CONTRASTO ALL'EVASIONE: NUOVI POTERI AGLI AGENTI DELLA RISCOSSIONE

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1 CONTRASTO ALL'EVASIONE: NUOVI POTERI AGLI AGENTI DELLA RISCOSSIONE di Angelo Buscema Pubblicato il 13 ottobre 2006 Dal primo ottobre 2006, l Agenzia delle entrate è stata chiamata a esercitare le funzioni relative alla riscossione nazionale, al fine di innalzare gli standard di riscossione e i livelli di correttezza esecutiva (vd. da ultimo l articolo 2 del decreto legge n. 262/2006). L obiettivo è quello di aumentare le attuali percentuali di riscossione coattiva, rendendo più significativo l intervento in sede di riscossione, che presuppone a monte il miglioramento della qualità degli accertamenti. L esercizio delle funzioni di riscossione in mano pubblica va ricollegato all assunto secondo cui i1 sistema fiscale costituisce ormai un unità estremamente complessa nella quale tutte le funzioni che devono essere svolte dall Amministrazione finanziaria sono reciprocamente interconnesse Di conseguenza, le funzioni di riscossione vengono ad essere inf1uenzate dagli stessi fattori che influiscono sul generale esercizio delle funzioni dell Amministrazione Tributaria. Dal miglioramento del rendimento della funzione di riscossione scaturisce inevitabilmente l elevazione al massimo grado del livello di adempimento dell obbligazione tributaria. Il decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, ha aumentato il novero dei poteri di cui possono avvalersi Riscossione Spa e le società dalla stessa partecipate, al fine di far intercorrere meno tempo possibile tra l atto impositivo e quello esattivi(cd. tempestività delle azioni esecutive) in modo da 1

2 tutelare al meglio la pretesa erariale a fronte di occultamento di beni e di ricchezza. Alla Riscossione Spa e alle società dalla stesse partecipate è attribuita la qualifica di agenti della riscossione. Ai funzionari di Riscossione spa sono riconosciuti ampi poteri di utilizzo di tutti i dati in possesso dell Agenzia delle Entrate, cioè di tutti gli elementi conoscitivi che banche, poste e altri intermediari finanziari sono tenuti a rilevare relativamente a qualsiasi soggetto che intrattenga con loro rapporti o che compia qualsiasi operazione di natura finanziaria (art. 35 d.l. 223/2006). Possono anche richiedere, in via telematica, sia a soggetti pubblici che privati, tutte le informazioni ritenute indispensabili per rendere efficace la riscossione dei crediti. Il comma 25 dell articolo 35 dl n. 223/2006 riconosce ai dipendenti di Riscossione s.p.a. e delle società dalla stessa partecipate, denominate agenti della riscossione, la possibilità di utilizzare i dati di cui dispone l Agenzia delle entrate ai sensi dell articolo 7, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 29settembre 1973, n Trattasi dei dati che le banche, le poste e gli altri intermediari finanziari, sono tenuti a rilevare e a tenere in evidenza relativamente a qualsiasi soggetto che intrattenga con loro rapporti o effettui,per conto proprio ovvero per conto o a nome di terzi, qualsiasi operazione di natura finanziaria(vd. circolare dell Agenzia delle entrate del 4 agosto 2006 n. 28 paragrafo 16).L accesso a tali dati è consentito ai soli(1) fini della riscossione mediante ruolo e previa autorizzazione rilasciata dai direttori generali degli agenti della riscossione. Il successivo comma 26 dello stesso decreto permette, ai soli fini della riscossione tramite ruolo, agli agenti della riscossione di accedere a tutti i restanti dati rilevanti, presentando un apposita richiesta, anche in via telematica, ai soggetti pubblici e privati, che li detengono, con l ulteriore facoltà di prendere visione e di estrarre copia degli atti riguardanti i predetti dati, nonché di ottenere le relative certificazioni in carta libera. Ai sensi del comma 26-bis, inserito in sede di conversione del decreto n. 223/2006, per l attuazione di questa facoltà di 2

3 accesso, l Agenzia delle entrate individua in modo selettivo i dipendenti degli agenti della riscossione che possono accedere ai dati ed utilizzarli, dal 1 Ottobre.La norma, nel riconoscere i poteri di accesso ai suddetti agenti, pone due diversi limiti, uno di carattere teleologico, l altro di tipo soggettivo In primo luogo, l accesso deve avvenire ai soli fini della riscossione delle imposte (limite di carattere teleologico) e, in secondo luogo, è necessaria l autorizzazione rilasciata dai direttori generali degli agenti di riscossione (limite di tipo soggettivo).e opportuno ricordare che il legislatore prevede un ipotesi di accesso gratuito ai dati contenuti nel Pubblico registro automobilistico, da parte dei soggetti incaricati del servizio nazionale della riscossione. Dispone, infatti, l articolo 7, comma 3, secondo periodo, legge 9 luglio 1990, n. 187, modificato a opera del comma 41-bis del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, inserito in sede di conversione dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248: È comunque gratuita, anche se effettuata mediante supporto informatico o tramite collegamento telematico, qualunque fornitura di dati agli organi costituzionali, agli organi giurisdizionali, di polizia e militari, alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato e alle agenzie fiscali, nonché, limitatamente ai casi in cui l erogazione si renda necessaria ai fini dello svolgimento dell attività affidata in concessione, ai concessionari del servizio nazionale della riscossione; su tali forniture non è dovuto all Automobile Club d Italia (ACI) alcun rimborso dei costi sostenuti per il collegamento telematico. Anche in questo caso, la gratuità è limitata ai soli casi in cui l erogazione dei dati è necessaria per lo svolgimento dell attività di riscossione, affidata in concessione. Novità recenti 3

4 L articolo 2, comma 7,del dl n. 262/2006 ha stabilito che in caso di morosità nel pagamento di importi da riscuotere mediante ruolo complessivamente superiori a , gli agenti della riscossione, con l autorizzazione del direttore generale e al fine acquisire copia di tutta la documentazione utile all individuazione dell importo dei crediti di cui i debitori morosi sono titolari nei confronti di soggetti terzi, possono esercitare le facoltà e i poteri di accesso, ispezioni e verifiche (previsti dall art. 33 del D.P.R. n. 600/1973, ai fini delle imposte dirette, e dall art. 52 del D.P.R. n. 633/1972, ai fini dell I.V.A.). L articolo 2, comma 6,del dl n. 262/2006 ha modificato l art. 72-bis del d.p.r. n. 602/1973 (relativo all espropriazione del quinto dello stipendio), infatti, si dispone che tranne che per i crediti pensionistici (e rimanendo ciò che é previsto dall art. 545 del C.P.C.), l atto di pignoramento dei crediti del debitore verso terzi può contenere, in luogo della citazione di cui all art. 543, co. 2, numero 4), del c.p.c. l ordine al terzo dì pagare il credito direttamente al concessionario, fino a concorrenza del credito per cui si procede: a) nel termine di 15 giorni dalla notifica dell atto di pignoramento, per le somme per le quali il diritto alla percezione sia maturato anteriormente alla data di tale notifica; b) alle rispettive scadenze, per le restanti somme. Nel caso di inottemperanza all ordine di pagamento, previa citazione del terzo intimato e del debitore, si procede secondo le norme del c.p.c. L articolo 2, comma 8 del dl n. 262/2006 ha inserito l art. 48-bis nel D.P.R. n. 602/1973 che così recita : Le amministrazioni pubbliche (di cui all art. 1, co. 2, del 4

5 D.lg. n. 165/2001) e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a , devono controllare, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non devono procedere al pagamento, segnalando la circostanza all agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell esercizio dell attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo. Verranno stabilite le modalità di attuazione con decreto del ministro dell Economia e delle finanze. L articolo 2, comma 12, del dl n. 262/2006 ha inserito l art. 28 ter nel D.P.R. n. 602/1973 in tema di pagamento mediante compensazione volontaria con crediti d imposta Nel pagare un rimborso d imposta, l agenzia delle Entrate deve verificare se il beneficiario risulta iscritto a ruolo e, in caso affermativo, deve trasmettere in via telematica apposita segnalazione all agente della riscossione che ha in carico il ruolo, mettendo a disposizione dello stesso, sulla speciale contabilità le somme da rimborsare. Ricevuta la citata segnalazione l agente della riscossione deve notificare all interessato una proposta di compensazione tra il credito d imposta e il debito iscritto a ruolo, sospendendo l azione di recupero ed invitando il debitore a comunicare entro 60 giorni se intende accettare tale proposta. In caso di accettazione della proposta, l agente della riscossione movimenta le somme e le riversa entro i limiti dell importo complessivamente dovuto a seguito dell iscrizione a ruolo. 5

6 In caso di rifiuto della predetta proposta o di mancato tempestivo riscontro alla stessa,cessano gli effetti della sospensione e l agente della riscossione comunica in via telematica all agenzia delle Entrate che non ha ottenuto l adesione dell interessato alla proposta di compensazione. All agente della riscossione spetta il rimborso delle spese vive sostenute per la notifica dell invito, nonché un rimborso forfetario maggiorato del 50%, a copertura degli oneri sostenuti per la gestione degli adempimenti attinenti la proposta di compensazione. Con apposito provvedimento saranno approvate le specifiche tecniche di trasmissione dei flussi informativi e saranno stabilite le modalità di movimentazione e di rendiconto delle somme che transitano sulle contabilità speciali, nonché le modalità di richiesta e di erogazione dei rimborsi spese previsti. L articolo 2, comma 13, del dl n. 262/2006 ha inserito nel dlgs n. 46/99 l articolo 20 bis in tema di ambito applicativo dell art. 28 ter del D.P.R. n. 602/1973 (pagamento mediante compensazione volontaria con crediti d imposta) Secondo il nuovo art. 20-bis del DLgs. 46/1999, il pagamento di tutte le entrate iscritte a ruolo dall agenzia delle Entrate può essere effettuato mediante la suddetta compensazione volontaria. Tuttavia, l agente della riscossione, una volta ricevuta la segnalazione dall Agenzia delle Entrate, formula la proposta di compensazione con riferimento a tutte le somme iscritte a ruolo a carico del soggetto indicato in tale 6

7 segnalazione. Le altre Agenzie fiscali e gli enti previdenziali possono stipulare una convenzione con l agenzia delle Entrate per disciplinare la trasmissione della segnalazione (che deve effettuare a stessa Agenzia delle Entrate) anche nel caso in cui il beneficiario di un credito d imposta sia iscritto a ruolo da uno dei predetti enti creditori. Con tale convenzione è regolata anche la suddivisione, tra gli stessi enti creditori, dei rimborsi spese spettanti all agente della riscossione. Il comma 14 dell articolo 2 del dl n. 262/2006 ha sostituito il co. 2 dell art. 41 del D.lg. n. 112/1999. A seguito di tale modifica l agente della riscossione può essere rappresentato dai dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente, tranne che non si deva procedere all istruzione della causa, nei procedimenti relativi: a) alla dichiarazione tardiva di credito di cui all articolo 101 della Legge fallimentare (R.D. n. 267/1942); b) al ricorso di cui all art. 499 del c.p.; c) alla citazione di cui all art. 543, co. 2, n. 4, del c.p.. Poteri 7

8 Giova ricordare che per effetto dell articolo 1, comma 415, della legge n. 311/2004( finanziaria 2005), a partire dal 1 gennaio 2005(2), sono state consentite tutte le azioni cautelari e conservative ed ogni altra azione consentita dal codice civile e dal codice di procedura civile a tutela del creditore (es. sequestro conservativo ex articolo 2905 del cc; azione surrogatoria ex art del cc; azione revocatoria ex articolo 2901 del cc).inoltre, il nuovo art. 75 bis del dpr 602/73 statuisce che il concessionario prima di procedere ai sensi degli articoli 543 e seguenti del codice di procedura civile,può chiedere a soggetti terzi, debitori del soggetto che è iscritto a ruolo o dei coobbligati, di indicare per iscritto, anche solo in modo generico, le somme o le cose da loro dovute al creditore ;in buona sostanza, il concessionario, nel corso dell espropriazione presso terzi, prima di procedere al formale atto di pignoramento dei crediti vantati dal creditore iscritto a ruolo presso terzi o delle cose del medesimo debitore che si trovano presso terzi ha la facoltà di richiedere a tali soggetti terzi, di indicare per iscritto, pure solo, genericamente, le cose e le somme da loro stessi dovute al creditore. Tale nuovo potere mira a permettere in modo celere l acquisizione o l assegnazione da parte del giudice dell esecuzione al concessionario dei crediti del debitore presso terzi o cose del debitore in possesso di terzi. Uno degli obiettivi della legge finanziaria 2005 è stato indubbiamente il potenziamento degli strumenti di riscossione(rectius: dei poteri) forniti al concessionario, che si è concretizzato nell esperibilità delle azioni cautelari conservative da parte del concessionario (articolo 1, comma, 415 della legge n. 311/2004) e nella dichiarazione stragiudiziale del terzo(articolo 1, comma 425 della legge n. 3111/2004) 8

9 NOTE 1) per Francesco Santagada, duplicazione di indagine sui morosi in italia-oggi del 25 settembre 2006 pag. 10, il riconoscimento a riscossione spa di poteri di accesso a dati bancari e anagrafe tributaria, oltre all invio di questionari e alla richiesta di documenti, creano i presupposti per una duplicazione di indagini nei confronti dei contribuenti già sottoposti a verifiche e accertamenti fiscali. 2) La circolare dell Agenzia delle Entrate del 09/12/2005, n. 52/E ha preso posizione sui poteri riconosciuti dalla legge n. 311/2004(cd. finanziaria 2005) ai concessionari precisandone i seguenti capisaldi: v Con il riconoscimento, ora espressamente previsto dal primo comma dell articolo 49 del d. P. R. n. 602 del 1973, della possibilità da parte del concessionario del servizio nazionale della riscossione di promuovere le azioni previste dalle norme ordinarie a tutela del creditore, al fine di procedere al recupero delle somme affidategli per la riscossione, il legislatore ha inteso 9

10 rafforzare innanzitutto i poteri dell agente della riscossione ai fini del contrasto al fenomeno della evasione da riscossione. v E appena il caso di rilevare che l attività di riscossione coattiva risulta assai spesso improduttiva in quanto il concessionario, all atto di determinare il profilo reddituale e patrimoniale del contribuente moroso, rileva che lo stesso ha sottratto i propri beni alla garanzia generica prevista dall art c. c. L atto dispositivo, in genere, viene posto in essere già prima della notifica della cartella di pagamento, ma non sono infrequenti casi in cui la sottrazione dei beni avviene nell arco di tempo previsto dall articolo 25, comma 2, del d. P. R. 602 del 1973 per il pagamento delle somme dovute. Il rimedio naturale attraverso siffatti comportamenti è il ricorso alle azioni che l ordinamento mette a disposizione del creditore per la tutela dei suoi interessi; tra queste, a titolo esemplificativo, ci si limita in questa sede a rammentare l azione revocatoria ex art del c.c. e l impugnazione della rinuncia all eredita prevista dall art. 524 del c.c.. v Con l azione revocatoria si mira a rendere inefficaci tutti quegli atti con i quali il debitore trasferisce ad altri un diritto che gli appartiene (es. vendita di immobile, cessione di credito), 10

11 ovvero costituisce diritti a favore di terzi (ipoteca), con conseguente insufficienza del suo patrimonio a garantire il soddisfacimento del creditore; con l azione prevista dall art. 524 del c.c. si mira invece a rendere inopponibile la rinuncia all eredita. v Ai fini del contrasto all evasione da riscossione, in entrambi i casi l effetto rilevante di tali azioni, se accolte, e quello di consentire al concessionario di promuovere le azioni esecutive o conservative sui beni oggetto dell atto impugnato nei confronti dei terzi acquirenti, ovvero sui beni pervenuti per successione e dunque di consentire il recupero, totale o parziale, del credito tributario iscritto a ruolo che altrimenti sarebbe stato dallo stesso concessionario dichiarato inesigibile. v E di tutta evidenza che la possibilità di esperire tali mezzi e condizionata dal fattore temporale, atteso che l esercizio di tali diritti e sottoposto al termine di prescrizione quinquennale. Sotto questo profilo, la previsione di consentire al concessionario la possibilità di promuovere tali azioni pone quest ultimo nella condizione di operare con immediatezza all atto della rilevazione dell atto dispositivo attenuando il possibile rischio della prescrizione, in un contesto generale caratterizzato da un ampio 11

12 arco temporale tra il momento evasivo e l inizio dell azione di recupero coattivo e nell intervallo di tempo nel quale il credito tributario e affidato allo stesso concessionario. v Occorre precisare che l opportunità di promuovere tali azioni ai fini del recupero totale o parziale del debito iscritto a ruolo non può che discendere dall esame della singola fattispecie, in particolare per quanto riguarda l esercizio dell azione revocatoria. Il concessionario, pertanto, nell ambito della già riconosciutagli autonomia gestionale, verificata la sussistenza dei presupposti di legge, potrà assumere le conseguenti decisioni sulla base di una valutazione improntata al principio di economicità e dunque di convenienza economica, in relazione ai costi connessi all esercizio di tali azioni, all entità del credito tributario per il quale si procede, al valore dei beni sui quali potranno eventualmente essere esercitate le azioni esecutive, tenendo presente che il rischio di soccombenza rimane a carico dello stesso concessionario, così come rimangono a carico dello stesso concessionario le spese relative alle azioni accolte che dovessero però risultare non recuperabili nei confronti del debitore. v I concessionari, qualora nell esercizio della loro attività 12

13 verifichino la sussistenza di comportamenti diretti ad integrare la condotta prevista dall articolo 11 del decreto legislativo n. 74/2000, dovranno procedere a dare immediata notizia del fatto all Autorità Giudiziaria. Al riguardo, si rammenta che la denuncia, redatta ai sensi dell art. 31 c. p. p., dovrà essere inoltrata al P. M. e, per conoscenza, anche all Ufficio locale che ha proceduto all iscrizione a ruolo per consentirgli a partecipazione al procedimento penale. L Ufficio, ai sensi dell articolo 90 c.p.p. in quanto parte offesa, ha, infatti, diritto, indipendentemente alla costituzione di parte civile e fatto salvo l esercizio di ogni altro diritto o facoltà riconosciuti dalla legge, a partecipare al processo penale in ogni suo stato e grado. Il concessionario, inoltre, all atto della denuncia, dovrà dichiarare di voler essere informato circa l eventuale archiviazione del procedimento penale (art. 408 c. p. p.). v E da rilevare che anche gli Uffici dell Agenzia possono segnalare al concessionario le azioni conservative ed ogni altra azione prevista dalle orme ordinarie a tutela del creditore da intraprendere al fine di riscuotere le somme iscritte a ruolo, così come previsto dal comma 4 dell art. 19 del D.lg. n. 112 del 1999, nel testo modificato dal comma 416 ella richiamata legge n. 311 del , secondo cui Fino al discarico i cui al comma 3, resta salvo, in ogni momento, il potere dell ufficio di comunicare al 13

14 concessionario l esistenza di nuovi beni da sottoporre ad esecuzione e di segnalare azioni cautelari ed esecutive nonché conservative ed ogni altra azione prevista dalle norme ordinarie a tutela del creditore da intraprendere al fine di riscuotere le somme iscritte a ruolo. v Si precisa che l effettuazione delle segnalazioni di cui trattasi rientra nelle competenze degli Uffici Riscossione (ovvero degli Uffici che svolgono tali funzioni) presso le Direzioni Regionali, sulla base di informazioni acquisite direttamente sul sistema informativo di anagrafe tributaria, ovvero su indicazione degli Uffici locali. Donnalucata 6 ottobre 2006 Angelo Buscema 14