LEGISLAZIONE DI SPESA

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1 XVI legislatura LEGISLAZIONE DI SPESA 1 GENNAIO 31 AGOSTO 2009 Novembre 2009 n. 23

2 Il Dossier è stato redatto a cura dell'unità Operativa "Leggi di spesa"

3 I N D I C E NOTA ILLUSTRATIVA...1 NATURA DEGLI ONERI...4 MODALITÀ DI COPERTURA...6 INIZIATIVA LEGISLATIVA...8 RUOLO DEI DECRETI-LEGGE...9 INCIDENZA DELL'ESAME PARLAMENTARE DEI DECRETI-LEGGE...10 ATTI NORMATIVI DI MAGGIOR RILIEVO FINANZIARIO...12 T A V O L A A...13

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5 NOTA ILLUSTRATIVA 1. Il dossier presenta un riepilogo della legislazione di spesa approvata in via definitiva nel corso del periodo 1 gennaio 31 agosto 2009 con la relativa copertura finanziaria. Per quanto riguarda la decretazione d'urgenza, con effetti a carico del bilancio statale, non risultavano alla data del 31 agosto decreti-legge in corso di conversione davanti alle Camere (il solo decreto-legge all'esame del Parlamento era il n. 103, correttivo del decreto-legge n. 78, ma alla versione originaria del citato decreto-legge non erano attribuibili effetti finanziari di spesa). Come di consueto, la ricostruzione degli oneri a carico del bilancio, annuale e triennale dello Stato, è operata attraverso un'analisi testuale delle norme e delle conseguenze finanziarie, esplicitamente dichiarate in termini di competenza giuridica (SNF), secondo la tecnica contabile storicamente adottata per la redazione delle clausole di copertura. Oltre alla consueta analisi della copertura effettuata con i fondi speciali, vengono esaminate anche le forme di copertura concernenti le diminuzioni di autorizzazioni di spesa e le maggiori entrate, evidenziando infine, per sola differenza numerica, le forme residuali di copertura. L'onere a regime, che si riferisce ad un profilo temporale che va al di là dell'ultimo degli anni finanziari del predetto triennio, è quantificato sulla base dei dati contenuti nelle stesse clausole di 1

6 copertura nonché nelle relazioni tecniche che accompagnano le iniziative governative di spesa e di minore entrata. Nel caso degli accantonamenti "slittati" dal precedente esercizio finanziario, previsti dall'art. 11-bis, comma 5, della legge 5 agosto 1978, n. 468, come modificata dalla legge n. 362 del 1988, da utilizzare, nell'esercizio in corso, per fronteggiare oneri relativi a provvedimenti normativi non perfezionati in legge entro il 31 dicembre dell'anno passato, vengono presi in considerazione, e addizionati nella colonna riservata agli oneri del primo anno del triennio, esclusivamente quelli che rispondono ai criteri stabiliti dalla norma citata. 2. Sul piano metodologico è opportuno ricordare che la rilevazione prende in considerazione tutte le norme contenute in testi legislativi approvati in via definitiva o in decreti-legge in corso di conversione, che rechino innovazioni nell'ordinamento giuridico tali da comportare l'attivazione dell'obbligo di copertura finanziaria, così come disciplinato dal diritto vigente, sulla base dell'articolo 81 della Costituzione, dalla legge n. 468 del 1978 e successive modificazioni, ovvero che abbiano comunque conseguenze finanziarie sul bilancio dello Stato. Per la decretazione d'urgenza in corso di conversione gli effetti finanziari sono rilevati sulla base dei dati contenuti nel testo proposto dal Governo alle Camere, nella relativa relazione tecnica e nell'eventuale quadro riepilogativo degli effetti finanziari medesimi. In linea generale si ricorda che resta, comunque, esclusa dal computo la legge finanziaria, in quanto oggetto di separate analisi e avente, come è noto, una funzione precipua del tutto diversa dall'ordinaria legislazione di spesa. 2

7 Restano, altresì, esclusi i provvedimenti che siano considerati parte della manovra finanziaria oggetto della sessione di bilancio o che svolgano la funzione tipica di migliorare i saldi di finanza pubblica ai fini del rispetto degli impegni assunti in sede europea. 3. L'analisi svolta si propone di evidenziare i dati relativi a : importo totale degli oneri e ripartizione degli oneri fra spese correnti e spese in conto (Tab. 1); copertura degli oneri con l'utilizzo dei fondi speciali, della diminuzione di autorizzazioni di spesa, delle maggiori entrate e di forme residuali (Tab. 2); incidenza dell'iniziativa legislativa parlamentare e governativa sulle leggi approvate (Tab. 3); incidenza degli oneri dovuti alle leggi di conversione di decreti-legge sul totale delle iniziative legislative del Governo (Tab. 3); incidenza degli oneri dovuti alle leggi di conversione dei decreti-legge sul totale degli oneri delle leggi di spesa (Tab. 3); incidenza sugli oneri degli emendamenti approvati durante l'esame parlamentare delle leggi di conversione dei decreti-legge (Tab. 3); Vale la pena di segnalare, da un punto di vista generale, che la Tab. 3, diversamente dalle tabelle 1 e 2, fa riferimento esclusivo alla legislazione approvata in via definitiva, non includendo pertanto gli oneri di cui ai decreti-legge in corso di conversione al 31 agosto Ciò in quanto nella serie storica la prospettazione della iniziativa 3

8 legislativa è stata riferita esclusivamente al dato consolidato della legislazione definitivamente approvata. Ovviamente, atteso che per il periodo in esame non risultano decreti-legge aventi effetti finanziari in corso di conversione in Parlamento, l'appena citata diversità metodologica fra le prime 2 tabelle e la terza non determina conseguenze pratiche. Le rilevazioni sopra indicate vengono effettuate per ognuno dei provvedimenti esaminati e riportati nella Tavola A, che si riferisce alle leggi promulgate. Le tabelle menzionate espongono i dati riassuntivi (considerati di maggior rilievo) della legislazione di spesa approvata nel periodo considerato. Non vengono peraltro proposti, per i periodi intermedi dell anno preso in considerazione, i dati storici; la relativa tabella sarà presentata solo in riferimento all intero anno. Nel periodo in esame si evidenzia che il numero delle leggi e dei decreti-legge contenenti oneri è stato pari a 29. NATURA DEGLI ONERI L'andamento della ripartizione degli oneri fra spesa corrente e spesa in conto (cfr. Tab. 1) indica una prevalenza della spesa corrente rispetto a quella in conto. I valori della spesa corrente si attestano su percentuali crescenti nel triennio, comprese fra il 71 e l'81% circa, per superare a regime l'88% del valore complessivo della spesa (cfr. Tab. 1, classificazione economica oneri). 4

9 di cui : Tabella 1 Senato - Servizio del bilancio Legislazione di spesa 2009 classificazione economica oneri (oneri espressi in migliaia di euro) Onere complessivo leggi approvate e decreti-legge all'esame del Parlamento dal al % 2010 % 2011 % regime % ,00% ,00% ,00% ,00% spesa corrente ,67% ,87% ,18% ,07% spesa in conto ,33% ,13% ,82% ,93% 5

10 MODALITÀ DI COPERTURA Per quanto riguarda il quadro delle diverse modalità di copertura degli oneri si fa presente che, innestandosi su un trend di decrescita da tempo esistente e da ultimo accentuatosi, l'utilizzo dei fondi speciali ha raggiunto anche per gli 8 mesi in esame livelli molto bassi (il valore massimo è lo 0,7% del totale dei mezzi di copertura predisposti per gli oneri relativi al 2010, comunque in crescita rispetto al dato massimo dello 0,1% relativo al primo quadrimestre del 2009). Tale fenomeno deriva essenzialmente dal livello molto scarso delle risorse appostate con la legge finanziaria nelle tabelle A e B relative ai fondi speciali. Si ricorda che i valori anzidetti sono ascrivibili quasi in toto ai fondi speciali di parte corrente, risultando utilizzate le risorse in conto iscritte nei fondi speciali di cui alla tabella B della legge finanziaria per il 2009 in misura pari a soli 3,6 mln di euro per il La copertura degli oneri emergenti dalla legislazione approvata è stata individuata principalmente nelle maggiori entrate, che oscillano fra il 50 e il 56% della copertura complessiva, e poi nella riduzione di autorizzazioni di spesa (che rappresentano fra l'altro la quasi totalità delle risorse in conto utilizzate a copertura), pari a circa il 38-46% delle coperture. Marginale risulta pertanto anche il contributo delle forme residuali di copertura (3-5%). Non si pone per la legislazione in esame il problema - emerso nelle leggi di spesa approvate nel di un utilizzo di risorse in conto per la copertura di parte degli oneri correnti. 6

11 Tabella 2 Senato - Servizio del bilancio copertura oneri: leggi approvate e decreti-legge all'esame del Parlamento al 31 agosto 2009 Legislazione di spesa 2009 (oneri espressi in migliaia di euro ) A=B+C onere complessivo B spesa corrente C spesa in conto Copertura oneri A=E+F+G+H Totale ,00% ,00% ,00% E Totale fondi speciali ,52% ,70% ,56% F Totale minori autorizzazioni di spesa ,22% ,28% ,94% G Maggiori entrate ,21% ,90% ,32% H Copertura residuale totale ,05% ,12% ,18% B=e+f+g+h spesa corrente ,00% ,00% ,00% e Fondo spec. parte corrente ,60% ,74% ,61% f Minori autoriz. spesa parte corrente ,70% ,98% ,83% g ,79% ,82% ,07% h copertura residuale corrente ,91% ,46% ,48% C=e'+f'+g'+h' spesa in conto ,00% ,00% ,00% e' Fondo spec. parte 0 0,00% ,32% 0 0,00% f' Minori autoriz. spesa conto ,00% ,68% ,00% g' Maggiori entrate in conto 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% h' copertura residuale parte 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 7

12 INIZIATIVA LEGISLATIVA Circa l'iniziativa legislativa delle leggi di spesa, si rileva che nel periodo considerato il peso degli atti legislativi di iniziativa parlamentare recanti oneri è stato pressoché nullo, pari ad un massimo dello 0,01% del totale degli oneri (cfr. Tab. 3). Si ricorda che il contributo in questione fu nullo nel 2008, dopo che già nel 2007 l'intera legislazione di spesa di iniziativa parlamentare si era attestata, in termini di impatto sugli oneri complessivi, al livello assai esiguo del 3% circa. Resta quindi confermato il ruolo del tutto trascurabile svolto dall'iniziativa parlamentare nella produzione legislativa recante oneri finanziari. Come di consueto, si precisa che le rilevazioni tengono conto dell'iniziativa legislativa in relazione al testo iniziale, sulla base delle indicazioni contenute nella Gazzetta Ufficiale. Non si attribuisce rilevanza pertanto alla provenienza di eventuali emendamenti approvati nel corso dell'esame. 8

13 RUOLO DEI DECRETI-LEGGE Passando ad esaminare la questione dell'incidenza dei decretilegge sulle leggi di spesa (cfr. sempre Tab. 3), essa viene affrontata sotto due profili: il primo assume come riferimento il totale degli oneri delle leggi derivanti dall'iniziativa legislativa del Governo e calcola su questi l'incidenza degli oneri dovuti alla conversione dei decreti-legge; il secondo la calcola, invece, in relazione al totale degli oneri di tutte le leggi di spesa, di iniziativa sia parlamentare che governativa. I due rapporti si propongono, quindi, di evidenziare due diversi aspetti dell'incidenza degli oneri dovuti alla conversione dei decretilegge, allo scopo di approfondire le caratteristiche dell'iniziativa legislativa del Governo e il "peso" della decretazione d'urgenza sulla legislazione di spesa approvata dal Parlamento. Nel periodo considerato, atteso il peso quasi nullo delle leggi di iniziativa parlamentare, i due rapporti sostanzialmente coincidono. Dai dati riportati nella Tab. 3 si evince un'incidenza molto rilevante (superiore al 90% dell'onere complessivo) degli oneri dovuti alle leggi di iniziativa governativa conseguenti alla conversione di decreti-legge. Viene pertanto solo attenuato il dato emerso per la legislazione di spesa approvata nel 2008, nella quale pressoché totalitario fu il contributo in termini di peso finanziario delle leggi di conversione dei decreti-legge, con i quali viene appunto ormai introdotta la gran parte della legislazione di spesa. 9

14 INCIDENZA DELL'ESAME PARLAMENTARE DEI DECRETI-LEGGE Un altro aspetto preso in considerazione dall'elaborazione dei dati della legislazione di spesa concerne l'effetto, in termini di riflessi sugli oneri, dell'esame parlamentare delle leggi di conversione dei decreti-legge. Dai dati esposti sempre nella Tab. 3 risulta che le modifiche apportate in sede parlamentare ai testi iniziali dei decreti-leggi hanno pesato fino a circa il 18% degli oneri complessivi riconducibili alle leggi e ai decreti-legge convertiti (da un minimo dell'11% circa). Tale effetto è riconducibile essenzialmente alle modifiche apportate in Parlamento ai decreti-legge n. 185 del 2008, n. 5 del 2009, n. 39 del 2009 e n. 78 del

15 Tabella 3 Senato - Servizio del bilancio iniziativa parlamentare e governativa leggi approvate (esclusi D.L. in corso di conversione al ) (oneri espressi in migliaia di euro) Legislazione di spesa % 2010 % 2011 % regime % A=B+C onere complessivo ,00% ,00% ,00% ,00% iniziativa parlamentare 410 0,00% 660 0,01% 660 0,01% 660 0,01% di cui: di cui: iniziativa governo ,00% ,99% ,99% ,99% Oneri determinati da conversioni decreti le gge Differenza oneri testo finale- testo iniziale di D.L ,49% ,02% ,51% ,05% ,03% ,11% ,30% ,44% A onere complessivo ,00% ,00% ,00% ,00% di cui: B Oneri determinati da conversioni decreti legge ,49% ,01% ,50% ,04% C Oneri determinati da disegni di legge ordinari ,51% ,99% ,50% ,96% N.B. si tiene conto dell'iniziativa legislativa in senso formale, senza attribuire rilevanza dunque alla provenienza di eventuali emendamenti approvati nel corso dell'esame del singolo ddl 11

16 ATTI NORMATIVI DI MAGGIOR RILIEVO FINANZIARIO Analizzando gli atti approvati dal punto di vista del loro impatto quantitativo sui saldi di finanza pubblica si segnalano innanzitutto la legge n. 2 di conversione del decreto-legge n. 185 del 2008 (recante misure per il sostegno all'economia e in funzione anti-crisi), con maggiori oneri in termini di SNF pari a circa 7,4 mld di euro nel 2009, 3,6 nel 2010 e 3,9 mld annui a regime, e la legge n. 102 di conversione del decreto-legge n. 78 (avente contenuto analogo al precedente), con maggiori oneri pari a circa 1,6 mld nel 2009, 4 mld nel 2010 e nel 2011, 3,8 mld nel Effetti finanziari rilevanti sono altresì ascrivibili alla legge n. 12 di conversione del decreto-legge n. 209 del 2008, recante proroga delle missioni internazionali dell'italia (circa 0,8 mld di euro per il solo 2009), e alla legge n. 33 di conversione del decreto-legge n. 5 del 2009, recante misure di sostegno a settori industriali in crisi e in materia di quote latte (1,8 mld di euro per il 2009, 0,5 mld per il 2010 e 0,8 mld per il 2011). Infine, superano il miliardo di euro, sia pur limitatamente al 2009, gli oneri correlati al decreto-legge n. 39, recante interventi per il sisma accaduto in Abruzzo. 12

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19 Senato - Servizio del bilancio Legislazione di spesa al 31 agosto 2009 (esclusi D.L. in corso di conversione) Per ogni provvedimento la prima riga indica l'onere complessivo (per ogni anno e a regime); la seconda e la terza forniscono la disaggregazione fra onere corrente ed onere in c/; le righe successive riportano le diverse forme di copertura divise in parte corrente ed in conto ; l'ultima riga da' conto, solo per i D.L. convertiti, della differenza tra gli oneri relativi al testo finale e quelli relativi al testo iniziale. (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 01 del Gov Conversione DL 180/08 in materia di università spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente la riduzione è relativa a missioni e programmi senza ulteriori specificazioni diff.oneri testo finale-testo iniz del Gov Conversione DL 185/08 per il sostegno economico e in funzione anti-crisi spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz

20 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 16

21 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 07 del Gov Ratifica ed esecuzione del trattato di amicizia fra Italia e Libia spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 12 del Gov Conversione DL 209/08 recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz

22 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 13 del Gov Conversione DL 208/08 recante misure straordinarie in materia di acqua e ambiente spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente riversamento all'entrata diff.oneri testo finale-testo iniz del Gov Conversione DL 207/08 recante proroga di termini e disposizioni finanziarie urgenti spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz

23 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 15 del Gov Delega al Governo per l'aumento della produttività del lavoro pubblico, l'efficienza e trasparenza delle PPAA nonché in materia di funzioni del CNEL e della Corte dei conti spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 18 del Gov Ratifica ed esecuzione della Convenzione ONU sui diritti dei disabili e istituzione dell'osservatorio nazionale sulla condizione dei disabili spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente termine onere nel 2014 diff.oneri testo finale-testo iniz

24 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 20 del Gov Ratifica ed esecuzione della Convenzione tra l'italia e gli USA per evitare le doppie imposizioni in materia di imposte sul reddito e per prevenire le frodi o le evasioni fiscali spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 26 del Gov Conversione DL 3/09 recante disposizioni urgenti per le consultazioni elettorali e referendarie del giugno spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 0 20

25 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 27 del Gov Ratifica ed esecuzione del Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione fra l'italia e l'iraq spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente in realtà l'onere è stimato in 400 mln di euro nel triennio senza ripartizione temporale copertura a valere su un fondo rotativo diff.oneri testo finale-testo iniz. 33 del Gov Conversione DL 5/09 recante misure urgenti a sostegno dei settori industriali in crisi, nonché disposizioni in materia di quote latte spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz

26 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 38 del Gov Conversione DL 11/09 in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale e agli atti persecutori spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz del Gov Ratifica ed esecuzione del II Protocollo relativo alla Convenzione dell'aja del 1954 per la protezione dei beni culturali in caso di guerra spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente di cui 9 slittati dal 2008 diff.oneri testo finale-testo iniz. 22

27 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 69 del Gov Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 73 del Gov Ratifica ed esecuzione dell'accordo tra l'italia e la Russia in materia di cooperazione nella lotta alla criminalità spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente 48 corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 23

28 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 77 del Gov Conversione DL 39/09 recante interventi urgenti per il terremoto in Abruzzo spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente l'onere è ultroneo rispetto al triennio considerato ma presenta un andamento estremamente variabile diff.oneri testo finale-testo iniz vedi nota precedente 85 del Gov Adesione dell'italia al trattato di Prum in materia di cooperazione transfrontaliera oneri slittati spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 24

29 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 88 del Gov Legge Comunitaria spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 92 del Parl Disposizioni per la valorizzazione dell'abbazia della Santissima Trinità di Cava de' Tirreni spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente onere limitato al 2012 diff.oneri testo finale-testo iniz. 25

30 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 97 del Gov Ratifica ed esecuzione dell'accordo tra l'italia e l'arabia Saudita nel campo della difesa spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente onere ad anni alterni diff.oneri testo finale-testo iniz. 94 del Gov Disposizioni in materia di pubblica sicurezza spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 26

31 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 99 del Gov Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 102 del Gov Conversione DL 78/09 recante provvedimenti anticrisi, proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz del Gov Proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente

32 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note diff.oneri testo finale-testo iniz. 28

33 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 111 del Parl Istituzione del premio annuale "Arca dell'arte" spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 113 del Gov Ratifica ed esecuzione dell'accordo contro la criminalità tra l'italia e l'arabia Saudita spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 29

34 (oneri espressi in migliaia di euro) Legge Iniz. Titolo (sintesi) a regime Note 115 del Gov Riconoscimento della personalità giuridica della Scuola per l'europa di Parma spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente 569 corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 116 del Gov Ratifica ed esecuzione della Convenzione dell'onu contro la corruzione spesa corrente spesa in conto Fondo spec. parte corrente corrente diff.oneri testo finale-testo iniz. 30

35 TOTALI a regime onere complessivo spesa corrente spesa in conto Fondo spec. p. corrente Fondo spec. c corrente differenza oneri testo iniz.-finale decreti-legge iniziativa governo Totale, di cui: conversioni D.L iniziativa parlamentare 410 Disegni di legge ordinari

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