Esame delle domande di permesso di costruire

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1 PREMESSA In un periodo storico nel quale la «fabbrica delle leggi» sembra particolarmente adoperarsi per rendere la vita difficile agli interpreti, sarebbe troppo facile rassegnarsi a vivere giorno per giorno in balìa delle sentenze del giudice e delle novità della Gazzetta Ufficiale. Strada più difficile è quella di cercare di sistematizzare le conoscenze giuridiche, seppure in sconcertante evoluzione; ancora più difficile se l attività di ricostruzione delle disposizioni non ha un obiettivo solo culturale, ma soprattutto operativo. È questa la sfida di questo volume: cercare di fare chiarezza in materia di adempimenti edilizi, partendo da un protagonista indiscusso, il responsabile del procedimento con cui chi lavora nel campo edilizio deve fare i conti. Lo scopo di questa iniziativa editoriale è chiarire che cosa significa essere responsabile del procedimento in campo edilizio. Si deve partire necessariamente dalle disposizioni quadro della fondamentale legge sul procedimento amministrativo (legge n. 241/1990), per poi addentrarsi nel dettaglio delle disposizioni fino al Testo unico per l edilizia. L esame è in prima battuta condotto sotto un profilo soggettivo: chi è il responsabile del procedimento, come viene designato, che differenza c è con altri «responsabili» variamente denominati dalla legge? Segue il profilo oggettivo: cosa deve fare il responsabile del procedimento, qual è il suo ruolo nel confronto con gli altri protagonisti dei procedimenti edilizi, sia interni che esterni all amministrazione? Chiude l opera una analisi delle responsabilità nelle sue diverse tipologie e cioè di che cosa capita quando i compiti non sono svolti così come si dovrebbe. Nell appendice oltre alla legislazione di riferimento sono state riportate la giurisprudenza notevole e alcune circolari ministeriali. Nella stesura del lavoro si è prestata molta cura nel redigere sintesi schematizzate, così da dare al libro le chance per diventare ciò a cui tende: uno strumento di lavoro per i professionisti e per gli addetti agli uffici delle amministrazioni.

2 11 Esame delle domande di permesso di costruire 73 Dopo la presentazione della domanda, la comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento, la comunicazione di avvio del procedimento (nei termini sopra riferiti) le disposizioni si occupano dell ordine dell esame delle istanze di concessione edilizia. A questo proposito la legge n. 493/1998, art. 4 dispone che l esame delle domande si svolge secondo l ordine di presentazione (comma 1). Il Testo unico per l edilizia (art. 20) ha precisato che L esame delle domande si svolge secondo l ordine cronologico di presentazione (comma 2) Il Testo unico ha esplicitato il criterio cronologico seppure con riferimento all attività di esame delle domande. Non è prescritta, invece, (anzi sarebbe incongruo se lo fosse) una stretta simmetria tra ordine della presentazione delle istanze e ordine dei provvedimenti finali. Letta la disposizione in questi termini non se ne coglie una incidenza operativa significativa, almeno per ciò che concerne i rapporti con il privato richiedente: è un modo come un altro per richiamare i criteri costituzionali di buon andamento e imparzialità. La dottrina più condivisibile (Rosanna De Nictolis, op. cit.) ha affermato che: L unico criterio di priorità è dunque l ordine di presentazione, non invece la maggiore o minore importanza dell intervento edilizio, la maggiore o minore urgenza dello stesso. Il criterio cronologico soddisfa i principi di imparzialità dell amministrazione e di parità di trattamento dei cittadini. Nell esegesi del dato normativo, si deve ritenere che ordine di presentazione significhi ordine di assunzione al protocollo. La norma in commento è contenuta nel comma 1 e non nel comma 2 dell art. 4, vale a dire nel comma relativo alla comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento, e non nel comma relativo ai compiti del responsabile. La collocazione sistematica della norma induce a ritenere che il criterio dell ordine di presentazione debba essere seguito sia in sede di designazione e comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento, sia in sede di istruttoria delle pratiche da parte del responsabile medesimo». A tale risultato ermeneutico la dottrina citata perviene attraverso le seguenti considerazioni: 1. la norma parla di esame delle domande e l esame è, sia quello preliminare e formale, effettuato al fine della designazione del responsabile, sia quello sostanziale che viene effettuato in sede di istruttoria; 11. Esame delle domande di permesso di costruire

3 Il responsabile del procedimento in edilizia il criterio dell ordine cronologico è inserito nel comma 1 dopo la norma che impone la comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento: si riferisce perciò sia alla designazione e comunicazione del responsabile, sia ai successivi adempimenti che competono a quest ultimo; 3. per il compimento dell istruttoria, il responsabile dispone di sessanta giorni: e poiché i sessanta giorni decorrono dalla data di presentazione della domanda, ciò impone il necessario rispetto dell ordine di presentazione. Passando a un esame della prassi De Nictolis osserva che: il puntuale rispetto dell ordine di presentazione non può essere sempre in concreto garantito, per quel che riguarda la conclusione dei procedimenti, sicché è sufficiente, per il rispetto della norma, che il criterio cronologico sia seguito nell esame delle domande, ma non anche nella conclusione dei rispettivi procedimenti: il che risponde, del resto, allo stesso dato letterale, che impone il criterio cronologico solo per l esame delle domande, non anche per l adozione dei relativi atti finali. E, invero: da un lato, nei Comuni di maggiori dimensioni, vi sarà una pluralità di responsabili, sicché i procedimenti concessori potranno avere durata maggiore o minore in funzione della minore o maggiore solerzia del singolo funzionario; dall altro lato, anche nell ambito di pratiche affidate al medesimo responsabile, vi potranno essere quelle che, ancorché pervenute in un momento successivo, sono di facile e rapida definizione, perché non necessitano di particolare istruttoria, e quelle che richiedono invece integrazioni documentali (con interruzione del termine), ovvero conferenza di servizi, o comunque l acquisizione di pareri obbligatori. A tali argomenti va aggiunto che anche il Testo unico per l edilizia riproduce la disposizione sull esame cronologico delle domande a proposito dell esame preliminare finalizzato alla comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento. A dire il vero è bene che il responsabile del procedimento, ricevute le pratiche, già esaminate in sede di protocollazione secondo un mero ordine cronologico, ne faccia una verifica preliminare, al fine di consentire a se stesso di rispettare i termini previsti per la conclusione del procedimento. In altre parole, il responsabile del procedimento deve organizzare il proprio lavoro programmando i propri comportamenti, anticipando le incombenze che hanno bisogno di un maggiore lasso di tempo per la loro definizione o portando a compimento quelle che sono prossime all esaurimento dei termini. Certo che ceteris paribus anche il responsabile del procedimento dovrà attenersi al criterio cronologico di presentazione delle istanze. Una programmazione che abbia come parametri i canoni costituzionali del buon andamento e dell imparzialità va pure rispettata con riferimento a tutti i procedimenti assegnati al dipendente addetto all ufficio tecnico. Questo vale, infatti, anche, per esempio, per l attività di controllo delle denunce di inizio attività. Secondo l opinione cui si aderisce l attività di controllo sulle denunce di inizio attività rientra nel campo

4 di applicazione delle norme generali sul procedimento amministrativo. Ai fini che ora ci interessano, anche ai fini del controllo delle d.i.a. il responsabile del procedimento deve seguire l ordine di presentazione delle domande, con la possibilità di apportare correttivi ispirati al buon andamento e imparzialità: si pensi a disposizioni di ufficio che stabiliscono una priorità collegata alla valutazione dell impatto urbanistico dell intervento o alla valutazione delle zone del territorio comunale in cui l intervento è realizzato Esame delle domande di permesso di costruire

5 12 I tempi dell istruttoria 77 Siamo arrivati al momento in cui il responsabile del procedimento ha ricevuto l assegnazione del procedimento e il relativo nominativo è stato comunicato agli interessati. Può cominciare il conto alla rovescia che avrà il suo esito con la formulazione della proposta di provvedimento. Vedremo nei flussi che seguono lo sviluppo dei termini dell istruttoria con gli opportuni confronti con il Testo unico per l edilizia. Il responsabile dell istruttoria farà bene a scadenzare le proprie attività e le proprie incombenze: sia per tenere sotto controllo i tempi dell istruttoria, sia per precostituire la prova della sua diligenza a qualunque effetto. Tra i protagonisti dei flussi, tuttavia, non troviamo solo il responsabile del procedimento, ma anche una serie di organi per i quali vale lo stesso discorso: rispetto del calendario e prova della diligenza nell adempimento delle incombenze. Come si potrà notare, i flussi prevedono alcuni passaggi necessari ed altri accessori. Da questo ultimo punto di vista sono accessori i passaggi in Commissione edilizia, così come è eventuale la necessità di convocare la conferenza dei servizi. Nella formulazione dei flussi si sono inseriti i termini come previsti dalle singole disposizioni. Anche se in merito va sottolineato, per mera completezza, che si tratta di termini massimi e non di termini dilatori. In altre parole gli uffici interessati potranno procedere anche anticipando i termini, senza dovere attendere l esaurimento del termine per passare alla fase successiva. In secondo luogo, si deve ritenere che il decorso del termine per il rilascio della concessione edilizia non consuma il potere dell amministrazione comunale di emanare il provvedimento finale. finale che non è viziato per il solo fatto dell avvenuto decorso dei termini. Una conferma di questa impostazione si può ricavare dalla legge n. 205/2000: quando il giudice amministrativo accerta l illegittimità del silenzio della pubblica amministrazione nomina un commissario ad acta, il quale prima di procedere deve appurare l eventuale emissione del provvedimento da parte dell ente pubblico soccombente. Le differenze tra flussi relativi alla legge n. 493/1993 e quelli relativi al Testo unico si spiegano o con semplificazioni procedimentali (riduzione dei termini, ruolo delle Commissioni edilizie) o con la sopravvenienza di nuovi organismi (sportello unico per l edilizia) o con miglioramento della normativa (differimento della comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento). La struttura rimane comunque invariata e ruota attorno alla figura del responsabile del procedimento. Vediamo dunque in che termini. 12. I tempi dell istruttoria

6 78 FLUSSO 1 - LEGGE N. 493/ ART. 4 Presentazione domanda Contestualmente L ufficio abilitato a riceverla comunica all interessato il nominativo del responsabile del procedimento 120 giorni (comuni sup abitanti) 60 giorni Eventuale convocazione di una conferenza di servizi Il responsabile del procedimento richiede parere alla commissione edilizia, se previsto Il responsabile del procedimento Cura l istruttoria Redige una dettagliata relazione contenente la qualificazione tecnico-giuridica dell intervento richiesto e la propria valutazione sulla conformità del progetto alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie La comm. edil. rilascia parere acquisito dal resp. proc. 20 giorni (comuni sup abitanti) 10 giorni Il responsabile del procedimento formula una motivata proposta all autorità competente all del provvedimento La comm. edil. non rilascia parere acquisito dal resp. proc. Il responsabile del procedimento redige una relazione scritta al sindaco indicando i motivi per i quali il termine non è stato rispettato Il responsabile del procedimento in edilizia L interessato può, con atto notificato o trasmesso in plico raccomandato con avviso di ricevimento, richiedere all autorità competente di adempiere dal ricevimento della richiesta Il presidente della giunta regionale competente nomina un commissario ad acta 30 giorni L interessato può inoltrare istanza al presidente della giunta regionale competente Il commissario ad acta adotta il provvedimento che ha i medesimi effetti della concessione edilizia

7 FLUSSO 2 - LEGGE N. 493/ ART. 4 CON RICHIESTA DI INTEGRAZIONI DOCUMENTALI 79 Presentazione domanda Contestualmente L ufficio abilitato a riceverla comunica all interessato il nominativo del responsabile del procedimento 30 giorni (comuni sup abitanti) Il responsabile del procedimento richiede all interessato integrazioni documentali Presentazione della documentazione integrativa 120 giorni (comuni sup abitanti) 60 giorni Il responsabile del procedimento Cura l istruttoria Redige una dettagliata relazione contenente la qualificazione tecnicogiuridica dell intervento richiesto e la propria valutazione sulla conformità del progetto alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie Eventuale convocazione di una conferenza di servizi 20 giorni (comuni sup abitanti) 10 giorni Il responsabile del procedimento richiede parere alla commissione edilizia se previsto Il responsabile del procedimento formula una motivata proposta all autorità competente all del provvedimento La comm. edil. rilascia parere acquisito dal resp. proc. provvedimento La comm. edil. non rilascia parere acquisito dal resp. proc. L interessato può, con atto notificato o trasmesso in plico raccomandato con avviso di ricevimento, richiedere all autorità competente di adempiere Il responsabile del procedimento redige una relazione scritta al sindaco indicando i motivi per i quali il termine non è stato rispettato dal ricevimento della richiesta Il presidente della giunta regionale competente nomina un commissario ad acta 30 giorni L interessato può inoltrare istanza al presidente della giunta regionale competente Il commissario ad acta adotta il provvedimento che ha i medesimi effetti della concessione edilizia 12. I tempi dell istruttoria

8 80 FLUSSO 3 - T.U. EDILIZIA Presentazione domanda allo sportello unico per l edilizia Entro 10 giorni Lo sportello unico comunica all interessato il nominativo del responsabile del procedimento 120 giorni (comuni sup abitanti e per progetti particolarmente complessi secondo motivata risoluzione del resp. del procedimento) 60 giorni Eventuale convocazione di una conferenza di servizi Il responsabile del procedimento Cura l istruttoria Chiede parere alla commissione edilizia nei casi previsti dal regolamento comunale Acquisisce, avvalendosi dello sportello unico, i prescritti pareri dagli uffici comunali, nonché i pareri di cui all articolo 5, comma 3 (asl e vigili del fuoco), sempre che gli stessi non siano già stati allegati alla domanda del richiedente Valutata la conformità del progetto alla normativa vigente, formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnicogiuridica dell intervento richiesto Esito della conferenza di servizi con successiva notifica da parte dello sportello unico provvedimento Si intende formato il silenzio rifiuto provvedimento con successiva notifica da parte dello sportello unico Il responsabile del procedimento in edilizia Di tale istanza viene data notizia al sindaco a cura del responsabile del procedimento Il commissario ad acta provvede L interessato può, con atto notificato o trasmesso in plico raccomandato con avviso di ricevimento, richiedere allo sportello unico che il dirigente si pronunci dalla ricezione dell istanza L interessato può inoltrare richiesta di intervento sostitutivo al competente organo regionale Il competente organo regionale nomina un commissario ad acta 60 giorni Resta comunque ferma la facoltà di impugnare in sede giurisduzionale il silenzio-rifiuto formatosi sulla domanda di permesso di costruire Il commissario ad acta non provvede Si intende formato il silenzio rifiuto

9 FLUSSO 4 - T.U. EDILIZIA CON MODIFICHE PROGETTUALI 81 Presentazione domanda allo sportello unico per l edilizia Entro 10 giorni Lo sportello unico comunica all interessato il nominativo del responsabile del procedimento 120 giorni (comuni sup abitanti e per progetti particolarmente complessi secondo motivata risoluzione del resp. del procedimento) 60 giorni Il responsabile del procedimento può richiedere modifiche di modesta entità rispetto al progetto originario, tali modifiche, illustrandone le ragioni L interessato si pronuncia sulla richiesta di modifica entro il termine fissato L interessato, in caso di adesione, è tenuto ad integrare la documentazione nei successivi quindici giorni La richiesta di modifiche sospende, fino al relativo esito, il termine di 60/120 giorni Eventuale convocazione di una conferenza di servizi Esito della conferenza di servizi Il responsabile del procedimento Cura l istruttoria Chiede parere alla commissione edilizia nei casi previsti dal regolamento comunale Acquisisce, avvalendosi dello sportello unico, i prescritti pareri dagli uffici comunali, nonché i pareri di cui all articolo 5, comma 3 (asl e vigili del fuoco), sempre che gli stessi non siano già stati allegati alla domanda del richiedente Valutata la conformità del progetto alla normativa vigente, formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell intervento richiesto con successiva notifica da parte dello sportello unico provvedimento Si intende formato il silenzio rifiuto provvedimento con successiva notifica da parte dello sportello unico Di tale istanza viene data notizia al sindaco a cura del responsabile del procedimento dalla ricezione dell istanza L interessato può, con atto notificato o trasmesso in plico raccomandato con avviso di ricevimento, richiedere allo sportello unico che il dirigente si pronunci L interessato può inoltrare richiesta di intervento sostitutivo al competente organo regionale Resta comunque ferma la facoltà di impugnare in sede giurisduzionale il silenzio-rifiuto formatosi sulla domanda di permesso di costruire Il competente organo regionale nomina un commissario ad acta 60 giorni Il commissario ad acta non provvede Il commissario ad acta provvede Si intende formato il silenzio rifiuto 12. I tempi dell istruttoria