Partecipazione delle Regioni alla formazione e attuazione delle politiche comunitarie: la legge comunitaria regionale di procedura

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1 Partecipazione delle Regioni alla formazione e attuazione delle politiche comunitarie: la legge comunitaria regionale di procedura Consiglio regionale del Veneto Commissione Speciale Rapporti Comunitari - dicembre

2 A cura di: dott.ssa Arianna Zanon, responsabile dell Ufficio Rapporti Comunitari coordinamento: dott. Roberto Valente, dirigente segreteria Prima Commissione consiliare In copertina: Il ratto di Europa. pittura parietale, I sec., Casa di Giasone, Pompei 2

3 INDICE Pag. Presentazione 5 1. Stato, Regioni e diritto comunitario nel titolo V della Costituzione e nella normativa d attuazione 1.1. L attuale disciplina della partecipazione regionale alla formazione del diritto comunitario (fase ascendente) Progetto della Conferenza dei Consigli Regionali di attuazione della l. n. 11/2005 relativamente alla partecipazione delle Regioni alla formazione del diritto comunitario 1.2 Attuazione del diritto comunitario da parte delle Regioni (fase discendente) Raccomandazione sul corretto recepimento delle direttive La legge comunitaria nazionale La relazione annuale sulla partecipazione dell'italia al processo normativo dell'unione europea 1.5. Il Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE) La legge comunitaria regionale I contenuti della legge comunitaria regionale Il procedimento di formazione della legge comunitaria regionale Problemi ed aspetti organizzativi Il processo normativo comunitario negli Statuti regionali Leggi regionali di procedura in vigore e progetti di legge regionale comunitaria Legge regionale Val d Aosta n. 8/ Legge regionale Marche n. 14/ Legge regionale Emilia Romagna n. 6/ Legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 10/ Progetto di legge regionale Calabria n. 125/

4 3.6. Progetto di legge regionale Piemonte n. 294/ Progetto di legge regionale Abruzzo n. 222/ Appendice normativa 37 Legge 4 febbraio 2005, n. 11 "Norme generali sulla partecipazione dell Italia al processo normativo dell Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari" VENETO L.r. 6 settembre 1996 n. 30 Norme generali sulla partecipazione della regione Veneto al processo normativo comunitario e sulle procedure di informazione e di attuazione dei programmi comunitari FRIULI-VENEZIA GIULIA L.r n. 10 Disposizioni sulla partecipazione della Regione Friuli-Venezia Giulia ai processi normativi dell'unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. EMILIA-ROMAGNA L.r. n. 6 del Riforma del sistema amministrativo regionale e locale. unione europea e relazioni internazionali. innovazione e semplificazione. rapporti con l universita VALLE D'AOSTA L.r. 16 marzo 2006, n. 8. Disposizioni in materia di attività e relazioni europee e internazionali della Regione autonoma Valle d'aosta. MARCHE L.r. 2 ottobre 2006, n. 14 Disposizioni sulla partecipazione della Regione Marche al processo normativo comunitario e sulle procedure relative all'attuazione delle politiche comunitarie CALABRIA Proposta di legge 125 Disposizioni sulla partecipazione della regione Calabria al processo normativo comunitario e sulle procedure relative all'attuazione delle politiche comunitarie PIEMONTE Disegno di legge regionale n. 294, Disposizioni sulla partecipazione della Regione Piemonte all'attività normativa comunitaria e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. ABRUZZO PDL N. 222/2006 Disposizioni sulla partecipazione della Regione Abruzzo ai processi normativi dell Unione Europea e sulle procedure d esecuzione degli obblighi comunitari Fonti e riferimenti bibliografici 83 4

5 PRESENTAZIONE Negli ultimi anni i rapporti Stato/Regioni e Unione Europea si stanno evolvendo verso un sempre maggiore coinvolgimento delle entità regionali nella gestione degli affari comunitari. Ciò è dovuto per un verso al naturale processo di integrazione europea, che porta a considerare con più attenzione interessi e necessità delle autonomie territoriali, per altro verso alle spinte regionalistiche delle stesse articolazioni territoriali, che non vogliono perdere in sede comunitaria competenze e poteri conquistati all interno dello Stato di appartenenza. Nel nostro ordinamento la riforma costituzionale del 2001 ha attribuito alle Regioni il potere di provvedere nelle materie di propria competenza all'attuazione e all'esecuzione degli atti dell'unione europea e ha reso indispensabile un intervento di revisione e aggiornamento dell apparato legislativo che disciplina le procedure e gli strumenti di partecipazione al processo di formazione degli atti comunitari. Detto intervento si è concretizzato a livello nazionale con l adozione di due leggi ordinarie: la legge 5 giugno 2003, n. 131, espressamente intesa all attuazione del nuovo titolo V, e la legge 4 febbraio 2005, n. 11 ( Norme generali sulla partecipazione dell Italia al processo normativo dell Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari ), che sostituisce la precedente n. 86 del Con riferimento alla formazione del diritto comunitario è stato cosi previsto un circuito di coordinamento e informazione con il coinvolgimento di Governo, Parlamento, Regioni ed enti locali, attraverso le diverse Conferenze di riferimento (Stato-Regioni, Stato-città ed enti locali). Rispetto alla fase discendente, la rinnovata importanza delle Regioni in ambito europeo pone il problema di costruire un adeguato percorso istituzionale. In particolare si avverte la necessità a livello regionale di uno strumento che consenta un organico e tempestivo recepimento degli atti comunitari, oltre a garantire un effettiva partecipazione all elaborazione degli stessi. 5

6 Alcune Regioni italiane hanno già provveduto in tal senso, dettando una legge di procedura, che disciplina il ruolo della Regione sia nella fase ascendente, che discendente del processo normativo comunitario. E stata cioè prevista l emanazione annuale di una legge regionale cosiddetta comunitaria, che consente di adeguare l'ordinamento regionale agli obblighi derivanti dall'approvazione di regolamenti o direttive, alle sentenze della Corte di Giustizia ed in generale di attuare tutti i provvedimenti o decisioni, che comportino obbligo di adeguamento. Per quanto riguarda il Veneto, rientra nel programma della Commissione Speciale Rapporti Comunitari del Consiglio regionale l elaborazione un progetto di legge che preveda l introduzione di analogo provvedimento di carattere legislativo per dare attuazione agli obblighi comunitari (in via diretta o mediata da un diverso strumento di recepimento, quale un regolamento o un atto amministrativo). Il presente dossier con l intento di fornire un valido supporto informativo di accompagnamento del progetto di legge in questione, si suddivide in tre parti, di cui la prima dedicata ad una panoramica della legge n. 11/2005 e della normativa di attuazione; la seconda ai contenuti della legge comunitaria regionale e di quella di procedura che la prevede; la terza contenente una descrizione delle leggi regionali emanate dopo la riforma del titolo V della Costituzione e degli analoghi progetti di legge (i cui testi sono peraltro contenuti nell appendice normativa finale). 6

7 1. Stato, Regioni e diritto comunitario nel titolo V della Costituzione e nella normativa d attuazione La legge 4 febbraio 2005, n. 11 ha disciplinato la partecipazione italiana al processo normativo dell'unione Europea, nonché le procedure per l'adempimento degli obblighi comunitari in attuazione dei principi contenuti nel riformato titolo V della Costituzione. Brevemente, le principali novità introdotte dalla riforma del Titolo V Cost. relativamente ai rapporti fra Regioni e Unione Europea sono state le seguenti. Innanzitutto, il diritto comunitario è stato espressamente configurato quale vincolo alla potestà legislativa statale e regionale ( La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nél rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, art. 117, comma I, Cost.). E stato così costituzionalizzato il rapporto diretto fra Regioni e diritto comunitario ed il rispetto dei vincoli da esso derivanti si è imposto con eguale forza alla potestà legislativa sia statale che regionale. Nel nuovo impianto costituzionale sono stati inoltre disciplinati da una parte i rapporti dello Stato con l'ue (riservati alla potestà legislativa statale esclusiva) e delle Regioni con l'ue (assegnati alla competenza legislativa regionale concorrente); dall altra l'attività diretta alla formazione ed all attuazione degli atti comunitari. Infine, è stata riservata alla legge statale la determinazione di norme di procedura necessarie per disciplinare la partecipazione regionale alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e alla loro attuazione, così come l'esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. In questo quadro di riferimento va collocata la legge n. 11 del 2005, abrogativa della legge 9 marzo 1989, n. 86 (meglio nota come legge La Pergola). Analogamente alla precedente disciplina il nuovo testo normativo è finalizzato al tempestivo adempimento degli obblighi comunitari (fase discendente), cui si aggiunge - quale elemento di novità un articolata 7

8 definizione del procedimento da seguire per la formazione dell'orientamento italiano in vista dell'adozione degli atti comunitari (fase ascendente) L attuale disciplina della partecipazione regionale alla formazione del diritto comunitario (fase ascendente) Nella legge n. 11/2005 ben cinque articoli (dal 3 al 7) sono dedicati alla fase ascendente del diritto comunitario. Essa prevede che tutti i progetti di atti comunitari dell'unione Europea, i relativi documenti preparatori (ivi inclusi i libri bianchi, i libri verdi e le comunicazioni), vengano trasmessi dal Governo alle Camere per l'assegnazione alle commissioni parlamentari competenti, alle Regioni e province autonome e agli enti locali se riguardano materie di loro competenza. L'art. 2 istituisce invece il Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE) con compiti di coordinamento espressamente finalizzati alla fase ascendente e di propulsione della fase discendente. Alle riunioni di tale organismo, quando si trattano questioni che interessano anche le Regioni e le Province autonome possono partecipare a richiesta anche il Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni o un Presidente di Regione o di Provincia autonoma. Va osservato subito, peraltro, che la normativa in esame disciplina la fase ascendente limitatamente alla partecipazione indiretta, cioè al coinvolgimento regionale nel processo di formazione della volontà statale in materia comunitaria. La partecipazione diretta delle Regioni in sede comunitaria è stata invece disciplinata, in attuazione dell art. 117, comma 5 Cost., dalla legge n. 131/2003 c.d. La Loggia, il cui art. 5 1 ha stabilito che le Regioni concorrono 1 Il comma 1 dell art. 5.(Attuazione dell articolo 117, quinto comma, della Costituzione sulla partecipazione delle regioni in materia comunitaria) della Legge La Loggia prevede esattamente che: Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono direttamente, nelle materie di loro competenza legislativa, alla formazione degli atti comunitari, partecipando, nell ambito delle delegazioni del Governo, alle attività del Consiglio e dei gruppi di lavoro e dei comitati del Consiglio e della Commissione europea, secondo modalità da concordare in sede di Conferenza Stato-Regioni che tengano conto della particolarità delle autonomie speciali e, comunque, garantendo l unitarietà della rappresentazione della posizione italiana da parte del Capo delegazione designato dal Governo. Nelle delegazioni del Governo deve essere prevista la partecipazione di almeno un rappresentante delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano. Nelle materie che spettano alle Regioni ai sensi dell articolo 117, quarto comma, della Costituzione, il Capo delegazione, che può essere anche un Presidente di Giunta 8

9 direttamente, nelle materie di loro competenza, alla formazione degli atti comunitari, attraverso la partecipazione alle delegazioni del Governo presso Consiglio e Commissione europea, secondo modalità concordate in sede di Conferenza Stato-Regioni atte a garantire l unitarietà della posizione italiana. Gli spazi di coinvolgimento regionale consentiti dai rinnovati principi costituzionali risultano quindi poco sfruttati. Anche la legge n. 11/2005 si limita a prevedere forme di consultazione e di informazione da parte della Conferenza dei Presidenti delle Regioni o della Conferenza Stato-Regioni, secondo le linee già tracciate dalla precedente normativa (art. 5). Le novità, modeste, riguardano l estensione della riserva di riesame degli atti comunitari alla Conferenza Stato-Regioni (in passato riconosciuta solo alle Camere) (artt. 4 e 5, comma 5); la previsione di un coinvolgimento nella fase ascendente anche degli enti locali (art. 6), delle parti sociali e delle categorie produttive (art. 7) attraverso le rappresentanze che siedono nel CNEL. Per quanto riguarda il ruolo della Conferenza Stato Regioni, viene confermata la sessione comunitaria semestrale e la funzione consultiva 2 già assegnatale dalla legge 86/89 (sia in fase ascendente che discendente), oltre a nuove ipotesi di coinvolgimento, nell ambito della riunione del comitato tecnico del CIACE, della richiesta di apporre riserva di esame su di un progetto di atto normativo comunitario, di una serie di obblighi informativi nei confronti della Conferenza stessa da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri. Rispetto alla precedente legge di procedura, si aggiunge, inoltre, la sessione comunitaria della Conferenza Stato Città Autonomie locali, convocata in sessione speciale almeno una volta all anno (art. 18). In questo suo nuovo ruolo consultivo, la Conferenza esprime parere sui criteri e le modalità per regionale o di Provincia autonoma, è designato dal Governo sulla base di criteri e procedure determinati con un accordo generale di cooperazione tra Governo, Regioni a statuto ordinario e a statuto speciale stipulato in sede di Conferenza Stato-Regioni. In attesa o in mancanza di tale accordo, il Capo delegazione è designato dal Governo. Dall attuazione del presente articolo non possono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. 2 La Conferenza Stato Regioni esprime pareri su: gli indirizzi generali relativi all elaborazione e attuazione degli atti comunitari nelle materie regionali; i criteri e le modalità per conformare l esercizio delle funzioni regionali all osservanza e all adempimento degli obblighi comunitari, lo schema del Disegno di Legge Comunitaria (art. 17). 9

10 conformare l esercizio delle funzioni di interesse degli enti locali all osservanza e all adempimento degli obblighi comunitari Progetto della Conferenza dei Consigli Regionali di attuazione della l. n. 11/2005 relativamente alla partecipazione delle Regioni alla formazione del diritto comunitario La Conferenza dei Consigli Regionali, nell ambito di una collaborazione avviata con la Conferenza delle Regioni nel mese di luglio 2005, intende avviare un progetto di attuazione della Legge 11/2005, nella parte relativa alla partecipazione delle Regioni alla formazione del diritto comunitario. La previsione della partecipazione delle Regioni alla cd. fase ascendente del processo legislativo dell Unione europea, contenuta nell articolo 5 della legge, costituisce l aspetto maggiormente innovativo della legge 11/2005 rispetto alla precedente e abrogata Legge 86/1989 (cd Legge La Pergola). Più precisamente esso prevede che: 1. I progetti 3 e gli atti di cui ai commi 1 e 2 dell art. 3 (ossia i progetti di atti comunitari, NDR) sono trasmessi dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro per le politiche comunitarie, contestualmente alla loro ricezione, alla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano e alla Conferenza dei presidenti dell Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome, ai fini dell inoltro alle Giunte regionali e ai Consigli regionali e delle province autonome, indicando la data presunta per la loro discussione o adozione. 2. Con le stesse modalità di cui al comma 1, la Presidenza del Consiglio dei ministri Dipartimento per le politiche comunitarie assicura alla regioni alle province autonome un informazione qualificata e tempestiva sui progetti e sugli atti trasmessi che rientrano nelle materie di competenza delle regioni e delle province autonome, curandone il costante aggiornamento. 3. Ai fini della formazione della posizione italiana, le regioni e le province autonome, nelle materie di loro competenza, entro venti giorni dalla data del ricevimento degli atti di cui ai commi 1 e 2 dell art. 3, possono 3 Il carattere neretto è a cura dello scrivente. 10

11 trasmettere osservazioni al Presidente del Consiglio dei ministri o al Ministro per le politiche comunitarie, per il tramite della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano o della Conferenza dei presidenti dell Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome. Tre i punti critici del suddetto sistema previsto dall art. 5 della legge 11: 1. l esiguità del tempo a disposizione affinché gli atti vengano trasmessi alle Regioni e queste, formulato un parere, lo ritrasmettano alle Conferenze; 2. la possibilità che si formulino pareri contrastanti tra le Giunte ed i rispettivi Consigli con il risultato di dare al Governo centrale la percezione di un sistema regionale incapace di gestire le opportunità offertegli; 3. l eventualità che per esiguità di tempo, differenti modelli organizzativi e non consolidate professionalità nessuna risposta pervenga dal sistema regionale a livello del Governo centrale. Per affrontare tali criticità la Conferenza dei Consigli regionali intende farsi portavoce presso la Conferenza delle Regioni e presso i Consigli regionali di un progetto che preveda: a) un coordinamento tra le due Conferenze attraverso la composizione di un ristretto gruppo tecnico di lavoro costituito da: - almeno 1 rappresentante per ciascuna Conferenza, - almeno 2 rappresentanti delle Giunte e 2 dei Consigli regionali individuati, all interno delle rispettive strutture tecniche delle Giunte e dei Consigli regionali, tra il personale esperto in affari e politiche dell Unione europea e/o del personale incaricato dei competenti assessorati/commissioni per gli affari europei e/o segnalato per competenza dai Presidenti dei Consigli regionali e delle Regioni; b) l individuazione di un gruppo allargato referenti politici e tecnici per ogni Regione a livello di Giunte e Consigli in modo da costruire un tavolo allargato che potrà fare riferimento al personale della Conferenza dei Consigli che fungerà da base organizzativa. c) l elaborazione da parte del gruppo ristretto di un draft del percorso necessario per la migliore applicazione della Legge 11/2005 che presenterà al 11

12 gruppo allargato per la discussione e gli opportuni emendamenti prima della definitiva approvazione. A grandi linee, il percorso suggerito è il seguente: 1. trasmissione degli atti di cui ai commi 1 e 2 dell art 3 della Legge 11 dalle due Conferenze alle Giunte ed ai Consigli regionali; 2. coordinamento tecnico all interno delle strutture dei Consigli regionali (con l individuazione di funzionari regionali incaricati all interno dei Consigli regionali di seguire la tematica delle politiche comunitarie, in stretto rapporto tra loro e con la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee); 3. individuazione degli atti da sottoporre all analisi della Commissione (materie di competenza regionale). Condivisione con il livello politico (Presidente di Commissione/Presidente dell Assemblea); 4. passaggio dell atto in Commissione e conseguente espressione del parere da parte della stessa (Le materie di particolare rilievo, ad iniziativa di ogni singolo Presidente, possono dar luogo ad una discussione in Aula); 5. trasmissione della posizione raggiunta alla competente struttura di Giunta affinché ne tenga conto per l istruttoria, raggiungimento di una posizione della Giunta sotto forma di comunicazione del Presidente (o dell assessore competente); 6. una volta stabilite le posizioni (eventualmente la posizione) delle Regioni e dei Consigli, queste vengono trasmesse alle due Conferenze e, per tramite di queste, al Governo centrale. Una volta elaborato, il memorandum di azione potrà o essere approvato a livello di Conferenze e quindi essere adottato da ciascuna Regione, o essere discusso a livello di ciascuna Regione tra Giunta e Consiglio per meglio conformarsi alle diverse realtà regionali. La prima soluzione renderebbe ovviamente più agevole il compito di coordinamento Attuazione del diritto comunitario da parte delle Regioni (fase discendente) La facoltà delle Regioni di dare attuazione al diritto comunitario è stata per lungo tempo contrastata dal legislatore italiano in quanto, secondo un 12

13 costante indirizzo della Corte di Giustizia delle Comunità Europee, un eventuale violazione dell obbligo di dare attuazione sarebbe stata comunque imputabile allo Stato. Una prima apertura alle istanze regionali si è avuta con la c.d. legge Fabbri n. 183/1987 (poi recepita dalla citata legge La Pergola n. 86/1989) che ha attribuito alle sole Regioni a statuto speciale la facoltà di dare attuazione a direttive e raccomandazioni in materia di competenza esclusiva, ma fu solo con la legge comunitaria per il 1998 che tale compito fu affidato anche alle Regioni ordinarie ed anche per le materie di competenza concorrente. La spinta a livello europeo verso un maggior coinvolgimento degli enti territoriali di governo dei singoli Stati membri ha portato ad una pressione dei governi regionali nei confronti delle istituzioni politiche nazionali per una maggiore partecipazione delle realtà substatuali nella definizione degli indirizzi che lo Stato tiene a livello comunitario. La riforma del Titolo V Cost., quindi, nel regolamentare l attività delle Regioni in ambito comunitario, ha assicurato ad esse un ruolo in fase di attuazione ed esecuzione degli atti dell Unione Europea. Conformemente al dettato dell art. 117 Cost., l'art. 8, comma 1, della l. n. 11/2005, ha stabilito che Stato, Regioni e Province autonome, sono chiamati a dare tempestiva attuazione al diritto comunitario nelle materie di rispettiva competenza. Trascorso il termine indicato dalla direttiva, infatti, la mancata adozione del provvedimento necessario rende lo Stato inadempiente di fronte all Ue, esponendolo ad un eventuale procedura di infrazione basata sull art. 226 del Trattato, non potendo, lo Stato, avanzare come giustificazione del proprio ritardo, questioni di rilevanza interna. Nella nuova normativa non vi sono rilevanti modifiche rispetto alla previsione dell'art. 9 della legge La Pergola per quanto riguarda la fase discendente del diritto comunitario. Nelle materie che rientrano nella competenza legislativa esclusiva/residuale, le Regioni possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie a prescindere dalla legge annuale comunitaria; nelle materie di competenza 13

14 concorrente devono rispettare la legislazione statale di principio. I principi fondamentali non derogabili dalla legge regionale prevalgono sulle disposizioni contrarie eventualmente già emanate dalle Regioni stesse (art. 16, comma I e art. 9 lett. f). L intervento legislativo statale è costruito quindi come eventuale e comunque non immediatamente produttivo di effetti sulla legislazione regionale vigente. Tuttavia lo Stato può intervenire in via sostitutiva nelle materie regionali anche prima che si sia verificato l'inadempimento, ma a condizione che le leggi e i regolamenti espressione del potere sostitutivo siano sottoposti all'esame preventivo della Conferenza Stato-Regioni (art. 11, comma 8) e rechino l'indicazione esplicita del carattere sostitutivo e della cedevolezza delle disposizioni in essi contenute. La normativa statale avrà peraltro effetto solo alla scadenza dell'obbligo comunitario di attuazione della direttiva. Nelle materie di competenza legislativa delle Regioni è inoltre rimessa alla legge comunitaria (art. 9, lett. g) la delega al Governo per l'emanazione dei decreti legislativi recanti sanzioni penali per la violazione delle disposizioni comunitarie recepite dalle Regioni e dalle Province autonome. Ex art. 16, comma 4, l. n. 11/2005 il Governo deve poi indicare i criteri cui si devono attenere le Regioni ai fini del soddisfacimento di esigenze di carattere unitario nelle materie di cui all'art. 117, comma 2, Cost., cui hanno riguardo le direttive. Solo in tali materie peraltro può provvedersi all'attuazione delle direttive mediante regolamenti governativi nel rispetto dei presupposti procedimentali e sostanziali già indicati dalla l. La Pergola (previa autorizzazione con legge comunitaria e non sussistenza di una riserva assoluta di legge in materia). In tutte le materie di cui all'art. 117, comma II, Cost. non coperte da riserva di legge e non disciplinate dalla legge o da regolamenti governativi si può dare attuazione anche con regolamenti ministeriali e interministeriali e con atti amministrativi generali. Infine è stabilito che la legge comunitaria provveda direttamente in tutti i casi in cui l'attuazione delle direttive comporti l'istituzione di nuovi organi o 14

15 strutture amministrative, ovvero la previsione di nuove spese o minori entrate (art. 11, comma V). Restano sostanzialmente inalterate, rispetto alla previdente disciplina, le previsioni relative all'esecuzione ovvero all'impugnazione delle decisioni comunitarie destinate all'italia (art. 14), alla relazione annuale del Governo al Parlamento sulle questioni comunitarie (art. 15), nonché alla sessione comunitaria della Conferenza Stato-Regioni (art. 17) cui si affianca la sessione comunitaria della Conferenza Stato-città ed autonomie locali (art. 18). Le Regioni devono poi verificare la conformità dell ordinamento regionale all ordinamento comunitario, in riferimento alle materie di competenza regionale e nazionale. A garanzia dell'attuazione dell'art. 117, comma I, Cost., le disposizioni della legge n. 11/2005 possono essere modificate, derogate, sospese o abrogate da leggi successive solo attraverso l'esplicita indicazione delle disposizioni da modificare, derogare, sospendere o abrogare (art. 21) Raccomandazione sul corretto recepimento delle direttive Con apposita Raccomandazione (n. 309/05/CE del 12 luglio 2004, pubblicata in GUUE L 98 del 16 aprile 2005), la Commissione, sulla base di una consultazione effettuata presso gli Stati membri in merito alle loro prassi di recepimento, ha indicato una serie di regole di buona prassi per recepire tempestivamente e correttamente le direttive, secondo l obbligo di leale collaborazione di cui all art. 10 del Trattato. Tra i punti fondamentali della Raccomandazione, si segnalano in particolare i seguenti: La necessità di cooperazione tra esecutivi e legislativi, anche in riferimento agli enti regionali, secondo le competenze assegnate nell ambito dell ordinamento nazionale; la programmazione del recepimento a livello nazionale e regionale; l individuazione di una rete nazionale di funzionari responsabili del recepimento e di una banca dati nazionale, accessibile a tutti i soggetti coinvolti nel recepimento; 15

16 la richiesta, per tempo, di assistenza e pareri della Commissione europea sulle questioni inerenti il recepimento; la cooperazione dei parlamenti nazionali, regionali e locali, tramite: 1. invio di proposte di direttive appena presentate dalla Commissione; 2. informazioni dei parlamenti sull andamento dei negoziati; 3. relazioni regolari sul recepimento (come procede, eventuali ritardi, procedimenti di infrazione); 4. trasmissione del progetto dell atto nazionale di recepimento e dichiarazione del governo che la misura nazionale di attuazione è ritenuta conforme al diritto comunitario; 5. avviso dal Governo al Parlamento sulla scadenza del termine; 6. pubblicazione da parte degli Stati dell elenco di direttive non recepite entro il termine e informazione a cittadini e imprese del fatto, che nonostante il mancato recepimento, ad essi possono essere riconosciuti determinati diritti attribuiti da direttive non recepite; 7. procedure parlamentari accelerate o attuazione mediante decreti o regolamenti governativi, in caso di ritardo, se la Costituzione lo consente e se ciò accelererà il recepimento La legge comunitaria nazionale La legge comunitaria è il principale strumento di attuazione della normativa comunitaria e regola modalità e tempi per la trasposizione delle direttive. Prevista fin dal 1989 dalla legge La Pergola, viene ora regolata dalla legge n. 11/2005. Il Ministro per le Politiche Comunitarie, sulla base degli atti emanati dalle istituzioni comunitarie e della verifica dello stato di conformità dell'ordinamento interno all'ordinamento comunitario, in collaborazione con le amministrazioni interessate e sulla base degli indirizzi espressi dal Parlamento e delle osservazioni delle regioni, predispone il disegno di legge recante "disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'italia alle Comunità europee" (meglio noto come legge comunitaria). Il disegno di legge viene presentato al Parlamento entro il 31 gennaio di ogni anno. In esso, il Governo riferisce al Parlamento sullo stato di conformità dell'ordinamento interno al diritto comunitario e sullo stato delle eventuali 16

17 procedure d'infrazione, nonché sulla giurisprudenza della Corte di giustizia; fornisce l'elenco delle direttive attuate o da attuare per via amministrativa e di quelle attuate per via regolamentare; giustifica le ragioni dell'eventuale mancato inserimento di direttive i cui termini di recepimento siano scaduti o in scadenza; fornisce l'elenco degli atti normativi con i quali le singole regioni e province autonome hanno dato attuazione alle direttive nelle materie di loro competenza. La legge comunitaria garantisce il periodico aggiornamento dell'ordinamento nazionale a quello comunitario: - mediante modifiche a norme vigenti che siano in contrasto con obblighi comunitari e a norme attuative di direttive comunitarie che siano divenute oggetto di procedure d'infrazione; - mediante disposizioni che diano attuazione diretta alla normativa comunitaria, anche tramite delega al Governo, o che autorizzino il Governo stesso ad attuare la stessa - nei casi in cui ciò sia possibile - per via amministrativa e tramite regolamento; - mediante disposizioni recanti i principi fondamentali per l'attuazione da parte delle Regioni e delle Province autonome degli atti comunitari nelle materie di propria competenza legislativa; - mediante disposizioni che garantiscano l'intervento legislativo dello Stato ai fini dell'esercizio dei poteri sostitutivi in caso di inadempienza da parte delle regioni La relazione annuale sulla partecipazione dell'italia al processo normativo dell'unione europea Entro il 31 gennaio di ogni anno il Governo deve presentare al Parlamento la relazione annuale sulla partecipazione dell'italia al processo normativo dell'unione europea, che, secondo quanto disposto dall'art. 15 della legge 4 febbraio 2005, n. 11, tratta i seguenti temi: gli sviluppi del processo di integrazione europea, con particolare riferimento alle attività del Consiglio europeo e del Consiglio dei Ministri dell'unione Europea, alle questioni istituzionali, alle relazioni esterne 17

18 dell'unione Europea, alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni e agli orientamenti generali delle politiche dell'unione; la partecipazione dell'italia al processo normativo comunitario con l'esposizione dei princìpi e delle linee caratterizzanti della politica italiana nei lavori preparatori in vista dell'emanazione degli atti normativi comunitari e, in particolare, degli indirizzi del Governo su ciascuna politica comunitaria, sui gruppi di atti normativi riguardanti la stessa materia e su singoli atti normativi che rivestono rilievo di politica generale; l'attuazione in Italia delle politiche di coesione economica e sociale, l'andamento dei flussi finanziari verso l'italia e la loro utilizzazione, con riferimento anche alle relazioni della Corte dei conti delle Comunità europee per ciò che concerne l'italia; i pareri, le osservazioni e gli atti di indirizzo delle Camere, nonché le osservazioni della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e della Conferenza dei presidenti dell'assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome, con l'indicazione delle iniziative assunte e dei provvedimenti conseguentemente adottati; l'elenco e i motivi delle impugnazioni di cui all'articolo 14, comma 2. Nella relazione vengono, inoltre, chiaramente distinti i resoconti delle attività svolte e gli orientamenti che il Governo intende assumere per l'anno in corso Il Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE) Il CIACE è il Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei istituito con la legge n. 11/2005. Il CIACE rappresenta una novità di particolare rilievo elaborata sulla scorta di esempi di diritto comparato con altri Stati membri. Istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il CIACE rappresenta una sorta di "Gabinetto degli affari europei". L'obiettivo è quello di consentire, attraverso uno strumento sufficientemente snello e di facile convocazione, l'approfondimento delle tematiche riguardanti la partecipazione del nostro 18

19 Paese all'unione Europea, coordinando tra loro i Ministri interessati alle materie poste, di volta in volta, all'ordine del giorno. La norma prevede anche la possibilità per le regioni, le province autonome e gli enti locali di partecipare al CIACE quando all'ordine del giorno vi siano questioni di loro interesse. Il CIACE, per la preparazione delle proprie riunioni, si avvale di un Comitato tecnico permanente istituito presso il Dipartimento per le Politiche Comunitarie ove opera anche l'ufficio di segreteria. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 gennaio 2006 sono state introdotte le disposizioni riguardanti i compiti e il funzionamento del CIACE. Compiti, composizione e funzionamento del Comitato tecnico sono stati invece regolamentati con decreto del Ministro per le Politiche Comunitarie 9 gennaio

20 Legge 4 febbraio 2005, n. 11 Scheda sintetica Nel disciplinare il processo di formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti comunitari e dell Unione europea e l adempimento degli obblighi derivanti dall appartenenza dell Italia all Unione europea, la legge n. 11/2005 ha previsto: istituzione del CIACE, con il compito di concordare le linee politiche del Governo nel processo di formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti comunitari e dell Unione europea ; partecipazione alle riunioni del CIACE, nelle materie di interesse regionale, del presidente della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano o un presidente di regione o di provincia autonoma da lui delegato e, per gli ambiti di competenza degli enti locali, dei presidenti delle associazioni rappresentative degli enti locali; riserva di esame parlamentare posta dal Governo in sede di Consiglio dei ministri dell Unione europea a) qualora le Camere abbiano iniziato l esame di progetti di atti comunitari e dell Unione europea, nonché degli atti preordinati alla formulazione degli stessi, predisposti dalla Commissione delle Comunità europee; b) su richiesta della Conferenza Stato-Regioni, in sede di Consiglio dei ministri dell Unione europea; tavoli di coordinamento nazionali ai quali partecipano i rappresentanti delle regioni ed esperti designati dagli enti locali, ai fini della definizione della posizione italiana; tempestiva attuazione delle direttive comunitarie da parte dello Stato, delle Regioni e delle Province autonome, secondo la propria competenza legislativa legge comunitaria annuale, al fine di dare tempestiva attuazione alle direttive comunitarie, come già previsto dalla abrogata legge La Pergola ; adozione, da parte del Consiglio dei ministri, di provvedimenti, anche urgenti, necessari a fronte di atti normativi e di sentenze degli organi giurisdizionali delle Comunità europee e dell Unione europea che comportano obblighi statali di adeguamento solo qualora la scadenza risulti anteriore alla data di presunta entrata in vigore della legge comunitaria relativa all anno in corso; possibilità di dare attuazione in via regolamentare alle direttive comunitarie, in materie non coperte da riserva assoluta di legge, come già disposto dalla l. La Pergola ; obbligo per il governo di presentare ogni anno, entro il 31 Gennaio, una relazione al Parlamento sugli sviluppi del processo di integrazione europea; sulla partecipazione dell Italia al processo normativo comunitario; sull attuazione in Italia delle politiche di coesione economica e sociale; sui pareri, le osservazioni e gli atti di indirizzo delle Camere, della Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province autonome, della Conferenza Stato-Regioni e della Conferenza dei presidenti dell Assemblea; sessione della Conferenza Stato-Regioni, da tenersi almeno ogni sei mesi, riservata alla trattazione degli aspetti delle politiche comunitarie di interesse regionale e provinciale; sessione speciale della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, con cadenza almeno annuale, dedicata alla trattazione degli aspetti delle politiche comunitarie di interesse degli enti locali; utilizzo di strumenti informatici per l adempimento degli obblighi di trasmissione e di informazione previsti dalla legge stessa. 20

21 2. La legge comunitaria regionale La riforma costituzionale dell articolo 117 ha attribuito alle Regioni il potere di provvedere all attuazione e all esecuzione degli atti dell Unione europea nelle materie di loro competenza. Se si considera che le materie attribuite alla nuova competenza regionale di tipo concorrente e residuale secondo la ripartizione dell art. 117 Cost. coincidono soventemente con i settori di intervento dell Unione europea, appare chiara l esigenza di iniziare a provvedere tempestivamente ed in maniera organica all autonomo recepimento delle norme comunitarie, senza lasciare che a tale obbligo provveda unicamente lo Stato. Si pensi alle materie di competenza regionale dell'agricoltura, dei trasporti, delle professioni, dell'alimentazione, della tutela della salute, dei servizi pubblici locali, dell'ambiente, del sistema di formazione professionale. Ed inoltre a materie di competenza statale (come quella degli aiuti o dei principi di tutela della concorrenza), ma di cui l ordinamento regionale deve comunque recepire le innovazioni a livello comunitario. Si avverte dunque la necessità di predisporre uno strumento che assicuri efficacemente il periodico adeguamento dell'ordinamento regionale a quello comunitario. A tale fine, una legge regionale a cadenza annuale, che può essere rubricata comunitaria, può accorpare quella molteplicità di atti normativi necessari per recepire il diritto comunitario nelle materie di competenza residuale e, nulla disponendo in materia di principi il legislatore nazionale, anche in materia concorrente. Può inoltre prevedere il recepimento di parte del diritto comunitario con regolamento regionale, in modo da agevolare il percorso normativo, avvicinandolo al modello nazionale attuazione del diritto comunitario. Nelle materie di competenza concorrente, la legge comunitaria regionale deve rispettare i principi fondamentali eventualmente fissati con legge dello Stato, ma può anche disporre l attuazione diretta del diritto 21

22 europeo, salvo il potere/dovere dello Stato di intervenire successivamente ad indicare quali norme inderogabili di principio debbano prevalere. Ciò consentirebbe inoltre di limitare le ragioni dell attivazione di poteri sostitutivi. Un intervento sostitutivo statale per inadempienza potrebbe configurarsi nel caso in cui una direttiva entri in vigore dopo l approvazione della legge comunitaria regionale, ma in realtà i termini per la recezione delle direttive non sono mai così ridotti e, considerando il ritardo strutturale nell attuazione delle direttive a livello nazionale, una simile azione apparirebbe paradossale Contenuto della legge comunitaria regionale Innanzitutto la legge comunitaria regionale dovrebbe provvedere direttamente all'attuazione di tutte le direttive che interessino materie coperte da riserva di legge, ossia rispetto alle quali non è consentita l'adozione di fonti normative subordinate. Nei casi in cui il numero e l entità delle direttive da recepire fosse tale da non consentirne la trasposizione in un unica legge, si potrebbe pensare all introduzione di provvedimenti collegati, da esaminare in un apposita sessione comunitaria del Consiglio, con tempi certi e definiti. Inoltre, la legge comunitaria regionale dovrebbe quindi contenere: a) l'autorizzazione per l'attuazione delle direttive in via regolamentare nelle materie non coperte da riserva di legge, dettando i criteri e principi direttivi all uopo necessari, o la ricognizione per l attuazione in via amministrativa; b) l'elenco delle direttive che non necessitano di provvedimento di attuazione, in quanto di diretta applicazione, in virtù del loro contenuto sufficientemente, ovvero in quanto l'ordinamento interno risulta già conforme ad esse; c) l individuazione delle sentenze della Corte di Giustizia che comportino obbligo di adeguamento per la Regione e le disposizioni modificative in tal senso della normativa vigente; 22

23 d) le disposizioni necessarie per l integrazione e attuazione dei regolamenti comunitari; e) le disposizioni utili a dar seguito a raccomandazioni, decisioni, pareri, indirizzi o quant altro contribuisca a formare il diritto comunitario derivato; f) le disposizioni modificative o abrogative della legislazione vigente necessarie all attuazione o all applicazione degli atti comunitari Il procedimento di formazione della legge comunitaria regionale Il procedimento di formazione della legge comunitaria regionale è autonomamente stabilito secondo l ordinamento di ciascuna Regione, ma i termini essenziali delo stesso sono i seguenti: entro una certa data di ogni anno la Giunta presenta al Consiglio regionale il progetto di legge comunitaria, che deve essere approvato entro una data specifica e deve indicare nel titolo l'intestazione "legge comunitaria regionale" con l'indicazione dell'anno di riferimento. Il testo della legge comunitaria regionale viene trasmesso quindi per conoscenza al Governo ed accompagnato da una relazione sullo stato di attuazione del diritto comunitario nell'ordinamento regionale, contenente in particolare l elenco delle direttive già attuate (obbligo già previsto dall articolo 9 della Legge 86 del 1989). Ciascun ordinamento regionale dovrebbe prevedere inoltre meccanismi di salvaguardia nei casi di particolare urgenza e necessità per impedire che si verifichino gravi infrazioni del diritto comunitario, attivazione di poteri sostitutivi o situazioni di illegittimità Problemi ed aspetti organizzativi Al di là della sua configurazione normativa, lo strumento della legge comunitaria regionale comporta un impatto organizzativo notevole e necessita di una particolare sensibilità di tutte le strutture regionali verso il diritto comunitario. Per garantire una legge comunitaria regionale con cadenza annuale occorre infatti: a) conoscere l'evoluzione delle diverse fonti del diritto comunitario derivato; 23

24 b) monitorare i termini di scadenza delle direttive comunitarie; c) seguire le pronunce giurisprudenziali, gli atti amministrativi comunitari e le eventuali procedure di infrazione avviate dalla Commissione; d) coordinare le strutture regionali poiché le leggi comunitarie si presentano interessano diverse aree tematiche e richiedono un approccio unitario; e) seguire l andamento della partecipazione regionale all attività dell Unione europea, da concretizzare in una relazione annuale, utile ad illustrare le attività svolte in relazione alle problematiche e agli obblighi comunitari; f) implementare un assetto organizzativo idoneo a perseguire tali azioni. La praticabilità di una tale ipotesi istituzionale non può comunque andare disgiunta da un più ampio coinvolgimento della Regione nella fase ascendente, che permetterebbe, per ovvie ragioni, di dominare meglio il momento di attuazione degli obblighi europei Il processo normativo comunitario negli statuti regionali Tra gli Statuti regionali vigenti di nuova approvazione si trovano riferimenti alla partecipazione regionale alla fase ascendente e discendente del diritto comunitario, rimandando alla legge statale o regionale per quanto riguarda le norme di procedura. Così è per lo Statuto delle Regioni: - Calabria, art. 3 (Rapporti interregionali, con l Unione europea e con altri Stati): ( ) 2. La Regione, nel rispetto delle norme di procedura stabilite con legge dello Stato, concorre alla determinazione - Emilia Romagna, art. 12 (Partecipazione della regione alla formazione e all attuazione del diritto comunitario): La Regione nell ambito e nelle materie di propria competenza: a) partecipa alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato. ( ); b) provvede direttamente all attuazione e all esecuzione degli atti dell Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato. ( ); - Liguria, art. 4 (Rapporti con l Unione europea): ( ) 2. La Regione, nelle materie di propria competenza, partecipa alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvede all attuazione e 24

25 all esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza; - Lazio, art. 11 (Adeguamento all ordinamento comunitario): 1. La Regione adegua il proprio ordinamento a quello comunitario. 2. Assicura l attuazione della normativa comunitaria nelle materie di propria competenza, di norma attraverso apposita legge regionale comunitaria, nel rispetto della Costituzione e delle procedure stabilite dalla legge dello Stato. 3. La legge regionale comunitaria, d iniziativa della Giunta regionale, è approvata annualmente dal Consiglio nell ambito di una sessione dei lavori a ciò espressamente riservata. 4. Con la legge regionale comunitaria si provvede a dare diretta attuazione alla normativa comunitaria ovvero si dispone che vi provveda la Giunta con regolamento. La legge regionale comunitaria dispone comunque in via diretta qualora l adempimento agli obblighi comunitari comporti nuove spese o minori entrate o l istituzione di nuovi organi amministrativi; - Piemonte, art. 15 (Relazioni internazionali e rapporti con l Unione europea): 1. La Regione, nel rispetto delle norme di procedura stabilite con legge dello Stato, concorre alla determinazione delle politiche dell'unione europea, partecipa alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvede all'attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e comunitari. ( ) 3. La Regione adatta tempestivamente la legislazione ai principi e agli obblighi contenuti nella normativa comunitaria e direttamente applicabili; - Toscana, art. 70 (Rapporti con l Unione europea): 1. Gli organi di governo e il Consiglio partecipano, nei modi previsti dalla legge, alle decisioni dirette alla formazione e attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale. 2. Il presidente della Giunta e il presidente del Consiglio si informano reciprocamente sulle attività svolte in sede comunitaria nell ambito delle rispettive attribuzioni; 25

26 - Umbria, art. 25 (Integrazione europea e rapporti con l estero): 1. La Regione, nelle materie di propria competenza, concorre alla formazione degli atti comunitari nel rispetto delle procedure fissate dalle norme comunitarie e dalle leggi. 2. ( ) La Regione procede con legge al periodico recepimento delle direttive e degli altri atti normativi comunitari che richiedono un intervento legislativo. Con riferimento alla fase discendente, in alcuni casi già nello Statuto si trova il riferimento alla legge comunitaria regionale. Così negli Statuti del: - Lazio, art. 11, comma 4 (V. sopra); - Piemonte, art. 42 (Sessione per la legge comunitaria regionale): 1. La regione, con legge comunitaria regionale, adegua periodicamente la propria normativa all'ordinamento comunitario. 2. I lavori del Consiglio regionale per l'approvazione della legge comunitaria regionale sono organizzati in una apposita sessione da tenersi entro il 31 maggio di ogni anno. 3. (...) - Umbria, art. 25, comma 2 (V. sopra); - Emilia Romagna, art. 12, comma 1, lett. d), che prevede il periodico recepimento delle direttive con legge regionale, pur non riferendosi specificamente alla legge comunitaria regionale), L adozione della legge comunitaria regionale essa è prevista anche nella proposta di Statuto del Veneto (art. 28). 26

27 3. Le singole leggi e progetti di legge regionali comunitarie di procedura Al periodo precedente la riforma del titolo V, risalgono le leggi di procedura di Toscana (LR n. 37/94) 4, Liguria (LR n. 44/1995) 5, Veneto (LR n. 30/96) 6, e Sardegna (LR n. 20/1998) 7. Alcune di queste leggi regionali di procedura contengono una vera e propria disciplina organica della partecipazione regionale al processo decisionale comunitario, sia in fase di formazione che di attuazione degli atti, provvedendo ad individuare competenze in capo alla Giunta e al Consiglio; a stabilire obblighi informativi reciproci e strumenti di raccordo; ad istituire strutture regionali (in particolare l Ufficio della Regione a Bruxelles); a disciplinare le attività di informazione che spettano alla Regione nei confronti di cittadini ed enti locali. Tali leggi regionali, accomunate dalla finalità di dettare le norme sulle procedure per la partecipazione regionale ai processi decisionali comunitari, sono costruite sul modello di quella che può essere definita una Legge La Pergola regionale. Dopo la riforma del titolo V Cost. sono state adottate: - la LR Friuli Venezia Giulia n. 10/2004, che rappresenta una disciplina completa della partecipazione regionale al processo decisionale comunitario; - la LR Emilia Romagna n. 6/2004, limitatamente agli artt. 2 e 3, la quale, nell ambito di un ben più ampio intervento legislativo di adeguamento dell ordinamento regionale alla riforma del titolo V e alla Legge La Loggia (intitolato Riforma del sistema amministrativo regionale e locale. Unione europea e relazioni internazionali Innovazione e semplificazione. Rapporti con l Università), delinea gli aspetti procedurali essenziali della 4 Disposizioni sulla partecipazione della Regione Toscana al processo normativo comunitario e sulle procedure relative all attuazione degli obblighi comunitari. Pubblicazione BURT 25 maggio 1994, n. 36. Modificata dalla LR n. 9/ Norme per la partecipazione della Regione Liguria al processo normativo comunitario ed all attuazione delle politiche comunitarie. Pubblicazione BURL 30 agosto 1995, n Norme generali sulla partecipazione della Regione Veneto al processo normativo comunitario e sulle procedure di informazione e di attuazione dei programmi comunitari. BURV n. 82 del Norme sulla partecipazione regionale ai processi comunitari e di esecuzione degli atti dell Unione europea e abrogazione della legge regionale 3 novembre 1995, n. 25. BURS 13 luglio 1998, n