonché del paese interessato, conformemente alle rispettive norme costituzionali. L adesione può essere conseguita soltanto se il paese soddisfa i cosiddetti criteri di Copenaghen 12 : criteri politici; criteri economici; capacità di fare fronte agli obblighi derivanti dall adesione; adozione dell acquis comunitario e sua effettiva attuazione. In aggiunta, come ribadito in particolare in occasione dell apertura dei negoziati di adesione Nella dichiarazione rilasciata dalla Presidenza a conclusione della riunione informale del Consiglio affari generali e relazioni esterne del 29 marzo 2008, si legge che progressi verso l apertura dei negoziati di adesione sono possibili nell anno in corso con l attuazione senza ritardi del partenariato europeo approvato a febbraio. L "acquis comunitario" corrisponde alla piattaforma comune di diritti ed obblighi che vincolano l'insieme degli Stati membri nel contesto dell'unione europea. Esso è in costante evoluzione ed è costituito: dai princìpi, dagli obiettivi politici e dal dispositivo dei trattati; dalla legislazione adottata in applicazione dei trattati e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia; dalle dichiarazioni e dalle risoluzioni adottate nell'ambito dell'unione; dagli atti che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune; dagli atti che rientrano nel contesto della giustizia e degli affari interni; dagli accordi internazionali conclusi dalla Comunità e da quelli conclusi dagli Stati membri tra essi nei settori di competenza dell'unione. Con i negoziati di adesione di Croazia e Turchia i capitoli sono passati a 35, in luogo dei 31 dei precedenti allargamenti. Tali criteri sono stati stabiliti dal Consiglio europeo di Copenaghen del giugno 1993 e rafforzati dal Consiglio europeo di Madrid del