L evoluzione dei sistemi di governance e controllo nella PA

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1 L evoluzione dei sistemi di governance e controllo nella PA Forum PA 14 maggio 2008 Enrico Guarini Università di Milano-Bicocca Facoltà di Economia - Dipartimento di Scienze Economiche e Aziendali

2 Ambiti di progettazione dei sistemi di governance e controllo nella Pubblica Amministrazione SINGOLA AZIENDA GOVERNO INTERNO CONTROLLO SUI RISULTATI DEL SINGOLO ENTE CONTROLLO INTERNO GOVERNANCE DEL SISTEMA COMPLESSIVO (regole di coordinamento della finanza pubblica) ACCOUNTABILITY INTER- ISTITUZIONALE (reporting e trasparenza tra livelli di governo) CONTROLLO ESTERNO SISTEMA-RETE DI AZIENDE

3 L approccio economico-aziendale allo studio dei problemi di governo dei sistemi pubblici 1. L equilibrio economico di sistema pubblico generale come risultante del dinamico divenire dell equilibrio economico delle singole amministrazioni pubbliche 2. Vincoli ed opportunità che il sistema pubblico determina sul singolo ente per la ricerca dell economicità (regole del gioco istituzionali e spazio di azione) 3. Ricadute sul modello di responsabilizzazione

4 SISTEMA DI PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO obiettivi gestionali processi di impiego delle risorse ottenimento dei risultati sistema di misurazione confronto tra obiettivi e risultati conferma nei processi di impiego scostamento ricerca delle cause di scostamento e adozione di azioni

5 Anno/ riferimento normativo Enti soggetti al patto Evoluzione del sistema di regole del gioco: PATTO DI STABILITA 2003 Art. 29 L. 27/12/2002, n. 289 Tutti gli enti territoriali No comuni > abitanti 2004 Art. 3, c. 50, L. 24/12/03, n. 350 Tutti enti territoriali No comuni > abitanti 2005 Art. 1 L. 311/2004 Tutti gli enti territoriali No comuni < Comunità montane e Unioni comuni > abitanti 2006 Art. 1 L. 266/2005 Tutti gli enti territoriali No comuni < abitanti, Comunità montane < abitanti 2007 Art. 1 L. 296/2007 Tutti gli enti territoriali No comuni < abitanti Obiettivo programmatico Riduzione del saldo finanziario (cassa+competenza) Eliminato il tetto alla spesa corrente Riduzione del saldo finanziario (cassa + competenza) Eliminato tetto alla spesa corrente Riduzione del saldo finanziario (cassa + competenza) Si includono anche gli investimenti + In corso d anno (d.l. 168/2004) limiti agli acquisti di beni e servizi Tetto alla spesa distinto tra parte corrente e parte in conto capitale, sia di cassa che di competenza Cambia la base di calcolo: 2004 Riduzione del saldo finanziario sia in termini di cassa che di competenza (ritorno al meccanismo dei saldi) Entrate: voci escluse -Trasferimento da Stato, UE e altri enti -Compartecipazione Irpef -Entrate da dismissioni beni immobili -Riscossione di crediti Come Riscossione di crediti -Entrate da dismissione patrimonio immobiliare Spese: voci escluse -Interessi passivi -Spese per elezioni amministrative -Spese finanziate con fondi UE -Spese connesse a funzioni trasferite o delegate -Spese in c/capitale Si aggiungono: - Oneri per l adeguamento del contratto dei dipendenti pubblici -Spese per il personale -Spese per partecipazioni azionarie, trasferimenti -- spese per trasferimenti alle AP -Spese per minori soggetti a provvedimenti AG -Spese connesse a funzioni trasferite o delegate a partire dall 1/2004 -Spese per oneri derivanti da sentenze debiti fuori bilancio -Spese per il personale -Spese per concessione di crediti -Spese per trasferimenti alle AP - spese di carattere sociale -Spese per interessi passivi -Spese per calamità naturali -Spese funzioni trasferite/delegate -Spese debiti fuori bil -Concessioni di crediti -Le spese in c/capitale e parte corrente, autorizzate dal Ministero necessarie per l attivazione di nuove sedi di uffici giudiziari.

6 Patto di stabilità: le criticità in chiave economico-aziendale 1. Difficoltà a mettere a fuoco fattispecie e comportamenti gestionali virtuosi sul piano finanziario: - criterio della spesa storica (si premia il meno efficiente nella gestione precedente e si avvantaggia chi ha speso di più) - criterio della uniformità delle situazioni gestionali: si prescinde dal livello iniziale di deficit finanziario di ciascun ente e dalle azioni positive messe in campo da alcuni enti per evitare il ricorso all indebitamento (es. dismissioni del patrimonio) 2. Scelte forzate verso l esternalizzazione dei servizi 3. La continua revisione ne ha snaturato completamente la funzione di regola di coordinamento dei comportamenti in ottica di governance del sistema 4. Scarsa trasparenza dei conti pubblici in ottica di accountability interistituzionale Il sistema di regole ha prodotto comportamenti da parte degli enti in linea con i risultati attesi?

7 Patto di stabilità: le criticità in chiave economico-aziendale Comuni soggetti al patto di stabilità interno Comuni che hanno rispettato i vincoli Comuni che non hanno raggiunto l obiettivo % enti non rispettosi del patto 4,2 4,1 3,3 13,6 2003/ / competenza Cassa Competenza Cassa competenza cassa % miglioramento obiettivo programmatico 21,7 24,6 28,7 33,8 19,8 14,6 Fonte: IFEL, Corte dei Conti e MEF

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9 Le regole del Patto non hanno mai contribuito al contenimento dello stock del debito.

10 ..nè a ridurre la spesa corrente Fonte: Ifel (2007) In sostanza, per sopperire al blocco delle aliquote, i comuni hanno sfruttato i bassi tassi di interesse per indebitarsi (o ristrutturare il debito), utilizzando i risparmi per il minor onere degli interessi per finanziare gli investimenti e la spesa corrente fondamentale

11 Il rallentamento degli investimenti

12 Le prospettive Recupero del paradigma economico-aziendale in termini di controllo : 1. Messa a fuoco degli obiettivi del sistema di responsabilizzazione degli enti di governo territoriale 2. Definizione delle tipologie di performance (significatività delle poste) e di un range di scostamento dagli obiettivi 3. Rafforzamento del sistema di incentivi piuttosto che di punizioni 4. Condivisione delle regole del gioco e certezza a tutti i livelli istituzionali 5. Equilibrio di medio periodo (es. rispetto del patto di stabilità su base almeno triennale) 6. Non ultimo l aspetto organizzativo del controllo: prevedere un unica struttura centrale preposta alla regolazione dei rapporti centro-periferia e al monitoraggio della spesa