REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione regionale di controllo per la Puglia. Nella camera di consiglio del 18 settembre 2013 composta da:

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1 Deliberazione n.144/par/2013 REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione regionale di controllo per la Puglia Nella camera di consiglio del 18 settembre 2013 composta da: Presidente di Sezione Raffaele Del Grosso Presidente Primo Referendario Luca Fazio Primo Referendario Stefania Petrucci Relatore Primo Referendario Chiara Vetro Referendario Marco Di Marco Referendario Rossana De Corato ha assunto la seguente deliberazione sulle richieste di parere formulate dal Sindaco del Comune di Lucera (FG) pervenute in data 24/07/2013 prot. n ed in data 11/09/2013 prot. n. 2584; Vista l ordinanza n. 56/13 del 4/09/2012 con la quale è stata convocata la Sezione Regionale di Controllo per il giorno 18/09/2013; udito il relatore Primo Referendario Dott. Stefania Petrucci; Ritenuto in FATTO Il Sindaco del Comune di Lucera, con le note riportate in epigrafe, illustra che l Ente è capofila del piano sociale di zona, ambito territoriale Appennino Dauno Settentrionale, Distretto Socio-Sanitario n. 3 ASL FG a cui in virtù di una convenzione, ex art. 30 del Tuel, aderiscono 14 Comuni del subappennino Dauno. In particolare, il Sindaco premette che, secondo il vigente regolamento per il funzionamento dell ufficio di piano, sono assegnate le seguenti risorse umane: n. 1 per la funzione di programmazione e progettazione; n. 1 per la funzione di gestione tecnica ed amministrativa; n. 1 per la funzione contabile e finanziaria ed un componente anche per le funzioni di responsabile dell ufficio di piano; 1

2 inoltre, presso l ufficio di piano l assistenza tecnica è assicurata da un ufficio di segreteria i cui componenti sono designati dal coordinamento istituzionale e prioritariamente individuati tra il personale già in organico o a contratto nei Comuni dell ambito territoriale. Le richieste di parere specificano anche che, ai sensi dell art. 14 del CCNL 22/01/2004, prestano servizio per il 50% del proprio tempo di lavoro n. 3 unità lavorative di cui un dipendente del Comune di Lucera, un dipendente del Comune di Celenza Valfortore ed un dipendente del Comune di Biccari, mentre nell ufficio di segreteria prestano servizio sempre per il 50% del proprio tempo di lavoro due unità lavorative del Comune di Lucera. Il Sindaco aggiunge che la spesa del personale e la spesa per i servizi erogati è finanziata in parte con i fondi regionali concessi per l attuazione del piano sociale di zona ed in parte con le quote di cofinanziamento versate dai singoli Comuni. Il Sindaco, rilevato che sussiste incertezza sull interpretazione delle norme, sottopone, pertanto, alla Sezione i seguenti sette quesiti riportati in sintesi: 1) è corretto che ai dipendenti che prestano servizio presso l ufficio di piano e presso l ufficio di segreteria l intero trattamento economico base sia erogato dal Comune datore di lavoro e che il piano sociale di zona in quanto soggetto utilizzatore, per il tramite del Comune capofila, rimborsi al Comune datore di lavoro la percentuale del trattamento economico afferente il servizio prestato presso l ufficio di piano? 2) in caso di risposta affermativa al quesito n. 1), è necessario che il 50% del trattamento economico base rimborsato dal piano sociale di zona al Comune datore di lavoro sia ripartito pro quota tra tutti i Comuni aderenti al piano e quindi ciascun Comune debba imputare alla spesa del personale la quota di propria competenza? 3) é possibile, previa contrattazione decentrata, erogare il trattamento economico accessorio al personale dell ufficio di piano e delle segreteria ed ove ciò sia possibile si chiede se si possa aderire alla tesi della Direzione Centrale del Ministero dell Interno espressa nel 2007 alla Prefettura di Bari con la quale si riteneva, sulla base dell art. 15, comma 5, del CCNL 1/04/1999, consentito l incremento delle risorse decentrate. 4) finanziando il trattamento accessorio del personale del piano sociale di zona esclusivamente con i fondi regionali è possibile incrementare il fondo per il salario accessorio del Comune di capofila con le risorse da destinare al personale del piano di zona ai sensi dell art. 15, comma 5, del CCNL 1/04/1999 senza incorrere nel limite dell art. 9, comma 2 bis, del D. L. 31/05/2010 n. 78 convertito nella L. 30/07/2010 n. 122? 2

3 5) ove la soluzione esposta al quesito n. 4) sia percorribile, è corretto che il salario accessorio del personale del piano di zona transiti per il solo fondo del Comune capofila e sia liquidato al personale destinatario o debba pro quota transitare per il fondo di ciascun Comune aderente? 6) è corretto che le spese di viaggio, sostenute, nei limiti indicati nei commi 2 e 4 dell art. 41 del CCNL del 14/09/2000, dalla sede del Comune datore di lavoro alla sede dell ufficio di piano siano liquidate direttamente dal responsabile dell ufficio di piano per il tramite del Comune capofila? 7) le spese di trasferta del personale del piano di zona, una volta liquidate dall ufficio di piano per il tramite del Comune capofila devono essere ripartite pro quota tra i vari Enti ed in caso affermativo si chiede se devono essere imputate alla spesa del personale o alla quota restante inerente i servizi. Considerato in DIRITTO Preliminarmente, occorre valutare i profili di ricevibilità e di ammissibilità della richiesta di parere alla luce dell art. 7, comma 8, della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica. In relazione ai profili di ricevibilità, la Sezione osserva che la richiesta di parere è sottoscritta dal Sindaco che è organo rappresentativo dell Ente e pertanto legittimato a promuovere l attività consultiva della Corte dei Conti. Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali. Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato dell art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo. Invero, l art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto l istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze. Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante, la Sezione ritiene ricevibile la richiesta di parere. Accertata la ricevibilità della richiesta, occorre ora analizzarne i profili di ammissibilità. 3

4 La Corte dei Conti, secondo il disposto dell art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di contabilità pubblica. Il Collegio evidenzia che, le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di contabilità pubblica strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l acquisizione delle entrate, l organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli. Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici. Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte. Il Collegio osserva che i primi due quesiti sottoposti dal Sindaco del Comune di Lucera possano inquadrarsi nell alveo della contabilità pubblica poiché riconducibili alla disciplina in materia di contenimento della spesa del personale per la quale il legislatore ha statuito il concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica. Tuttavia, la Sezione rileva che risultando già avviata l attività dell ufficio di piano il parere reso potrebbe integrare una verifica postuma della legittimità dell operato dell Ente e pertanto ritiene opportuno illustrare soltanto i principi già espressi in fattispecie analoghe in termini di generalità ed astrattezza. Per i quesiti 3, 4 e 5 inerenti la materia del trattamento economico accessorio ed in particolare l applicazione di specifiche norme contrattuali peraltro già oggetto di pareri di altri organi, il Collegio rileva la non riconducibilità alla materia della contabilità pubblica nonché il richiamo ad una specifica attività gestionale accuratamente descritta. 4

5 Anche il quesito 6 attinente le spese di trasferta e l individuazione del soggetto addetto alla fase di liquidazione ed il quesito 7 inerente le spese di viaggio fanno riferimento a specifiche vicende gestionali e pertanto appaiono inammissibili. Come chiarito da questa Sezione, in occasione di un analoga richiesta di parere, devono ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici, tali da determinare un ingerenza della Corte nella concreta attività gestionale dell Ente e, in ultima analisi, una compartecipazione all amministrazione attiva, posizione incompatibile con il ruolo di terzietà ed indipendenza della Corte, quale organo magistratuale (deliberazione n. 113/PAR/2012 del 29/11/2012). Il Collegio, ritiene, comunque, opportuno fornire, alla luce della consolidata giurisprudenza della Corte, l interpretazione delle norme vigenti in materia di spesa del personale dell ufficio del piano sociale di zona che assumono rilievo escludendosi ogni riferimento alla concreta attività gestionale dell Ente. Questa Sezione, con la deliberazione n. 55/PAR/2010 del 8/07/2010, ha chiarito che i Comuni aderenti alla convenzione possono regolare la ripartizione della spesa del personale dell ufficio di piano comune al fine di garantire la razionalizzazione e l efficienza del servizio socio assistenziale nella rigorosa osservanza, da parte di ciascun Ente, del raggiungimento dell obiettivo di riduzione della spesa del personale, rilevato che l adesione alla convenzione o l introduzione di eventuali patti aggiunti non può trasformarsi nella possibilità di eludere la normativa vincolistica in materia di spesa del personale. Con la deliberazione n. 23/PAR/2013 del 31/01/2013, questa Sezione ha ulteriormente chiarito che la spesa del personale dell ufficio del piano sociale di zona costituisce spesa del personale non escludibile per nessuno degli Enti aderenti alla convenzione rilevato che quando il legislatore ha ritenuto di escludere dall applicazione di una normativa vincolistica posta a tutela degli obiettivi di finanza pubblica, le spese aventi carattere sociale lo ha espressamente sancito come avvenuto con l art. 1, comma 142, della L. 23/12/2005 n. 266 che sottraeva, ai fini dell osservanza del patto di stabilità interno dell esercizio 2006, dal complesso delle spese correnti proprio le spese di carattere sociale. L art. 9, comma 2 bis, del citato D. L. n. 78/2010 prevede che a decorrere dal 1º gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. 5

6 Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con la deliberazione n. 51/CONTR/2011 del 4/10/2001, hanno evidenziato che la disposizione di cui all art. 9, comma 2 bis è inserita in un complesso di norme volte a perseguire specifici obiettivi di riduzione della spesa pubblica, in specie quella complessiva del personale attraverso norme di contenimento della spesa di personale delle pubbliche amministrazioni per modo che la riduzione di tale tipologia di spesa rappresenti uno specifico obiettivo vincolato di finanza pubblica al cui rispetto devono concorrere sia gli enti sottoposti al patto di stabilità che quelli esclusi, imponendo alle amministrazioni pubbliche uno specifico divieto all incremento dei fondi delle risorse decentrate. Con deliberazione n. 59/PAR/2013 del 14/03/2013, questa Sezione ha evidenziato che la corresponsione del salario accessorio (parte fissa e parte variabile) del personale addetto all attuazione del piano sociale di zona deve avvenire nell ambito delle disponibilità del fondo unico per le politiche del personale e per la produttività di cui all art. 15 del CCNL senza possibilità di disporre incrementi in deroga ai limiti posti dall art. 9 comma 2-bis del D. L. n. 78/2010. Infatti, le Sezioni Riunite in sede di controllo, con la deliberazione n. 56 del 2/11/2011, dopo aver ribadito che le Sezioni della Corte dei conti non possono rendere parere sull interpretazione e sul contenuto della norma del contratto collettivo nazionale di lavoro, hanno precisato che chiara è l intenzione del legislatore di ridurre la spesa di personale, anche attraverso il blocco delle risorse decentrate, blocco che non ammette in via generale alcuna deroga. In via di principio, perciò, non sembra possano essere ammesse deroghe o esclusioni, in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell ente pubblico. Infine, relativamente alle spese di trasferta non possono non richiamarsi le deliberazioni delle Sezioni Riunite n. 8/CONTR/2011 e n. 21/CONTR/2011, che hanno precisato che a seguito dell entrata in vigore del disposto dell art. 6, comma 12, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122 del 2010, il dipendente può ancora essere autorizzato all utilizzo del mezzo proprio, con il limitato fine di ottenere la copertura assicurativa dovuta in base alle vigenti disposizioni, mentre non gli può più essere riconosciuto il rimborso delle spese sostenute nella misura antecedentemente stabilita dal disapplicato art. 8 della legge n. 417 del 1988, anche nell ipotesi in cui tale mezzo costituisca lo strumento più idoneo a garantire il più efficace ed economico perseguimento dell interesse pubblico e che non è consentito all Amministrazione reintrodurre, attraverso una regolamentazione interna, il 6

7 rimborso delle spese sostenute dal dipendente sulla base delle indicazioni fornite dal disapplicato art. 8 della legge n. 417 del Tale modo di operare, infatti, costituirebbe una chiara elusione del dettato e della ratio del disposto del richiamato art. 6, comma 12, del D. L. n. 78 del Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, affermato che, al fine di evitare il rischio del ricorso a soluzioni applicative che pur formalmente rispettose delle norme si pongano in contrasto con la ratio stessa della disposizione in esame (ridurre i costi degli apparati amministrativi), in quanto idonee a pregiudicare l efficacia e l efficienza dell azione amministrativa o a comportare un incremento dei costi (ricorso ad autovetture di servizio, car sharing, noleggio auto, etc.), è possibile il ricorso a regolamentazioni interne volte a disciplinare, per i soli casi in cui l utilizzo del mezzo proprio risulti economicamente più conveniente per l Amministrazione, forme di ristoro del dipendente dei costi dallo stesso sostenuti che, però, dovranno necessariamente tenere conto delle finalità di contenimento della spesa introdotte con la manovra estiva e degli oneri che in concreto avrebbe sostenuto l Ente per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto. Infatti, questa Sezione, con la deliberazione n. 31/PAR/2012 del 6/03/2012 resa in sede consultiva, richiamata anche nei quesiti proposti, ha affermato che, al fine di assicurare la compatibilità del sistema con i principi di risparmio di spesa fissati dalla manovra del D. L. n. 78/2010, è necessario prevedere misure volte a circoscrivere gli spostamenti del personale tra il Comune di provenienza e la sede dell Ufficio associato attraverso una rigorosa pianificazione delle attività ed una programmazione delle presenze che riduca al minimo indispensabile gli oneri di rimborso per gli enti. P Q M Nelle su esposte considerazioni è il parere della Sezione. Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Lucera. Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 18 settembre Il Relatore F.to Stefania Petrucci Il Presidente F.to Raffaele Del Grosso Depositata in Segreteria il 19 settembre 2013 Il Direttore della Segreteria F.to Marialuce Sciannameo 7